新政府会计制度对事业单位财务管理的影响及对策

孙亚敏

（江苏省生产力促进中心，江苏南京 210042）

0 引言

为适应新形势发展，财政部制定出台了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，于2019年1 月1 日起，在全国各级各类行政事业单位全面施行。新政府会计制度相比于旧制度有很大的变化：一是会计科目“双体系”，即财务会计体系和预算会计体系，二者基于同一会计核算系统，实现预算会计与财务会计相互分离又适度衔接的双核算体系；二是核算“双基础”，即财务会计是以权责发生制为核算基础，预算会计是以收付实现制为核算基础；三是会计要素“5+3”，即财务会计包括资产、负债、净资产、收入、费用，预算会计包含预算收入、预算支出、预算结余，同时将一些会计科目进行了细化；四是对相同的原始凭证进行平行记账，即对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时应当进行预算会计核算，而对于其他业务，仅需进行财务会计核算；五是会计报告“双报告”，即对基于以权责发生制为核算基础的财务会计数据生成政府部门财务报告，对基于以收付实现制为核算基础的预算会计数据生成部门决算报告。新政府会计制度的实施有利于事业单位完善财务管理制度，保障绩效管理的全面实施以及促使资源配置更加科学，同时也对财务管理人员面临着巨大的挑战。基于此，本文首先探讨了新政府会计制度对事业单位财务管理工作的影响，接着提出了应对措施，希望对提升事业单位的财务管理水平有所帮助，从而实现事业单位的健康、可持续发展。

1 新政府会计制度对事业单位财务管理的影响分析

贯彻实施新政府会计制度，是全面落实党的十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”、党的十九大关于“全面实施绩效管理”等决策部署的重要举措，对事业单位的财务管理带来巨大的影响，包括有利于提高事业单位会计信息质量、优化资源配置、进一步完善财务管理制度、推动全面实施绩效管理等，进而提升财务管理水平，实现事业单位的可持续发展。新政府会计制度为事业单位带来积极影响的同时，也给事业单位财务人员带来巨大的挑战，包括转变传统的财务管理理念和方法。

1.1 促使财务人员转变传统的财务管理理念和会计方法

新政府会计制度引入了以权责发生制为核算基础的财务会计体系，实现了预算会计与财务会计相互分离又适度衔接的双核算体系，这就要求事业单位财务人员必须转变传统的财务管理理念和会计方法，以适应新政府会计制度各项规定和要求，进而实现财务管理目标，确保财务管理活动的科学性、规范性和完整性，从短期来看，对事业单位的财务管理工作带来一定的挑战。旧政府会计制度下的财务管理比较注重预算编制，轻成本核算，会计核算方法一般采用收付实现制，主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，无法准确、完整反映政府资产负债“家底”，以及政府的运行成本等情况，难以满足2014 年新修订的《预算法》提出按年度编制以权责发生制为核算基础的政府部门财务报告的信息需求；此外，事业单位不够重视外部监督，财务管理体系不够健全，不利于实现财务管理目标。新政府会计制度要求事业单位会计科目“双体系”，会计核算“双基础”，即在同一会计核算系统中引入了财务会计，核算方法采用权责发生制，生成的数据按照要求编制政府部门财务报告，能够有效反映事业单位的运行成本以及“家底”状况，有利于发挥财政部门的社会监督职能，全面监督事业单位的资产、负债、净资产、运行成本等财务状况，有利于降低事业单位潜在的财务风险，促使事业单位的财务活动公开化、透明化，财务管理工作规范化，使财务管理活动更为科学、合理。在此情境下，事业单位的财务人员必须加强新政府会计制度的理论学习，真正掌握、领会其内容及要领，打破旧思维，转变管理理念和会计方法，并且学以致用，提高财务管理水平，推进事业单位财务管理工作迈上新台阶。

1.2 促使事业单位资源配置更加合理

旧政府会计制度下事业单位对固定资产和无形资产不进行实提折旧和摊销，一方面导致很多使用年限较长的已经没有使用价值的固定资产、无形资产在账面上依然是原值体现，不能准确反映事业单位的资产状况，存在高估资产的风险，使资源配置出现偏差；另一方面折旧和摊销并没有分期计入相应的期间费用中，出现资源配置与维护费用核算不成配比的问题，不能有效反映事业单位的运行成本，也不利于推进事业单位的绩效管理。新政府会计制度引入了权责发生制，要求对成本费用实施精细化管理，凡在本期已经发生或应当负担的一切费用，不论是否在本期已实际支付或未付的货币资金，均应作为本期的费用处理，记账方法更为合理，既有利于财务收支的合理配比，也能够为绩效考核提供可靠且准确的数据支撑，提升事业单位的内部管理水平和运行效率。此外，新政府会计制度细化了财务会计科目，比如增设了固定资产累计折旧、无形资产累计摊销、坏账准备等会计科目，规定固定资产、无形资产按照一定的折旧、摊销方法在规定的折旧、摊销年限内按月进行计提折旧、摊销，并进行账务处理；新制度规定要加大对往来款项的管控力度，采用一定的方法至少每年末都应该及时对账上的往来款项进行账龄分析［1］，对单位收回后无须上缴财政的应收账款和其他应收款，估计坏账损失，提取坏账准备并转作当期费用。这能够准确反映事业单位的资产状况、运行成本，有利于对事业单位的资产使用情况进行科学、客观、合理的评价，根据评价结果采取更加有效的资源配置策略，促使事业单位的资源配置更加合理，提高资源使用效率，确保国有资产的保值增值。

1.3 促使事业单位深化绩效管理理念

新政府会计制度的亮点之一是引入了权责发生制，明确费用支出的归属期间，凡是属于本期的费用，即使没有资金支出，也作为本期费用处理；如果不属于本期费用，即使在本期发生资金支出，也不能列入本期费用。以权责发生制为核算基础的财务会计体系加强了事业单位的成本核算工作，为单位进行绩效考核提供可靠、合理、准确的数据支撑，夯实绩效管理基础，深化绩效管理理念，完善了预算绩效管理体系，有利于提高行政运行和财政资源配置效率。新政府会计制度的亮点之二是优化并细化了预算会计科目、省级预算执行经济科目，对事业单位的预算编制提出了更高的要求，预算会计核算基础是收付实现制，对纳入预算管理的现金收支业务，进行预算会计核算，能够有效反映预算执行结果。此外，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求以及上级部门通知要求，从2020年度起，所有省级预算单位需要编制部门整体支出绩效目标，一般公共预算资金安排的1 000 万元以上（含）省本级项目和所有专项转移支付项目需单独编制专项资金绩效目标，这有利于统筹推进全面实施预算绩效管理改革，树立绩效管理理念，创新预算管理方式，强化支出责任和效率意识，提高财政资金运行效率和效益，促使事业单位的资金配置更加合理、科学、规范，有利于进一步提高事业单位的预算管理水平，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。综上所述，新政府会计制度的实施，有利于深化绩效管理理念，顺利推进绩效管理的全面实施。

1.4 促使事业单位进一步完善财务管理体系

新政府会计制度的实施，有利于事业单位的财务管理工作进行更加科学、有效地审查及考核，促使事业单位按照制度规定要求不断完善自身的财务管理制度，使得事业单位的财务管理体系更加规范、完善，提高了财务数据的准确性，有效促进了事业单位的健康、可持续发展。具体表现在但不局限于以下3个方面：一是建立政府部门财务报告制度。旧政府会计制度下要求编制部门决算报告，决算报表重点反映单位的预算执行情况，但是旧制度下的会计核算基础不仅仅是收付实现制，还包含了权责发生制，核算基础不统一，导致决算报表不能有效准确反映事业单位的“家底”情况。新政府会计制度实施后，严格要求事业单位不仅要以收付实现制为核算基础生成的预算会计数据编制决算报表，还要以权责发生制为核算基础生成的财务会计数据编制政府部门财务报告，每年上半年按照上级主管部门通知要求在财政部规定的编报系统中进行统一编制，促使事业单位在财务管理制度中按照规定要求建立政府部门财务报告制度，这能够更加完整、准确反映事业单位的财务状况、“家底”情况。二是建立成本核算制度。新政府会计制度引入权责发生制，明确了成本核算归属期间，要求成本核算精细化，提高了会计信息质量。财政部后续出台了《事业单位成本核算基本指引》，要求事业单位加强成本核算工作，提升单位内部管理水平和运行效率，夯实绩效管理基础，事业单位按照该指引建立符合自身实际情况的成本核算制度，准确核算并反映单位的运行成本，有效推进事业单位全面实施绩效管理。三是完善国有资产管理制度。新政府会计制度增设了固定资产累计折旧、无形资产累计摊销等会计科目，要求事业单位对固定资产、无形资产按照一定的方法在规定年限内进行计提折旧、摊销，并进行账务处理；此外，新政府会计制度要求单位收回后无须上缴财政的应收账款和其他应收款计提坏账准备等，促使事业单位对现有的国有资产管理制度按照新政府会计准则制度要求进行完善，加强对国有资产的监管，确保国有资产的保值增值。

2 新政府会计制度下事业单位财务管理的应对措施

新政府会计制度的实施对事业单位的财务管理产生了巨大的影响，事业单位必须适应新政府会计制度发展需要，建立更加科学、有效且适合自身发展的财务管理模式，这一过程不是一蹴而就的，而是一项逐步探索的过程，为推动事业单位财务管理工作顺利进行且快速适应新形势下的发展要求，现提出以下应对措施，旨在为提升事业单位的财务管理水平提供借鉴和参考。

2.1 严格执行新政府会计制度有关要求

在政府会计制度改革的新形势下，事业单位必须严格执行新政府会计制度的有关要求，提升财务管理的规范化及科学化水平。一是科学设置会计科目。按照《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》、关于事业单位科学执行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的补充规定、《政府收支分类科目》等有关规定要求，事业单位应科学设置会计科目及科目明细。二是要加强对财务人员的培训和教育。除了参加财政部门或上级主管部门组织的新政府会计制度培训之外，还要积极引导财务人员自行学习，深入研究新政府会计制度的内容，提升财务人员的专业化水平及整体素质，严格按照新制度要求进行会计核算，强化会计核算工作的规范性、科学性，提高会计信息质量，为领导做出正确的决策提供有力支撑。三是科学编制财务报表、预算会计报表。新政府会计制度下的财务报表体系更加完善，事业单位除了按要求编制财务会计报表外，还应编制预算会计报表。财务会计报表是以权责发生制为核算基础生成的财务会计数据编制的，预算会计报表是以收付实现制为核算基础生成的预算会计数据编制的，该报表的编制是新政府会计制度新增的内容，这能够准确反映事业单位的财务状况、“家底”情况、现金流量及预算执行情况，事业单位应严格按照新政府会计制度要求，科学、完整编制财务报表、预算会计报表，并及时、准确披露未在会计报表中列示的重大事项，降低财务风险，促进事业单位的健康、可持续发展。四是财务管理者需转变管理理念。事业单位的财务管理者要想提升财务管理水平，必须严格执行新制度有关要求，转变管理理念，牢固树立“服务意识”，从传统的“管理型”向现代的“服务型”转变［2］，按照新政府会计准则制度要求，修改和完善单位现有的财务管理制度，细化和分解各类财务管理制度，实现财务的精细化管理，增强财务管理制度的执行力，进而推进财务管理工作的有效开展。

2.2 加大对国有资产的监督管理力度

在政府会计制度改革大环境下，加大对国有资产的监管力度是事业单位财务管理工作中的重点事项之一，将国有资产的真实完整和保值增值作为经常性监督的重点，及时发现问题、分析原因，解决问题，以防止国有资产的流失。在实际工作中，国有资产管理是一个系统工程，涉及面广，要实现科学管好用好这些国有资产，需要资产管理部门、财务部门、各使用部门的共同努力，协同配合，同时，事业单位要明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况，建立国有资产管理绩效考核体系，增强责任意识，促进管理目标的实现。在实际的资产管理工作中，新政府会计制度要求事业单位按规定对固定资产、无形资产计提折旧、摊销等，资产管理人员应按照新制度要求修改并完善现有的国有资产管理制度；资产管理人员应全面掌握单位的资产使用状况，避免出现资产闲置的情况，全面提升资产的利用率，优化部门资源配置，充分实现资源共享，对达到报废处置标准的资产严格按照规定流程逐级申请处置，资产处置收入及时、全额上缴国库。在实际的财务管理工作中，新制度要求对事业单位收回后无须上缴财政的应收账款和其他应收款进行账龄分析并提取坏账准备等，财务管理人员应按照新制度要求修改并完善现有的国有资产管理制度；新制度的实施进一步强化了预算编制工作，财务管理人员应加强对固定资产的预算管理，与资产管理人员进行积极且有效的沟通，全面掌握单位内部资产运行情况，下年度资产配置计划，为编制下年度部门预算提供依据，进一步实现科学编制资产配置预算、按预算配置的管理目标，保证固定资产的合理配置，提高固定资产的使用效率；财务管理人员应严格按照资金存放管理办法通知要求存放资金，对取得的银行利息收入及时、足额上缴国库，确保国有资产增值；财务管理人员还应及时催收应收账款、其他因收款，避免坏账的发生，保证国有资产保值；此外，财务管理人员需要充分发挥监督管理职责，确保会计信息的真实性、准确性、完整性和可靠性［3］，以为领导决策提供有力的数据支撑，进而促进事业单位的可持续发展。

2.3 加强财务管理风险管控

新政府会计制度的实施，有效改进了事业单位的财务活动，有利于提升财务管理水平，促使会计核算的规范化。但是，在实际运行过程中，财务风险是客观存在的，对事业单位的财务活动带来潜在的不良影响或者造成潜在的经济损失，事业单位应该采取合理的措施防控财务风险，使其带来的影响降至可控范围内。一是提高财务风险防范意识。财务管理人员在实际工作的过程中，要时刻意识到财务风险的存在，对财务活动的关键环节进行有力管控，降低财务风险的发生，确保事业单位各项经济活动的顺利开展。二是加强对资金的管理。新制度要求事业单位“平行记账”，对纳入预算管理的资金进行财务会计核算的同时进行预算会计核算，防范资金风险的前提条件是对资金在账面上的准确核算。此外，资金的支出一定要按照制度规定的支出用途进行支出，特别是对财政资金的支出，财务管理人员一定要把紧关，确保专款专用，防控财务风险的发生。三是建立内部审计部门。事业单位要加强对内审的认识，通过建立内审机构来监督各项经济活动的运行及会计核算工作，督促办事人员严格按照各项财经政策法规及单位的规章制度来开展工作，进一步规范财务管理活动的开展。四是加强信息化建设。事业单位要加强内控与电子化、信息化融合，建立完善与支付电子化相配套的业务流程、内控制度和岗位职责，充分依靠先进的网络技术和科技手段，确保财政资金和财务人员“两个安全”，最大限度地杜绝财政资金管理漏洞，防范财政资金安全风险，大大提升了资金安全性。

3 结语

综上所述，新政府会计制度的实施对事业单位的财务管理产生了一系列的影响，会计科目设置、会计核算基础、记账方式、报表体系等管理内容都发生了较大的变化，事业单位财务管理人员应该积极面对政府会计改革带来的新气象，采取一定的应对措施来促进新政府会计制度的顺利实施，并促使自身的财务管理水平得到逐步提升。