乡村生态振兴视阈下的环保目标责任制：结构、机制与建议

李强 赵成根

摘要：乡村生态振兴的关键在于环境保护目标责任制的高效运转和落实，明晰环境保护目标责任制的结构特征和运转机制对于中国的环境改善具有重要的理论意义和现实意义。目前的环保目标责任制已经由“污染物总量排放控制”转向“环境质量改善”，实行“党政同责”和“一岗双责”，仍然是自上而下、层层分解的压力型体制。在运转机制上分为目标确立、责任划分、指标确定和考核评价四个环节，同时存在多元目标抵牾、三重失衡、工作结果和上级关系冲突等问题，需要从提升环保目标责任制制度地位，优化运转流程，倡导公众参与，强化社会监督以及加强信息公开等方面予以完善。

关键词：环保目标责任制;结构特征;运转机制;对策建议

中图分类号：C93

文献标志码：A

文章编号：1004-3160（2020） 01-0013-11

一、问题的提出

2018年中国环境绩效指数（ EPI）在全球纳入统计的180多个国家中排名第120位，整体环境保护和质量状况不容乐观。具体到占我国国土面积92%的县域来看，2016年，我国共有2591个县域，其中534个生态环境质量为“优”、924个为“良”、766个为“一般”、341个为“较差”、26个为“差”。“优”和“良”的县域面积仅占国土面积的42.0%，“一般”的占比24.5%，而“较差”和“差”的则占比33.5%，超过国土面积的三分之一。广袤的县域分布着广大的乡村，由此可知乡村环境保护的形势非常严峻。党的十九大正式提出了乡村振兴战略，2018年3月8日，习近平总书记在参加山东代表团审议时又提出了乡村生态振兴的重要论断。乡村生态振兴依赖于乡村自然环境的改善，而环境作为一种具有非排他性和非竞争性的典型公共产品，其治理需要政府介入加以解决。环境保护目标责任制自1989年在《环境保护法》中得以初步确立以来一直承担着中国政府环境保护主要机制的角色，乡村生态振兴与乡村环境保护目标责任制的有效运转和实施存在着不可割裂的联系。

目前学术界关于目標责任制的研究主要集中在以下方面：第一，从地方政府的视角探究目标责任制，认为直接面对广大群众的乡镇政府采用自我呈现、请求帮助和率先垂范的方式应对实绩关系冲突、财力责任冲突、目标冲突和个人组织冲突，采用白描手法以西部某县为例勾勒和总结该县目标责任制的实践，认为评估机制的改变是目标责任制改变的着力点和突破口;第二，从企业管理的视角指出，产品责任制可以通过事故成本预期内部化的方式激励厂商在生产具有危害性的产品时采取事前预防措施;第三，从党建的视角出发，认为在管理目标上，要形成权责统一的责任考评体系，在工作源头上，要构建纵横结合、上下贯通的组织领导体制，在过程控制上，要健全完善协调互动的监控机制，以明晰的权责清单为前提、以强烈的责任意识为基础、以完善的监督机制为支撑、以科学的考核机制为关键、以严格的问责机制为保障，最终达到反腐倡廉之功效。此外还有学者研究了领导干部选拔任用初始提名责任制、节能目标责任制，上述研究从不同视角探讨了目标责任的适用领域，但是通过中国知网、万方和读秀数据库的检索，笔记发现专门研究中国环境保护目标责任制的学术文章凤毛麟角，因此本文在乡村生态振兴的大背景下试图回答以下基础性问题：环境保护目标责任制的现状结构是怎样的？运行机制如何？改进建议是什么？理清环境保护目标责任制的这些基本问题不论是对于后续的研究还是对于乡村环境保护和生态振兴无疑具有一定的理论意义和现实意义。

二、环境保护目标责任制的结构特征

（一）理念转变：以空气质量改善为核心

长期以来，我国的环境保护目标仅仅限于缩减若干单项污染物（如COD、氮氧化物、氨氮、二氧化硫等）的排放，也就是常说的污染物排放总量控制。这种做法在减少污染物的排放，敦促各级政府履行环境保护职能等方面起到了一定的积极作用，但是也面临一个很棘手的问题，即单项污染物减少排放与环境质量整体上的改善之间存在矛盾，政府考核结果与民众满意度及感受之间存在较大的差距。有鉴于此，自党的十八大以来，环境保护目标责任制的价值理念发生了很大的变化。比如2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）就提出“构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系”，次年发布的《中华人民共和国大气污染防治法》（修订草案征求意见稿）明确规定了“国家实行以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度”。随后党的十八届五中全会也把“生态环境质量总体改善”加进了全面建成小康社会的新要求，“环境质量改善”也随之成为了我国乡村生态振兴的核心理念，环境保护目标责任制从“总量控制管理模式”向“提高质量为核心的管理模式”转型，这一新的理念涵盖了全部的环境要素，提出了更高的环境保护要求，也更有助于解决新时期的社会主要矛盾。

（二）党政同责，一岗双责

“在以前，如果说环保部门是环境污染的‘刹车，地方政府却是环境污染的‘油门，地方政府治理环境污染，效果怎么样，关键还得看地方党委的支持力度。”乡村生态振兴战略之前的很长一段时间，我国环境保护目标责任制问责的主体是各级政府以及企业，而忽视了另一个责任承担的重要主体一一拥有各地重大事项决策权的党委。为此，2015年7月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组（以下简称“中深组”）第十四次会议上要求：“要强化环境保护‘党政同责，和‘一岗双责的要求，对问题突出的地方要追究有关单位和个人的责任。”会议还审议通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，其第二条规定：“本办法适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员。”第十六条规定：“乡（镇、街道）党政领导成员的生态环境损害责任追究，参照本办法有关规定执行。”根据上述规定，我们可以确定广义上的“党政同责”包含乡镇一级党政机关及其领导成员，这样就涵盖了我国四级管理体系的所有党政领导成员，给予了“党政同责”广泛的效力。

党委和政府是我国政治体制中最重要的两套系统，二者在职能分工方面有很大的不同，所以说“同责”并不意味着党政部门及其领导在环境保护目标责任制中“承担一模一样的或相同的责任”，这不符合权责一致的基本政治原则，也有违客观公正的问责精神，丧失法规党纪的科学性和严谨性，而是指“共同承担责任”和“同样承担责任”，基于各自的权力、职责，发挥环境保护的协同共治和齐抓共管作用。在责任追究方面，鉴于当前国内学界对环境责任承担方式和承担类型的见解并不一致，我们仍需要认真论证和分析，不能混淆。本文认为，各级政府及其职能部门的公务人员主要承担法律责任，根据法律法规、规章制度的规定，分门别类的处以行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任;各级党委领导以及县以上的各级政府负责人主要承担政治责任，“政治责任指的是各级政府领导制定符合民意的政策并推动其落实的职责及没有履行好职责时应承担的责罚和制裁”。具体的政治责任的处置方式有通报、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、降职、免职、改组等。

“一岗双责”指的是岗位人员在抓好分管的岗位工作的同时，又要以同等的标准和要求抓好分管的环境保护工作，把部门环境保护目标责任制的工作与业务工作同时研究、规划、布置、检查、考核和问责，做到“六同时”和“两手都要抓”“两手都要硬”。这一规定有效改变了非环境保护核心人物的其他人员“事不关己，高高挂起”的心态，最大限度的调动了一切人员参与到环保之中，但是需要注意分工协同问题以及人员专业化的问题。

（三）自上而下，层层分解

1997年4月，荣敬本在调研报告《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》中首次提出了“压力型体制”的概念。压力型体制在空间分布上是一个全国范围内的体制，不论在经济发展状况各异的东部、中部还是西部，都能够看到它运行的迹象。环境保护目标责任制就处于这种压力型体制之下，主要体现在两个方面：第一，上级政府在每年的开年都会召开环境保护工作大会，既对上一年度本级政府环境保护工作的得失进行总结，又会安排本年度的环境保护工作，会后本级党委和政府会把本年度的环境治理工作分门别类的进行量化分解，然后把指标下派给下级党委和政府。下级接到指标后，立马根据全域的情况，进一步对指标进行细分;第二，下级政府及其各环保职能部门会根据上级政府制定的环保考核指标形成工作台账和工作进度表，连同各阶段的工作规划一同报备给上级政府并获得批复。由于环境保护涉及环保局、交通局、住房与建设委员会、林业局、水利局、国土局、城管等各个环保职能部门，政府会牵头组织各个部门的有关人员组成攻坚小组或联席委员会，集中力量确保环境考核指标如期完成。

这种自上而下层层分解的环境保护目标责任压力型体制也带来了不少的问题，各级政府和党委为了完成环境治理的政治任务，很容易过度使用权力，形成“庇护-附庸”的关系网;下级政府和党委为了完成环境考核指标，并且确保完成指标留有一定的安全空间，往往会刻意放大指标然后分解给次级政府和党委，正所谓“一级压一级，层层加码，码（马）到成功”;在完成指标的高压下，拥有执法权的环境保护职能部门，很容易“暴力化”，出現执法过度的情况，造成政府和社会关系的不和谐;地方政府为了迎接中央、生态环境部、省和市的各种督查（察），全域各部门共同行动和应对。笔者调研的山东省X县，一年到头除了春节的七天假之外，所有的时间都要确保由一位副县级领导和一位县环保局执法大队大队长以及一名镇党委书记陪同巡视组的巡察，而这种巡察半个月一轮换;在这种高压体制下，下级部门和官员会铤而走险，利用信息不对称，虚报或篡改数字来应付考核，或通过规则和文件的制定权想方设法的推卸责任。

三、环境保护目标责任制的运行机制

环境保护目标责任制作为一种成熟的制度典范在实际运行中是动态的多环节的闭环系统。首先，上级政府制定环境保护的总体目标和主要环境要素的保护目标，以征求意见稿的形式获得下级政府和各职能部门的反馈，根据反馈结果微调目标，然后在年初设置下级政府和各职能部门的年度任务，并与下级政府和各职能部门的主要领导签订目标责任书，规定具体的职责划分;其次，下级政府和各职能部门在签订目标责任书之后根据目标要求细化工作分工;再次，在接下来的一年中，上级政府及其职能部门会对下级政府及其职能部门进行不定期的和定期的多轮次检查督促，年终会根据具体化的考核指标进行年终考核测评，检验目标责任书状的完成情况;最后，根据考核的情况进行总结评价，兑现奖惩，对完成状况优异的下级政府和职能部门褒奖，同时对没有完成目标任务的下级政府主要领导和职能部门的相关负责人进行惩罚和问责。具体而言，环境保护目标责任制包括如下流程：

（一）目标确立

目标确立是环境保护目标责任制的肇始要求。环境保护的目标具有政治倾向性，回应人民对于美好环境的基本诉求，据此决定政府的环保职能，明确做什么怎么做的问题，体现出国家环境保护的基本发展方向。环境保护目标同时考虑了国际环境、国家的发展阶段、社会承认、技术能力、组织能力、团队状态和成员意识等问题。需要指出的是，环境保护目标设定的依据主要是《大气十条》《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）、《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）等国务院规范性文件以及“十三五”规划，属于行政机关内部的“软法”，而不是法律法规。环境保护目标一般使用定性的描述性语言，具体表述诸如“改善”“好转”“遏制”等，此类表述具有普遍性。比如，第一，在大气污染防治领域，根据《大气十条》的规定，目标是五年内实现全国空气质量的总体改善，京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转，再用至少五年时间逐步消除重污染天气;第二，在水资源保护领域，《水十条》指出，到2020年全国水环境质量得到阶段性改善，严格控制地下水超采，初步遏制地下水污染加剧趋势，用十年时间使全国水环境质量得到总体改善，并且初步恢复水生态的系统功能;第三，在土壤质量改善领域，《土十条》要求，到2020年全国土壤污染加重趋势得以初步遏制，用十年时间使全国土壤环境质量稳中向好，全面管控土壤环境风险。这些目标具有伸缩性和不确定性，给实际效果的考评预留了很大的空间。

（二）责任划分

责任划分是环境保护目标责任制的关键环节。在确定好年度各项环境治理任务之后，就会针对各个项目进行任务分解，明确需要完成的项目名称、项目内容、完成时间、牵头单位、参与单位等。责任划分是一项非常复杂的工程，涉及到众多的直属和职能部门，难点在于涉及到不同部门协同管理的环境保护事项的划分，在实践中往往采用联合牵头的形式处理。如果说目标的确立侧重于宏观的指导，那么责任划分则强调中观的任务分配，很少涉及到具体的指标。为了实现党的十九大做出的“打赢蓝天保卫战”的决策部署，2018年国务院在“打赢蓝天保卫战三年行动计划”中做出的任务分工较好的体现出了责任划分的特点。总任务分为产业、能源、运输、用地结构调以及重大专项行动等9大方面39项，主要特点有：第一，“打赢蓝天保卫战三年行动计划”的责任划分非常全面和具体，涉及到了经济结构调整、区域联防、科技支撑、执法督察和责任落实等方面;第二，涵盖的部门非常广泛，参与主体众多，甚至囊括了国防科工局、卫生健康委员、中国铁路总公司、银保监会、司法部、商務部、民航局等部门，可以看出环境保护具有综合性的特征;第三，“各级地方人民政府”是39项任务中唯一全参与主体，负责落实各项任务，承担的责任非常艰巨，且任务量与政府级别成反比;第四，有些任务牵头部门不止一个，在“推进铁路货运重点项目建设”的子任务中，牵头部门有四个——发展改革委、中国铁路总公司、铁路局、交通运输部，但是没有明确第一责任部门，在实践中可能遭遇“有功大家抢，有过大家让”的不良行政现象。

（三）指标确定

指标确定是环境保护目标责任制的落实保障。区别于环境保护目标的政治性和不确定性，环境保护的指标则是符合SMART原则和MECE分析法的，具体可衡量并且有时间限制，同时注意“相互独立，完全穷尽”，为环境保护提供基础性框架。以水资源保护领域为例，根据2016年12月发布的《水污染防治行动计划实施情况考核规定（实行）》的规定，考核的对象分为水污染防治重点工作完成情况和水环境质量目标完成情况两个方面，其中前者的指标又细分为工业污染防治、城镇污染治理等8大方面20小条，具体如表1所示，并且详细介绍了每一个指标的定义、工作要求和计分方法。但是也不是所有的指标都能量化分解，有些指标需要定性分析，这种规范性评价需要特别注意公平性问题，需要我们在具体的指标分解中做出合理的安排。

（四）考核评价

考核评价是环境保护目标责任制的终结反馈。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》的第26条规定，国家实行环境保护目标责任和考核评价制度。其实，自“十一五”之后，我国就主要通过建立环境保护目标责任制并不断强化考核压力，通过对地方政府官员的考核迫使其对环境污染主体的行为采取监管措施。考核指的是按照指标的设定对环境保护参与人员和环境保护的客观效果进行打分和评估，包括考核主体、对象、方法、程序、后果等一系列政策法规的总称，而评价指的是依据考核的结果进行定性的总结和展望，以此总结经验、发现不足、优化流程、修正目标。就目前的情况而言，我国对大气和水领域的考核已经比较成熟，但是对于土壤防治的考核尚处于起步阶段。以大气保护领域的考核为例，2014年4月30日，国务院颁发了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》，规定考核内容主要包括两方面：第一是以PM².5和PM10年均浓度下降比例为指标评判空气质量改善的完成状况，满分为100分;第二是通过清洁生产、城市扬尘污染治理、大气污染防治资金投入、燃煤小锅炉整治等十项内容评判大气污染重点任务的完成情况，满分也为100分。年度考核的总分即为上述两个指标的分数之和，根据最终的得分分为优秀、良好、合格和不合格四个级别。考核结果上报国务院审核通过后向全社会公开，同时作为对各级政府领导干部综合评价的重要参考依据。

十八大之后，随着我国经济的转型和民众环保意识的提升，我国政府已经把生态环境考核指标纳入到了政府官员的考评体制之中，这种干部考核指标的调整清晰的向地方政府官员传递了中央政府环境治理的坚强决心和政策优先级。2014年，原环境保护部发布了《综合督查工作暂行办法》和《环境保护部约谈暂行办法》，在全国开展了以“督政”为核心的环保综合督查，对环境保护目标责任完成不力的地方政府进行公开约谈，针对不同情况采取移交纪检监察部门、挂牌督办、区域环评限批、媒体曝光等多种手段强化督查效果。中深组第十四次会议上，审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，将“督查”升级为更有权威的“督察”，将各级党委和政府环保目标责任纳入重点监督范围。很多研究都指出，地方政府干部非常重视考核的具体内容和结果，因为在中国的威权政治体制中，地方领导干部产生的最主要方式是上级党委的差额筛选和任命，升迁和提拔是对地方干部最有效最直接最重要的政治激励方式。“在压力型体制下，结果往往是零和博弈，在一票否决制的条件下，有些地方官员有可能升官发贼但也可能撤职罢免，永无出头之日。”

（五）结构机制矛盾

在上述环境保护目标责任制结构和机制的分析中，我们不难发现这一制度还存在一些龃龉之处：

第一，多元目标相抵牾。下级政府不仅仅面临着环境保护的任务，还有经济建设、招商引资、扶贫攻坚、廉政建设等诸多的任务，政出多门的目标任务彼此之间存在着内容和诉求冲突。此外环境保护目标责任书之外的数量繁多的临时性任务和联合工作也分散了政府的工作精力。第二，存在三重失衡。首先是中央环境保护的责任小，地方环境保护的责任大。这种现象折射的是央地权责倒置的权力格局，即中央政治权力大，环境保护的责任却小，相反地方在政治权力中的地位低，却承担了相当大的环境治理任务;其次是主要领导环境保护的责任轻，分管领导环境保护的责任重;最后是职能部门环境保护的任务少，环保局环境保护的任务多。第三，工作结果与上级关系存在冲突。由于考核的权力掌握在上级政府手中，上级政府拥有很大的自由裁量的空间，所以说，下级政府除了努力完成既定任务，还要花相当一部分精力经营与上级政府领导和主管部门的关系，以求赢得他们的支持。当下级政府确信能够完成目标时，就会以积极表现的形式展示其工作态度和执行力，相反当下级政府面临难以完成的任务时，就会不断的向上级请示汇报，以逆向推责的形式博取上级的同情和通融。第四，对上负责与基层需求可能背离。环境保护目标责任制本质上是一种自上而下的制度，强调的是实现目标背后的科层控制和认可服从，下级政府的任务和压力完全来自于上级政府，根据公共选择理论的观点，理性的政府官员一定是对上负责的。但是现实状况中，政府是面对广大人民群众和各种企事业组织的，政府的环境保护目标和群众的诉求，企业的要求之间不可避免的存在矛盾。第五，组织初衷和个人诉求背离。上级政府下达环境保护目标的初衷是各项环境指标的完成，但是在“一票否决”的压力下，面对“高指标”和“乌纱帽”，毫无疑问，政府官员和办事员的首要诉求是规避个人的仕途风险，于是客观上出现了很多“不求有功，但求无过”的敷衍应付式工作。第六，财力小责任大。越是下级的政府，承担的环境保护的任务越多，但是在权力谱系中的位置却是下降的，这就导致“小马拉大车”。

四、完善环境保护目标责任制的对策建议

环境目标责任制作为乡村生态振兴的有力制度支撑，目前还存在上述种种不合理之处，有些体制问题的解决还需要假以时日，但是也有必要采取一些当务之急的改进措施，对此本文建议：

（一）提升环境保护目标责任制的制度地位

环境保护目标责任制已经在我国实施了三十年，其运行逻辑完全契合科层官僚制和压力型体质的内在要求，也成为了事实上我国环境保护的主要制度手段。但是调整行政机关内部管理制度的基本法律《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中却没有对目标责任制做出规定，这就导致了《环境保护法》以及其他法律涉及环境保護目标责任制的规定缺乏上位法的依据;同时《环境保护法》目前在环境保护领域仍然不是基本法，结果就造成了各个环境保护单行法中有关环境保护目标责任制的规定上位法依据不足、重复性高和可操作性不强。为此，首先，我们要在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确环境保护目标责任制和考核评价制度的行政机关内部管理基本制度的定位，改变目前该制度仍是一种非正式制度的尴尬地位，给《环境保护法》提供上位法依据;其次，确立《环境保护法》在环境保护领域的基本法地位，提升环境保护目标责任制和考核评价制度的法律制度地位，既可以给各个环境保护单行法提供规范的目标责任制实施规则，又可以抵御环境问题多发易变导致的不稳定性风险。

（二）优化环境保护目标责任制的运转流程

一个好制度的必要条件是运转机制的流畅和自洽，环境目标责任制有必要从以下方面进行流程再造。第一，环境保护的目标制定要科学合理。在制定环境保护的目标时，切忌“一刀切”，应该充分考虑地区差异、行业差异、技术差异、财政差异等因素，在符合国家有关法律规章、政策标准的前提下，尊重异质性，重视差异化，因地制宜，分类指导;第二，任务分配要符合“权责一致”的原则。在中央提出总目标和总任务之后，各级地方政府在细化分解的过程中要杜绝“层层加码”现象，如若在起始阶段发现目标超出了能力范围和地方资源的承载界限，应当及时向上级政府和主管部门陈述事情，由上级部门具体裁决;第三指标的制定宜分为定量指标和定性指标两类，定量指标的考核体现科学性，定性指标的考核体现合理性合意性和公平性，特别要注重加入公众满意度和第三方评价的相关指标;第四，建立公平透明的考核评价体系。注重考核过程的公开和透明，考核结果应该及时在各个平台公开，注明依据考核结果做出的奖惩决定，特别是违反“一票否决”制的事项，让考核结果发挥应有的作用。考核结果除了发挥奖惩作用之外，更重要的是依据结果做出评价，总结经验，汲取教训，制定下一步的工作计划。

（三）加强环境目标责任制完成情况的信息公开程度

虽然《环境保护法》以及《大气十条》《水十条》《土十条》等法规文件均规定了考核结果需要向社会公开，但是我们仍然难以从生态环境保护部和各省环保厅等公开的渠道获得各级政府环境保护目标责任制的考核评价结果，一方面致使公众对于政府环境保护的履职情况难以监督，公民的环境知情权也难以落实;另一方面政府也无法得知公众的意见和反应，导致双方的信息不对称。所以说上级政府有必要把考核评价结果公开纳入到下一年度的考核体系中，敦促下级政府通过官方网站、新闻媒体、微博、微信公众号等各种途径公开政府和相关部门的考核结果、处理意见和评价建议，让结果暴露在阳光下，接受人民的监督和批判。政府要注意舆情分析，充分总结和提炼群众的意见，再审视和再论证目标责任的合理性、科学性和可行性，充分发挥信息公开的利民性和利己性。

（四）倡导公众参与，加强社会监督

环境保护目标责任制主要的运转场景是政府内部，为了打破封闭的自上而下施压和自下而上反馈的内循环，非常有必要倡导公众的介入，采用有奖征集意见，召开座谈会等形式，让公众广泛参与目标设计、任务分解、考核指标设定、任务执行、重大污染事件调查以及考核评价等全流程，这样可以有效的优化制度设计，提升职责履行效果，增加群众满意度，防范各种环境群体性事件的发生。公众参与是乡村环境治理的最后一道防线，要充分利用“12369”环境保护举报热线，健全举报制度，注意保护举报人的私人信息，限期办理群众举报投诉的问题，一经查实，给予举报人荣誉和物质奖励，同时积极推进环境公益诉讼，用法律的权威性力量制止各种环境破坏行为，对于涉嫌违法的企业、组织和个人依法从严查处。此外还要充分发挥新闻媒体作为“第四类权力”的作用，引导社会形成环境保护之风和有效监督之气，积极报道先进典型和经验，敢于曝光各种环境破坏和懒政违规行为，用舆论的力量倒逼政府环境保护目标责任制的有效执行。

责任编辑：叶民英