日本公民馆的功能分析及启示——以长崎市公民馆为例

屈小雨

（中山开放大学，广东中山，528400）

一、日本公民馆的发展历程

二战后，日本经济低迷，社会教育资源匮乏，日本文部省决定振兴社会教育，提高公民的知识文化水平，培育公民的公共精神。1946年，日本文部省《公民馆的设置和运营》通告的发布标志着公民馆制度的创立。1949年《社会教育法》颁布后，公民馆的发展进入了稳定期，开始有了固定的活动场所，活动形式愈加多样化。60年代，日本经济起飞，产业结构调整，城市化加剧，大型公民馆的数量逐步增加。70年代后，终身教育理念的提出推动了公民馆的建设与发展。80年代，日本实施改革，开始降低对公民馆的财政支出，加入了更多聘用人员和志愿者。现在，可供日本市民选择的学习途径很多，除了公民馆，还可通过诸如高校讲座等其他途径获得教育资源。大部分于六、七十年代建造的公民馆建筑开始老化。由于财务困难造成了公民馆预算的紧缩，政府放宽了公民馆的准入机制，开始加入民间机构来负责公民馆的管理和运营[1]。公民馆自身也在积极寻求变革与发展。

二、日本公民馆的职能定位

1949年颁布的《社会教育法》规范了公民馆的职能范围。条文规定，公民馆的职能包括：定期开设讲座；举办各类演讲会、宣传会；举办娱乐和体育活动等。条文还明确规定了公民馆“非营利性”“非党派性”“非宗教性”的三大原则[2]。国内，刘佩芸、孟凡君将公民馆的功能归纳为：社区教育机构、社区娱乐机构、自治振兴机构、产业振兴机构、青年培养机构[3]。马丽华认为公民馆在社会教育中的作用主要为：创造地区文化的基地、对其他社会教育机构的辅助、学习权利的保障、终身学习的平台[4]。

三、日本公民馆职能的案例分析

长崎市位于日本九州岛的西南部。在奉行锁国政策的江户时代，长崎是唯一对外开放的港口城市，与中国、荷兰等国曾进行密切的经济文化交流，孕育了浓郁的异国风土文化。长崎市的少子老龄化现象目前不容乐观。截至2020年10月，长崎市的总人口约为41.2万，其中65岁以上人口约占33.6%①资料来源：长崎市政府官网https://www.city.nagasaki.lg.jp/syokai/750000/752000/p023439.html《根据人口普查结果推算的人口性别、年龄数量报告》。日本每5年进行1次人口普查，最近一次为2015年，2020年普查结果尚未公布。。长崎市在1960年之前是人口流入地区，但自70年代开始，由于重工业萧条，加上长崎地形多山，市区可供开发的平地有限，一些大型住宅区选择在邻市开发，导致长崎市内人口流出，也带来了社会抚养负担的加重。因此，长崎市非常重视社会教育的发展。如何吸引居民，特别是年轻人留在本地，减少育龄家庭迁出是长崎市政府与公民馆面临的重要课题之一。

（一）长崎市公民馆概况

在日本，公民馆分为公立公民馆和自治公民馆，其中公立公民馆由各市、镇、村设立，包括中央公民馆和地区公民馆，根据需要，各公民馆可下设分馆[5]；自治公民馆由区内自治会等组织自主设置、管理、运营。

长崎市一共建有24所公立公民馆，其中1所中央公民馆、8所分馆、15所地区公民馆；另有41所自治公民馆。公民馆的馆长大部分由政府职员担任，每馆配有指导员，参与项目的制定、指导及建议。中央与地区各公民馆的工作联系协调会在每月1～2次的馆长会议上进行。各地区公民馆根据当地实际状况与市民需求决定活动内容，中央公民馆会定期对指导员进行培训。

公民馆的开放时间为9点至21点，馆址一般设于交通便利的地方。中央公民馆作为长崎的教育机构之一，现在由长崎市终身学习课协助管理。终身学习课从属于长崎市教育委员会，前身为长崎市社会教育课。该课主要负责策划终身学习项目，制定开发基本活动计划，支持市民学习活动及促进学校设施面向地区开放等。

中央公民馆由运营协议会负责其宏观规划、预算审议等工作。运营协议会的成员由公民馆馆长、终身学习课职员、学校教育人士、当地有名学者、社会团体代表、社区居民代表组成。日常管理团队有专业人士，也有大量志愿者。志愿者大多是热心公共事务的居民，他们会与管理者一同策划每月的活动项目。

（二）长崎市公民馆的职能

1.社会教育

公民馆的主要职能之一就是进行社会教育，而举办各种讲座是公民馆行使职能的主要方式。长崎市的中央公民馆2018年共开办讲座382场，共11,533人次参加，平均每场讲座参加人数为30人左右，其中女性占78%，男性占22%。讲座内容主要由三方面构成。第一种是有关长崎历史文化、风景名胜、世界遗产等方面的介绍；第二种是面向不同年龄层的有关兴趣爱好、生活技能、家庭教育的内容；第三种是由公民馆志愿者团队自己策划开办的讲座。所有讲座中，以基础知识及生活技能为主题的讲座重复率较高，而邀请知名学者或专家举办的讲座通常只有一次。

受众方面，长崎市9所大型公民馆中，大部分讲座面向所有人开放。另有专门面向婴幼儿父母、老年人、青少年的讲座。可以说既保证了受众面，又有明确的吸引对象。

此外，公民馆也会立足当地实际情况，因地制宜地开展社会教育活动。据长崎市中央公民馆馆长介绍，公民馆希望将年轻一代作为人口战略的钥匙，因此，如何创造更加适合育龄儿童家庭居住的环境，创造更加适合未成年人成长和学习的环境是公民馆开展活动的重点和主题。

2.促进地区文化的发展

首先，为了加强地区的凝聚力，公民馆一直致力于为居民交流创造机会，提供场所。据长崎市中央公民馆统计，2018年最受欢迎的讲座是育儿知识讲座。其次是以介绍长崎县世界文化遗产为主题的讲座。长崎市是日本著名的旅游城市，具有丰富的历史文化资源。2018年，长崎县与熊本县联合申遗，共有12处遗迹被列入世界文化遗产，包括教堂景观以及明治产业革命遗产等。长久以来与中国、荷兰等国交往也使其孕育了独特的风土文化，荷兰坡、孔子庙亦是中、荷文化传承的产物。大部分居民对本地特色文化抱有极大兴趣。

仅仅让当地居民了解本土文化并不是公民馆的全部任务，公民馆还希望居民们能积极地将本土文化推向全国乃至全世界。除了通过读书、讲习、远足等方式让居民学习、了解区内的世界文化遗产，公民馆还培训居民讲解当地的交通线路、风景名胜，学习相关介绍的英语表达，让居民作为志愿者服务于当地的旅游事业，有效地激发了居民的归属感和热爱家乡之情。

3.社区治理

社区治理强调公民对社区的认同感。这种认同感不仅可以通过兴趣爱好来培养，还可以通过居民之间对于事物判断的一致意见或共同需求来培养。例如，公民馆会开办育儿知识讲座，让新手父母们通过参加讲座获得与其他父母交流的机会，舒缓育儿压力。另外，公民馆还邀请市内各中学的外籍教师来与儿童进行英语游戏、教青年父母折纸、向其推荐适合儿童阅读的书籍等，举办了大量的以加深区内居民交流为目的的活动。公民馆这一平台让居民之间产生自然的情感联系和心理认同，积极参与区内事务，有利于社区治理的发展。

在长崎，无论是公立公民馆还是自治公民馆都有大量的志愿者工作人员。笔者在向长崎市时津町元二自治公民馆的一位志愿者了解情况时得知，她年轻时随丈夫工作调动来到长崎，在公民馆参加育儿讲座时遇到了当时儿童会的会长，帮助初来乍到的她解决了很多生活上的困难，更快地融入了当地社会。现在她也成为了帮助别人的一员，通过参加这样的活动她意识到自己也能服务于所在的地区。这种互帮互助、爱人者爱返的理念有助于区内居民更多地、自发地参与志愿活动，回馈社区。志愿者团队无私的奉献精神也感染了前来公民馆学习的群众，形成良性循环。

4.整合区内社会资源

长崎市的公民馆还非常重视与妇女会、儿童会等各类社会教育组织及中小学、高校、图书馆的合作。例如长崎市中央公民馆和长崎市立图书馆通过合作，公民馆可以借用图书馆的图书资源，图书馆也可以得益于公民馆受众稳定的优势。双方共同承办活动，使活动规模得以扩大，图书馆员工可以发挥其特长，提供更丰富、更具吸引力的内容，而公民馆也获得了与其他组织交流的机会。

长崎市的公民馆对学校教育也有辅助功能。除了平时的讲座，公民馆会在暑期开展针对发展青少年兴趣爱好、培养其主体性与个性发展的活动。例如通过劳动亲近大自然，丰富生活经验，培养集体意识，还有学习当地舞蹈、乐器、节日仪式等。另外，公民馆还会招募志愿者为放学后的学生进行作业辅导；将公民馆设施向学生开放，确保放学后青少年活动的自由与安全性。此外，公民馆与中小学校协同开展活动，既有利于学生们在与地区居民交流过程中培养社会属性，又能帮助学校充分开展校外活动。例如长崎公民馆职员与中学师生、家长三方共同在商业街内举行防盗知识宣传活动，学生与居民一起进行蔬菜采摘、学习染布活动，等等。这些实践活动充分利用整个地区的资源，展示了社会教育的地区特色和居民的全面参与性。

此外，公民馆还有提供避难场所、防灾减灾等社会作用。

四、日本公民馆对我国社区教育发展的启示

（一）加强对社区教育的财政投入

日本的地方教育投入费用主要由学校教育费用（除去大学与短期大学）、社会教育费用与教育行政费用组成。在20世纪60年代左右，社会教育的受重视程度还不如教育行政，但从80年代起，随着终身学习观念的渗透，对社会教育的投入开始增加。根据日本文部科学省的统计，2018年日本共投入社会教育费用15,254亿日元；其中中央拨款为642亿日元，占4.2%；市町村为11,363亿日元，占74.5%；都道府县为1606亿日元，占10.5%；地方债与捐款合计1,643亿日元，占10.8%[6]。由此可见，日本社会教育投入主要来自地方行政拨款。社会教育费用主要由公民馆费用、图书馆费用、博物馆费用、体育设施费用及青少年设施费用等组成，其中2018年公民馆投入费用约占社会教育经费的14.3%[7]。

战后日本公民馆得以成功发展的一个重要保障就是政府的财政投入。在我国社会教育发展过程中，缺乏经费一直是制约其发展的原因之一[8]。由于经费不足，设施陈旧，人员短缺，活动无法按计划开展的情况常有出现。随着经济发展的加速与受教育需求的扩大，我国有关部门应加强财政投入，提高对发展终身教育事业的重视，保证社区教育的开展有更加稳定的经济来源。

（二）重视社区居民的主体参与

日本的公民馆非常重视培养居民参与活动的主动性和积极性。很多公民馆在活动的筹备阶段就邀请当地居民参加，与馆内职员共同策划学习方案与内容。在活动开展的过程中，也会邀请当地居民组成各类执行委员会，共同决定讲座主题。其中，公民馆的职员更多的是起理论指导、协助、提供经费支持等作用。

而我国居民更多的角色是作为社区教育设施和服务的“利用者”和“受益者”。随着社区教育的发展越来越不能满足居民日益增长的需求，居民也需要由单方面的“受益者”转变为“共同建设者”[9]。在管理体系建设、课程建设、活动开展等方面，居民都可以直接参与建设或提出意见。政府主体也应做好向服务者角色的转变，为居民发挥主体性作用提供制度性保障。

目前我国的社区教育主要是由各级政府及主管的教育部门负责领导与管理，采取“自上而下”的传统管理模式，其主要驱动力来自“上级任务”，居民的主动参与积极性较低。因此，我国政府应当构建社区治理主体多元化机制，推进社区教育主体间相互合作的模式。在这种合作模式中，政府职能应该由引导代替控制，重点要把握居民共同需求，掌握民众关注的方向，发挥居民主体的参与能力。

自2010年国务院的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出广泛开展城乡社区教育之后，政府有关部门越来越重视社区教育中居民的参与率，部署的各项社区教育活动都有参与人数的要求。但是实际上目前相当一部分居民属于被动参与或表层参与，其中一个重要原因是有关部门虽然重视居民参与度，但并未对居民的满意度进行调查[10]。

因此，社区居民不仅要做社区教育活动的参与者，更要做社区教育成果的评价者。要让居民有对活动内容、开展成效、公务人员服务水准等进行评价的权利和途径。可以将居民评价纳入社区教育有关部门的目标绩效考核体系，还可以开通一些政务微博和公众号，利用新媒体畅通便捷的沟通渠道，开放问卷倾听群众需求，保持优势，改进不足，促进居民的深度参与。

（三）加强志愿者团队建设

日本公民馆严格的法律规定保障了其拥有一批专业性很强的社会管理工作者有序、有效地开展教育活动。然而，我国在这方面的管理相对缺乏，也缺少专业人才支撑。面对这种情况，政府不仅需要在法律法规和财力方面给予支持，还要关注社区教育工作者队伍的建设。目前，我国社会教育尚未形成统一的理论体系，导致了专业教师的缺乏[11]。因此，应当在加强理论研究的基础上，建立一支以专职教师为主，兼职教师与志愿者为辅的专门团队，同时建立相关的行政激励制度，充分吸收更多的研究者参与进来。

在志愿者队伍建设方面可以借鉴日本的长处。长崎大学的江头明文教授在主题为“关于支援本地育儿活动的思考”讲座中提到，我们不必强迫所有的人都来做志愿者，只要让那些想做志愿者的人，在他们能做的时间段，做力作能及的事情就够了。长崎设立了一系列志愿者激励机制。例如长崎县终身学习课会给参与学习和志愿服务的市民提供手册用于记录积分。每学习1小时计1个积分，每参与一次指定的志愿者服务计3个积分。积分累计50至500分的市民可以得到不同等级的徽章，超过500分的市民可获得奖励证书，持证进入市内的公立公共设施活动可以享受优惠。各公民馆及NPO组织还会有计划、有针对性地开展志愿者培训。这些方式有效地鼓励了市民参与志愿者活动。

我国的志愿者培养事业也可对这些经验加以应用。例如可以给志愿者提供一定的社会荣誉激励和物质激励，可以颁发认证书、荣誉奖状，进行宣传表彰；也可以进行政策性补偿，比如在入学、就业时优先考虑；还可以采用储蓄型激励，平时储存志愿服务时间，需要时再支取。另外，还可以组织有针对性的培训，使志愿者获得自我提升和发展的机会，提高其对志愿服务的积极性。对志愿者自身来说，通过参与服务活动，不仅有利于其拓展自身交往范围，发现和实现自我价值，还有利于增强实践能力，激励自己不断进步，提供更优质的服务。此外，还要建立相关制度，使志愿者的合法权益得到保护，让志愿者们得到社会认同，提升价值获得感。

（四）大力扶持社会组织

由于日本政府财政赤字，加上全球化趋势的影响，很多公民馆开始让非营利组织等民间机构来负责其管理和运营。虽然也出现了人事变动过快等弊端，但在解决财政危机、灵活应对问题、创造就业机会等方面也展现了很大的优势。

近年来，中国的非政府组织不断发展，但同样面临着准入机制过于严格、管理不够规范、资金方面受政府制约等问题，发挥的力量比较有限。要想实现社会服务的社会化，还需要发挥社会组织的优势。目前我国的社区教育在社会资源整合的能力和意识方面还较欠缺，社区的发展具有不平衡性与差异性。如果能扶持一些社会组织发挥其功能，例如社区居民委员会、社区法律援助服务中心、以及读书会和健身会等兴趣型非政府组织，定期为不同社区提供服务，提高服务质量、降低成本，发挥人才和资源优势，满足社区居民多样化需求，必然会为社区的进步发展带来新的生机。因此，政府一方面要加强对民间组织发展的重视，另一方面也要宣传和发动更多居民参与到民间组织的活动中来。

随着21世纪中国城市化进程的加快，加强社区的群体意识，发挥人的价值、建立人际沟通桥梁显得更加重要。如同长崎公民馆所展示的那样，日本公民馆不仅在现有的职能范围内发挥着作用，还努力扩大自身影响力，积极寻求与其他团体合作，谋求新的发展，服务于社会教育。目前，虽然长崎公民馆不能代表所有公民馆的全貌，但其职能发挥、解决问题的方法以及运营体制等都给了我们一些有益的借鉴和启示。

（本文部分资料来源于笔者在长崎市公民馆调研期间由当地公民馆方提供的资料，如《长崎市公民馆介绍》《2018年长崎市中央公民馆业务实绩》《2019年长崎市各公民馆活动目录》《2019年教育行政概要（长崎县教育委员会发布）》等。）