社会组织参与城市社区治理研究①——以珠海市金湾区为例

刘 东

（广东科学技术职业学院 马克思主义学院，广东 珠海 519090）

党的十九大报告明确指出加强社区治理体系建设要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”〔1〕，这为社区治理体系建设指明了方向、明确了路径。截至2018年底，全国共有社会组织81.7万个〔2〕。如何充分发挥社会组织作用，融合政府、居委会、社区居民等多方力量，破解城市社区治理面临的困境，提高城市社区治理效果是值得深入研究的问题。

一、社会组织参与城市社区治理的实践

据统计，截至2018年11月20日，在金湾区民政局登记注册的社会组织共143家〔3〕。课题组在金湾区藤山社区、三灶社区、西城社区、金海岸社区等社区进行了调研，发放了800份调查问卷，回收778份；访谈了部分社区居委会、金湾区社会组织培育发展中心工作人员。调研表明，金湾区集聚居委会、社会组织、社区居民等各方力量，协同城市社区治理取得了实效。为推动珠海市金湾区社会组织健康蓬勃发展，金湾区民政局成立了金湾区社会组织培育发展中心。2018年，金湾区家乐社会工作服务中心负责运营管理该中心，为金湾区社会组织提供资源整合、能力建设、管理咨询和运营咨询等培育及发展支持服务。金湾区引进了恩派、绿耕、北斗星等国内知名社会组织，借鉴品牌社会组织在社区治理方面的先进经验。金湾区创新谷引入恩派公益组织发展中心负责运营管理，采用“1+X+N”运作模式，致力于打造一个多方合作的“社会治理创新平台”。其中，“1”指创新谷平台本身，“X”指X个部门X个品牌项目，“N”指N个社会组织、N种服务机制以及N种可能。这种模式构建了“党-政-社-企-校-民”的社会治理生态圈。通过以点带面、示范引领，全面促进了珠海市金湾区社会组织发展的提质增效。

二、社会组织参与城市社区治理面临的困境

（一）社会组织建设顶层制度设计不完善，制约了社会组织的发展壮大

现有与社会组织相关的法律法规侧重登记管理，及与之相关的治理结构、财务管理、政策扶持、评价标准等规范还不到位。以珠海市金湾区为例，2013年9月珠海市出台了《珠海市社会组织培育发展中心管理办法》，珠海市金湾区民政局陆续出台了 《金湾社会组织孵化服务中心管理暂行办法》《关于建立金湾区具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的实施意见》等措施，通过孵化培育、初创扶持、专业指导等办法完善社会组织建设。一系列政策促进了珠海市金湾区社会组织发展，增强了社会组织参与城市社区治理的效果，但缺少社会组织分类管理及社会组织参与城市社区治理的相关政策，在一定程度上制约了其发展空间，影响了社会组织主体地位的发挥。

（二）社会组织职责不明确，独立性不强，影响了社会组织服务能力的提升

只有社区治理多元主体各司其职又通力协作，才能实现社区治理的目标。由于没有厘清社区治理多元主体之间的关系，社会组织的定位不清，缺乏自主性，其优势和作用难以得到真正发挥。首先，社会组织对政府存在较强的依赖性，独立性不够。社会组织整体发展水平不高，在活动场地、活动经费、人才队伍等资源方面需要政府扶持，“有些社会组织是在政府的扶持和直接操作下产生的，也有些社会组织是由政府直接创立的”〔4〕，社会组织对政府的依赖性较大，参与城市社区治理的深度和广度有限。在调查过程中，发现社区中存在一些完成特定的行政任务而成立的社会组织，完成“规定”的任务后，缺少政府对其的支持，难以再开展活动。其次，社会组织与居委会难以平等协作。社区居委会具有较强的行政化色彩，难以实现居委会和社会组织平等协商、合作共赢的关系，平等地展开治理行动，这导致社会组织的角色功能难以实现，不利于社区自治的发展。

（三）社区居民对社会组织缺乏认同，降低了社区居民参与城市社区治理的积极性

在对社区治理主体的认识方面，社区居民对社会组织认同感缺失。首先，不清楚社会组织的职责范围。通过问卷调查及访谈，课题组发现社区居民对社会组织在城市社区治理功能认识不太清晰。调查结果显示：社区居民普遍认为城市社区硬件设施的建设应由街道办事处承担，如调查对象中认为社区道路建设和社区中教育、医疗条件的改善应由街道办事处承担的比例分别为62.9%和71.3%，79.6%的调查对象认为社区居委会应该承担社区文娱活动。其次，不认同社会组织的主体地位。一些社区居民认为与本社区居民自发成立的文娱团队和志愿者团队等社会组织对城市社区治理有积极作用，但对其他的社会团体、基金会等社会组织及其在城市社区治理中的功能、能提供的服务缺乏清晰准确的认识。

（四）社会组织自身建设不足，影响了社会组织参与城市社区治理的效果

很多社会组织专业化水平不高、行业规范性不够，自身建设水平有待提高。首先，社会组织的规章制度不完善，管理缺乏规范性，组织较为松散。其次，社会组织专业人员不足，对成员的专业培训不够，专职人员的专业化水平不高。通过调查得知，社会组织的成立者和参与者以社区居民为主，且志愿者居多，社会组织固定的工作人员较少，专业人才缺乏。再者，参与城市社区治理的社会组织以文体娱乐类和社区服务类为主，在协调处理社区事务管理方面担当不足。在调查中发现，社会组织参与城市社区治理工作主要集中于老年人的文化娱乐、体育健身等方面，参与如卫生保健、教育研究和流动人口管理等社区事务的领域非常有限。

三、社会组织有效参与城市社区治理的路径

（一）坚持党对社会组织的领导

将社会组织有效纳入国家治理体系和治理能力现代化的进程中，需要坚持党对社会组织的领导。首先，党指明社会组织发展的方向，明确任务和要求，完善相关的法律法规，制定社会组织参与社区治理的规章制度和优惠政策；在社会组织中设立党组，创新党建方式，提升党组织活动的参与度和有效性，贯彻落实党的路线、方针、政策，强化党在社会组织中的引领作用。其次，坚持党的领导与社会组织依法自治相统一，在法律上明晰社会组织的活动范围和活动方式等，在法律允许范围内，保障社会组织的独立性和自主性。再次，构建和完善社会组织的参与机制，确保社会组织在党和政府的制度框架内合法地开展活动。

（二）推进政府职能转变

以“简政放权”为核心的政府职能转变为社会组织承接政府职能的转移提供了条件。首先，降低准入门槛，简化登记手续，打破了长期以来登记门槛高这一制约我国社会组织发展和作用发挥的瓶颈。其次，树立“政社合作”意识，发挥好政府“掌舵者”的角色，由社会组织利用其资源和渠道，为社区居民提供更高质量的服务，更好满足社区居民公共服务需求；完善政府购买服务体制机制，让政府购买服务的这种公共服务提供方式，权责更清晰、结果更优质高效。最后，政府通过为社会组织搭建包括社会组织开展的相关活动、财务状况等信息共享的网络平台，增加信息的透明度，加强社会公众对其监督，实现社会资源的整合。

（三）促进多方社会力量融合

社会组织承接政府部分职能的转移，与政府实现功能互补；社会组织以赋权者和协同者的身份协助居民委员会引导居民参与社区治理。社会组织之间实现资源共享，利益共赢，协同发展。居委会应发挥自治功能，提升自身服务功能，协助政府解决各类社会事务。社区居民要提高自主参与意识和参与能力，成为城市社区治理的决策主体、执行主体、监督主体。融合社会组织、社区居委会、社区居民等多方社会力量，充分发挥他们在城市社区治理中的主体作用，实现功能互补，形成协同效应，增强城市社区治理效果。

（四）加强社会组织自身建设

社会组织“练好内功”，提升自身的质量，是提高社会组织参与城市社区治理水平的必要条件。首先，完善内部管理制度。建立以章程为核心的内部管理制度，形成完备的规章制度体系。坚持依章依规工作，完善内部治理结构，同时政府加强监管，保障社会组织的良性运作。其次，加强人才队伍建设，促进社会组织专业化、职业化。完善社会组织专业人才引进机制，对社会组织的专业技术人员在职业资格、注册考核、职称评定等方面给予优惠政策。加强对社会组织成员的专业培训，使其熟练掌握相关的技能和方法。再次，明确社会组织协同参与城市社区治理的重要职责，提升从业人员的使命感和责任心。加强团队建设，增强社会组织从业人员的认同感和使命感，增强凝聚力，尽职尽责地充分发挥作用。加强社会组织党建工作，增强从业人员的责任意识、服务意识，为社区居民提供高质量的服务。最后，在保证文体娱乐类社会组织健康发展的同时，要大力发展养老照护、居民维权等事务性社会组织，积极承担事务性社区事务。

四、结语

总之，社区治理是国家治理体系中的重要一环，社区治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础。社会组织是城市社区治理的重要主体和推动力量，在参与城市社区治理的活动中发挥着重要作用，社会组织是政府与社区居民沟通的桥梁，能整合社区资源，弥补政府在提供社区服务时的不足，满足居民不同需求。目前社会组织参与城市社区治理面临着诸多困难，社会对提升社会组织专业治理水平，改善城市社区治理的需求已经越来越迫切。要实现社会组织参与城市社区治理，增强城市社区治理力量，推动社会治理现代化进程的目标，就要坚持党的领导，制定保障社会组织健康发展的法律、制度和政策；积极转变政府职能，支持和引导社会组织承接部分政府职能；促进社会组织、居委会、社区居民等多方力量协同治理；加强社会组织自身建设，提高社会组织的治理能力。