金融机构交存财政存款业务存在的问题及对策建议

杨春雪

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

财政存款是人民银行信贷资金的来源之一，金融机构财政存款相关会计科目考核期有余额的，应全额划缴人民银行。近年来，作为人民银行缴存款主要构成的存款准备金管理相关政策不断改革和完善，但另外一部分财政存款的管理却并没有与时俱进，相关管理机制不完善，突出表现在概念范围不清晰、职责分工不明确、会计核算不规范、监督管理不到位四个方面，导致金融机构存在潜在的财政存款占压风险亟待关注。

一、财政存款业务的历史沿革与政策梳理

中国人民银行的财政存款包括金融机构代办的中央预算收入、地方金库款和代理发行国债款等款项。财政存款是财政预算资金以及与财政预算资金直接联系的各项资金在银行形成的存款。金融机构财政存款相关会计科目旬末有余额的应全额划缴至当地人民银行。

1983年，为进一步强化中央银行的职能，改变资金管理多头、使用分散的状况，国务院印发了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，文件明确将财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金，首次对人民银行吸收与管理财政性存款予以明确。

1984年，中国人民银行出台了《中国人民银行信贷资金管理试行办法》，按照办法要求人民银行信贷资金管理实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的原则，并明确将财政性存款的划缴范围扩充至财政金库存款、地方财政预算外存款、部队存款、基本建设存款、机关团体存款，同时要求专业银行在接受委托办理上述存款业务时不得占用，应全额划缴人民银行。

1985年，中国人民银行印发《关于办好人民银行委托专业银行代理业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》（[85]银发字第281号），对财政存款的管理要求予以细化，进一步明确了专业银行代理财政存款业务的具体范围、会计核算手续及监督处罚标准。

1998年，经国务院批准，中国人民银行出台《关于改革存款准备金制度的通知》(银发[1998]118 号)，重新调整了金融机构缴存财政性存款范围，具体包括金融机构代办中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项，机关团体存款、财政预算外存款不再属于向人民银行全额缴存的财政性存款。

2003年，印发《中国人民银行关于国库存款计付利息有关问题的通知》（银发[2003]44号），明确地方财政库款、财政预算专项存款和财政预算外存款属于财政存款划缴范围；印发《中国人民银行关于乡（镇）国库存款及信用社代理支库库款计息问题的通知》（银发[2003]88号），明确乡、镇国库存款纳入一般存款范围，信用社代理县支库的库款作为财政存款全额划缴。

2004年，印发《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于规范农村信用社代理国库业务有关事项的通知》（银发[2004]6号）进一步规范了农村信用社代理国库业务的会计科目使用、交存计息以及监督管理有关事宜。

随着各银行业金融机构业务的发展及会计科目的调整变更，2000年以来中国人民银行总行陆续发文对全国性银行业金融机构财政存款会计科目交存范围予以核定，进一步明确各银行应全额交存人民银行营业部的财政存款相关会计科目范围。2008年，随着地方性法人金融机构陆续执行新企业会计准则并自行设置会计科目，印发《中国人民银行关于授权核定地方性法人金融机构存款准备金和财政存款交存范围的通知》（银发[2008]47号），将地方性法人金融机构的存款准备金和财政存款交存范围的核定权下放至人民银行省级机构，自此人民银行省级机构被授权核定辖区地方性法人金融机构的财政存款会计科目交存范围。

二、存在的问题

（一）概念范围不清晰

关于财政存款的概念较为权威的是《中国人民银行关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118号）中的相关表述。该文件规定：“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源”，但其并未对财政存款的概念及资金性质予以明确，导致基层人民银行在财政存款范围核定过程中无据可依，无章可循,易引发财政存款占压风险。同时，由于财政存概念不清晰，致使金融机构设置的相同财政存款相关会计科目的核算内容仍存在差异，给财政存款交存范围核定工作带来极大的挑战，不利于财政存款的核定及后续规范管理。同时，从调研情况看，商业银行各分支机构及营业网点为各级财政部门开立了名目繁多的财政专户，专门核算各种专项收入及支出，大部分财政专户资金如非税收入未纳入金融机构缴财政存款管理，游离在人民银行财政存款管理之外，致使存在财政部门转移资金的风险隐患。

（二）职责分工不明确

目前，现行的制度文件并未对财政存款管理的部门职责分工予以明确。在实践中，基层人民银行通常依照惯例比照存款准备金进行管理，由会计部门负责财政存款交存范围会计科目的审定，营业部门负责报表审查、资金收缴和日常考核，但在政策制定、监督检查及处罚等方面却存在管理部门缺位。在实际工作中，基层央行各分支机构根据各行实际情况探索由会计部门开展监督检查及处罚相关工作，但由于无明确的制度文件依据，在工作开展及推进中较为被动。同时，政策制定、监督检查及处罚等方面却存在管理部门缺位也可能引发基层人民银行在财政存款范围认定、检查部门、处罚标准等方面的差异，影响财政存款管理的规范性和有效性。

（三）会计核算不规范

为了解银行业金融机构财政存款会计核算相关情况，本文对吉林省银行业金融机构财政存款交存账户开立情况进行了统计，截至2019年，吉林省银行业金融机构累计开立财政存款交存账户机构数为261个，未开立财政存款交存账户有两种情况：无财政存款相关业务或能确保财政存款考核时点财政存款相关会计科目余额一直为0；有财政存款交存业务，财政存款考核时点财政存款相关会计科目余额不为0，存在占压财政存款现象。在此基础上，对吉林省35家银行业金融机构财政存款会计核算情况进行调查显示，部分金融机构财政存款会计核算不规范，主要体现在以下两个方面：一是未开立财政存款交存账户。经调查，35家机构中有15家机构未在人民银行营业部门开立财政存款交存账户，抽查上述机构18个财政存款考核时点的业务状况报告表，显示个别机构在考核时点财政存款相关会计科目有余额，由于未开立财政存款交存账户导致未及时向人民银行交存财政存款，存在财政存款占压现象。二是存在串科目核算占压财政存款潜在风险。总体来讲金融机构对财政存款交存进行主动管理的意识较为薄弱，部分机构未建立完备的财政存款会计核算制度及交存管理体系，尤其是非法人机构的分支机构，由于其系统内政策传导不畅等方面因素影响，对财政存款概念认识较为模糊，缺少规范性的核算依据，影响开立账户的科目归属，串科目核算占压财政存款的潜在风险较高。

（四）监督管理不到位

一是监督检查力度不够。目前，人民银行营业部门负责对金融机构提供的财政存款报表及资料进行“形式”审核，不对报送数据的真实性、准确性做“实质”检验，无法发现其是否占压财政存款。同时，由于监管及处罚部门缺位导致人民银行各基层行普遍存在财政存款现场检查开展不足的情况，导致财政存款监督检查力度不够，弱化了监管效果。二是处罚范围及程度各异。目前基层人民银行对财政存款占压的处罚主要依据为《金融违法行为处罚办法》第二十二条，该条规定对于金融机构存在占压财政存款或者资金情形的，可以给予警告处理，有违法所得的，处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款。但由于该罚则规定的处罚情形较为笼统，基层人民银行在处罚自由裁量权的行使上主要依赖主观判断，可能导致分支机构间处罚范围及程度的差异，影响财政存款监督的严肃性。

三、对策建议

（一）科学界定划缴范围

建议科学合理确定财政存款的概念及划缴范围，进一步明确财政存款的判断依据及标准，如可以从资金流向、资金类别、账户性质等方面划分一般存款与财政存款的边界范围。同时，规范金融机构财政存款相关会计科目设置，使相同会计科目的核算范围与内容趋于一致，提高基层人民银行一般存款及财政存款会计科目核定效率。对于财政专户资金，要求金融机构加强与财政部门的沟通协调，对现有的财政专户进行清理，应纳入财政存款相关会计科目核算的，应将其从一般存款科目调整到财政存款科目，旬末有余额的全额缴存人民银行，使财政资金的“会计”与“出纳”管理彻底分离，确保财政资金合理安全使用。

（二）完善部门职责权限

尽快出台制度文件，对财政存款政策制定、监督检查及处罚等方面的部门职责权限予以明确。建议会计部门会同国库部门负责财政存款相关政策的制定与解释，营业部门负责财政存款的报表审查和日常考核，协调确定相关部门对金融机构一般存款及财政存款相关会计科目核算内容的真实性和准确性开展现场检查，核实是否存在占压财政存款的情形并根据占压金额予以处罚。

（三）规范会计核算管理

将财政存款交存会计核算纳入基层央行“两管理、两综合”框架内，在此基础上督促银行业金融机构健全财政存款会计核算制度体系，细化财政存款交存业务的操作规范和具体流程，包括财政存款账户开立、科目归属、汇总缴存等方面，明确部门分工，确定相关岗位职责，严格标准化和流程化管理，强化、细化和硬化制度约束。同时，积极引导交存机构加大对财政存款交存业务相关员工的业务培训力度，使其全面掌握财政存款交存各阶段相关制度及规定要求，增强员工贯彻落实财政存款制度的主动性和自觉性，提高财政存款制度执行力，逐步规范财政存款会计核算。

（四）强化监督处罚管理

一是加大监督检查力度。整合各级机构和各个部门的资源力量，有计划、有步骤地开展财政存款的现场检查，重点加强对全国性金融机构，特别是系统重要性金融机构的监管，促进金融机构稳健合规经营。二是完善财政存款相关罚则。2018年11月，中国人民银行印发了《中国人民银行关于加强存款准备金管理有关事项的通知》（银发[2018]297号），细化了对金融机构欠交存款准备金、迟报和错报存款准备金考核材料的处罚情形和内容，进一步统一了人民银行各分支机构对金融机构存款准备金违规行为的处罚标准。建议借鉴存款准备金处罚管理相关经验，对金融机构占压财政存款的处罚情形及标准予以细化，减少自由裁量成分，规范财政存款处罚管理。

（五）改革财政存款管理方式

财政存款从源头上来讲，是计划经济信贷资金缺乏的情况下产生的特有产物，目前国外中央银行缴存款中并未包含财政存款。同时，从财政存款的管理实践看，财政存款金额在金融机构缴存款中占比极小，以吉林省为例，2019年末全省金融机构缴财政存款余额仅为金融机构缴存款总额的0.44%，而区分财政存款与一般存款管理一定程度上增加了管理成本和监督成本。因此，建议取消财政存款类别，统一归入一般存款类别管理，根据财政存款金额占比微调存款准备金率来保持中央银行资产负债表负债端金额及占比的稳定，提高资金管理与使用效率。