“双随机”要从“单打”走向“共治”

盛小伟

作为深化“放管服”改革的重要内容和加强事中事后监管的主要方式，在市场监管领域全面推广和落实“随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开”的“双随机、一公开”（以下简称“双随机”）监督检查，已连续四年写入政府工作报告。推动“双随机”常态化对于提升监管的公平性、规范性和有效性，减轻企业负担和减少权力寻租，都具有重要意义。

从2015年7月，国务院常务会议提出要更多地采用“双随机”监管方式以来，已经取得了明显的进展，但在展开方式上还局限于每個部门各为其主、各自为政的“单打”状态，更有“技术含量”和治理效能的“共治”——跨部门联合“双随机”，进展不快不大，效果也不尽如人意;与“双随机”的“单打”形态相“适应”的，则是信息归集延续着优先满足“自有自便”的信息平台，致使“信息孤岛”现象依然存在，降低了利用效率和共享程度。要解决这些问题，就必须大力推进“双随机”从部门的“单打”走向跨部门的“共治”。

“共治”可以有效避免重复检查，减轻市场主体的负担。目前，实施“双随机”的基本做法有两类：一是不定向，即以一地的市场主体（或企业）总量为基数，按比例进行具有“海选”性质的随机抽取，如市场监管总局将原来的抽取比例从3%提高到5%（看上去比例不高，但总量的基数大，所以抽取到的检查对象并不少）。二是定向，即将一地的市场主体按行业（如商贸流通、文化娱乐、投资理财等）、按特质（如特种设备、检验检测等）、按（发生的）问题（如安全生产事故、道路交通事故等），进行有特定对象的定向按比例抽取。与不定向抽取相比，由于基数大幅降低，抽取的比例相对较高，或10%、20%，甚至更高，视需要而定。这两类方法，如仅从单部门实施的情况来看，具有一定的合理性和可行性。但综合来看，“双随机”力求避免的重复检查难以避免，检查对象有疲于受检的可能。比如具有“双随机”检查职能的部际联席会议有16个组成部门，如果16个部门都“自行其是”，各自实施，在不定向和定向的双重抽取中，一家企业接受重复检查就会成为可能;假如各个组成部门内设机构按条线分别开展“双随机”，则重复检查的概率将大大提升，企业的受检负担可能不是“减”而是“增”，这与“双随机”的减负初衷是不相符的。所以，从避免重复检查、减轻受检负担的角度出发，跨部门的“联合”“双随机”应该逐步成为主导。

“共治”可以有效体现综合治理，提高行政治理的效率。“单打”式的“双随机”，虽然清晰易行，但无论是发现问题，还是解决问题，呈现出的都是“头痛医头脚痛医脚”;对不属自身的职能范围内的，或不留心不关注，甚至视而不见;各自实施，加大了行政成本及资源投入等。而以“共治”为特征的跨部门联合“双随机”，以综合治理的理念，推动和体现“一次检查、全身体检”，面对发现的问题和矛盾，汇聚参与各方的治理智慧，进行融会贯通后的标本兼治。这种综合治理，既是治理体系内在“集成”的重要构成，也可通过系统性、协同性作用的发挥而更具针对性，以治理能力的提高来获取实实在在的成效。

当然，实施跨部门联合“双随机”的难度也是显而易见的，其矛盾的焦点在如何最大限度地寻找各方共同接受的“最大公约数”，体现“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则等。但无论如何，大力推动和加快从“单打”走向“共治”，坚定不移地实现更大范围适用、更多部门参与的跨部门联合“双随机”，是必然要求。

关键之一：理念，接不接受？

在“放管服”和加强事中事后监管，以及探索与市场起决定性作用相匹配的政府监管方式等宏观背景下的“双随机”，是一种创新的监管理念，不同于传统的监管方式，如运动式监管、随意性监管、重复检查，从“人定”到“机选”带来的习惯与不习惯、公开阳光与自由裁量之间的矛盾冲突在所难免，在习以为常、得心应手的工作方式中嵌入“双随机”机制，首先需要理念层面的转变。事实上，“双随机”是在传统监管方式基础上转型而来的，是传统监管方式“转身”成为特殊的和补充的监管方式，“双随机”和传统监管方式相互之间有借鉴、有互动，共同作用于市场经济语境下的监管实践。

关键之二：操作，落不落实？

只有不断实践，不断落实，才能按照问题导向完善制度设计、规划操作程序、压实工作责任，努力促进“共治”的跨部门联合“双随机”付诸实施。所以，在操作实践上，需要从以下两方面进行共治和整合。

一方面是整合部门内设机构，以一个名义对外实施“双随机”。涉及事中事后监管的行政机关，在实施“双随机”时，如果不能有效整合内设机构各个条线，就会“你方唱罢我登场”，政出多条线、抽查出多门，最终“累及”企业。以市场监管部门为例，除国务院确定的食品药品安全、特种设备、产品质量安全之外，如不加以内部整合，就有多达十几个业务条线进行“双随机”，仅一个部门可能就令人眼花缭乱，如果各个行政部门都是如此，其影响是可想而知的，“双随机”可能难以为继。所以，各个部门必须进行内部整合，依据清单和需求，以部门名义一次性进行一揽子抽查，以充分体现部门的治理能力和治理智慧。

另一方面是加快实施跨部门联合“双随机”。由于难以寻找到同时满足多个部门共同需求的“最大公约数”，所以必须细化跨部门联合“双随机”的工作方案，按照相近、相仿、相似的原则和要求，分行业归集有多个部门参与实施的抽查。比如对文化娱乐业，可以组成由文化旅游、公安、应急管理、消防、生态环境、市场监管、税务等部门参加的跨部门联合检查组，也就有效避免了企业接受7次分别“双随机”检查的可能;又如对典当业的抽查，涉及地方金融监管、公安、应急管理、市场监管、税务等部门。依此类推，只要确立以行业管理为牵引，由一个部门牵头，负责制定“双随机”计划，征求相关部门意见并取得一致后共同实施，不失为跨部门联合“双随机”的有效展开方式。

关键之三：平台，共不共享？

在各个部门自建平台的情况下，信息归集中的“信息孤岛”“共享壁垒”难以避免，其症结在于互联互通做得不够，共享互利体现得不够。要改变这种现状，不能简单采取“取我去你”的强制取舍和强行归集的方法，而应以“利益均沾”的方式“共治”分散的信息资源，比如在理念上，要用“共享论”替代“吃亏论”，有的部门的担忧是我花了人、财、物建了平台、输入了信息，如果我无偿开放共享了不就吃亏了吗？其实所谓共享，是在提供信息资源的同时，获得其他更多部门的信息资源，是“以一换多”。另外，要加强顶层设计和规划，建设或确定一个总平台，各部门自建平台作为分平台，互相之间通过开放源代码接入，自动互联、自动上传、自动获取，形成“一总多点”的互联互通的信息共享网络平台，实现从“自便”到“互利”的利益最大化。

（作者系无锡市市场监管局调研员）

责任编辑：李佳婧