民营企业法治化营商环境的作用机理与优化路径

邓小军 梁子川

民营企业是推动我国经济社会发展的重要力量，建设现代化经济体系的重要基础，也是我国创业创新的活力源泉、扩大就业的主要途径。但突如其来的新冠肺炎疫情给中国经济带来了严重的考验，尤其是抗风险能力较弱的民营企业面临着巨大的压力。疫情防控需要“硬核”，优化营商环境也需要“硬核”。良好的营商环境需要有法治手段、制度规则来保证，而营商环境的核心与根本是法治环境，因此要健全法规政策体系，提升行政服务水平，营造社会诚信环境，激发民营经济的发展活力。

一、民营企业法治化营商环境的基本特征

（一）法制内容体系完备化

一个地区经济发展的根本在于相关市场主体在从事经济活动时有规可依、有例可遵、有法可守，其实现前提在于有一套公平透明、高效稳定的法律体系可供使用，因此，完备、系统的法律法规是法治化营商环境的基础。它能够给政府、企业及其他主体的经济活动与相关行为提供规矩和准绳，确保市场主体的营商活动能在法律法规的涵射范围内得到规范与保护，减少市场主体从事经济活动的相关法律成本，并能够为市场主体打造公平、高效、持续的经营平台，减少不必要的人为设置的障碍，促进市场之间的良性互动，打造出活力、创新的营商环境，推动经济社会发展。目前，我国已经构建起从民营企业入场、经营、产权保护、投融资、公平竞争，到退出市场等一整套完备机制，完善了精准高效的制度环境，健全了公平公正的法治环境，优化了平等有序的市场环境。

（二）政府执法服务制度化

法治化的营商环境有助于实现政府、营商主体及其他利益相关者之间的清晰法律定位，可以有效约束和规范政府行为，实现真正意义的阳光下行政。换句话说，运用法律的规范力量，实现政府行为透明可视，可以避免滥用职权和无序竞争，从而引导民营企业形成良性发展的市场生态；行政机关对具体事件进行处理的时候，执法符合法律规定的程序和流程，保证所有行政审批程序化、规范化，减少企业办事流程，缩减工作环节，降低营商交易成本，将涉营商环境建设的规定真正落到实处；受理、办理、处理相关涉及民营企业事项时，依法迅速办理，服务意识强，执法态度优，减少“政企”间的交易成本，为民营企业创业创新提供便捷、全面、高效服务；招商引资做到“重商、亲商、安商”，彻底摒弃以往的前恭后倨陋习，为企业发展创造一个良好宽松的政务环境，增强相关企业和个人在本地区进行商务活动的意愿。

（三）国家治理监管科学化

从现实情况看，无论是传统经济领域，还是新经济领域，都面临着不同程度的市场垄断和不正当竞争的挑战。而公正的监管，才能带来公平竞争的市场环境。一是市场监管综合执法，既规范了政府执法行为，避免多头多层重复执法，也能为市场主体的行为提供有序指引，提高监管效能，减少对企业正常经营的干扰。二是规范市场监管领域自由裁量权，强化对具体行政行为的监督，既能够规范企业的经营行为，构建公平有序的市场环境，也能够纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为，有效降低企业活动的制度成本。三是部门间涉企信息归集共享机制，能推动建立完善守信激励和失信惩戒机制，强化对失信企业的联合惩戒措施，提高市场主体竞争力和市场效率，推动经济社会持续健康发展。近年来，我国逐步形成了市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局，构建了权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系。

（四）企业纠纷化解高效化

在高度商业化社会中，因为追求利益的最大化，市场主体参与经济活动过程中一般会出现各类纠纷，这是市场经济发展过程中必然面临的问题，其中最常见的是合同纠纷。营商环境法治化并非从应然层面思考如何彻底杜绝商事纠纷的出现，而是着眼于公正、及时、高效地解决实然状态下企业之间纷繁复杂的纠纷。首先是完善的多元纠纷解决机制，能充分发挥商事调解、仲裁等纠纷解决非诉机制的司法补充作用，以满足不同市场主体和不同类型纠纷的不同需求；其次，在司法程序与结果公正的前提下，实现纠纷解决的及时、高效，这是市场经济效率的体现，也是最能提升市场主体营商环境满意度的外部表现之一；最后，保证纠纷解决的结果公平公正，这是纠纷解决追求的最终目标，也是法治化营商环境的应有之义。“结果公正既能内化司法队伍的责任意识，又能外化加强司法裁判的法律权威，是营商环境法治化构建的阶段目的，亦是真正实现法治化的有效手段。”[1]可以调动市场主体的营商积极性并切实维护其合法权益，吸引优良的市场要素集聚。

（五）市场主体保障规范化

依法平等保护各类市场主体的合法权益，既是法治化营商环境的重要标志，也是社会主义法治的核心内涵。没有权利保护的营商环境，当然是没有吸引力的失败的营商环境。而没有健全的产权制度、交易制度，也就没有企业赖以健康发展的制度环境基础。通过建立健全社会主义市场经济的法律规则，依法保护市场主体的财产权和人身权利，确保各类商事主体既有平等的权利，又平等地受到法律的保护。新颁布的《民法典》第二百零七条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”第二百六十九条规定，“营利法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”尤其是新修订的商标法提高了恶意侵犯商标专用权的赔偿倍数，规范了商标申请注册行为，提高了商标、专利审查质量和效率，进一步压缩了审查周期，更好地满足了社会需求。

二、民营企业法治化营商环境的作用机理

（一）有助于理顺市场与政府的关系

民营企业的发展离不开政府的作用，政府行为“在一定程度上可以调整产业结构，优化企业资源配置，降低市场主体在经营过程中的交易费用，从而有利于民营企业的发展”[2]，但政府的行为应有边界，也就是说必须在法律的约束范围之内。因此，以法律界定、规范与调整政府与市场关系的基本模式、核心内容及实现方式，既可以保证市场主体的独立性、市场竞争的有效性，也可以保证政府行政的有序性、政府干预的规范性。一是政府的职能得到法律的界定。在规范的市场经济当中，政府维护市场秩序的路径主要是通过制定和执行规则，引导公平竞争，为市场机制发挥正常作用创造条件。因此，对政府在内容、方式、权限等方面的干预需有法律法规作出符合市场经济的详尽规定。二是政府的权力受到法律的约束。与其他市场主体相比较而言，政府具有天然的优势，因此必须依法规制其干预经济的行为，尤其是严禁乱作为和对市场的不当干预，避免对市场过多干预，把不该管的事项交给市场，最大限度地减少对资源的直接配置。三是政府的合法行为得到法律的保护。市场不可避免会出现“失灵”问题。政府在需要发挥作用的地方若不能有效发挥，同样会损害市场机制的正常效能。因此社会主义市场经济要求适度的国家干预和宏观调控，以防止市场经济的自发性可能导致的滥用合同和各种违法行为。

（二）有助于完善资源要素的配置

在计划经济中，政府直接规划经济活动的各个具体环节，但社会主义市场经济中的政府，应该在市场资源分配中逐渐退出，以减少政府直接配置资源、减少政府直接干预微观经济活动，而实现这一目标需要有法制来规范和引领。我国2019 年10 月颁布的《优化营商环境条例》明确指出要保障市场主体在市场准入、获取生产要素、招标投标和政府采购环节中的平等待遇。比如第五条规定，“国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争。”市场经济的主要特征就是通过市场的基础配置作用，来实现社会资源的自由流动与平衡协调。“市场经济对商品运行的能动反应，演化出了价格机制、竞争机制等运行范式，形成了价值规律、竞争规律等市场经济的内在逻辑。”[3]而生产要素和商品产品的合理流动有赖于竞争机制和价格机制，据此，民营企业可以根据市场供需状态快速调整企业的经营规划，以此来实现资源配置的重构和优化。

（三）有助于实现依法行政和服务

目前我国在有些领域，还不同程度地存在以行政手段干预经济发展的现象，民营企业除了要面对经济发展自然形成的垄断外，还要面对某些行政垄断。个别“地方政府和部门为保护地方和部门利益而抑制、限制相关企业竞争，这不仅不利于市场经济的健康发展，影响经济发展效益，同时也容易滋生腐败等社会问题。”[4]而法治化的营商环境下，法律是一切行动的规范，政府行政人员的“乱作为”现象会大大减少，政府的“看得见的手”也被约束在法律许可的范围内，从而实现所有行政审批规范化、程序化，减少行业准入限制，消除不同经济主体之间的差别待遇，减少政府执法与监管的随意性，这些都能够大幅度提高行政效率，大幅度降低营商交易成本。同时，在法治化的政务环境下，招商引资才能真正做到“重商、亲商、安商、兴商”，彻底摒弃以往招商前优惠条件满天飞、引资之后刁难怠慢的陋习。另一方面，对于侵权假冒行为的依法严厉打击还会减少企业的投机主义倾向，为企业发展创造一个自由公平的政务环境。

（四）有助于保障市场主体的权益

“一个稳定的、有法律保障的营商环境对经济发展而言是至关重要的，而促进经济发展的关键在于保护产权。因为保护产权，就是保护生产力。”[5]法治化营商环境首先是对市场主体产权的真正尊重和法律保护。产权制度是社会主义市场经济制度的基石，商品服务与货币交换的实质是财产权利的交换。我国《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确指出，保护产权不仅包括保护物权、债券、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。《最高人民法院工作报告》显示，2019 年“全国法院审结专利、商标、著作权等知识产权案件41.8 万件。……我国已成为审理知识产权案件，尤其是专利案件最多的国家，也是审理周期最短的国家之一。”[6]其次，法治为营商主体提供平等的保护。依法平等保障各类市场主体法律地位平等、权利保护平等、发展机会平等，既是法治的使命也是法治的核心内涵。我国宪法规定的平等权，就是各类市场主体既有平等的权利，又平等受到法律的保护。再次，为市场主体提供有效的权利救济途径。能够用明确的法律规则来确认市场主体的合法权益，依法惩治破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序、侵犯民营企业产权和合法权益的经济犯罪，以及招商引资、项目审批、税收征管中的行贿受贿、渎职等职务犯罪，保护权益人及其财产权利不受非法侵犯。同时，对涉及非公有制企业和非公有制经济人士诉讼活动进行法律监督，维护民营企业的合法权益，维护司法公正。

（五）有助于促进良好的社会信用

诚信的理念与行为规范人们社会活动、维系社会经济秩序。在市场经济中，诚信更是企业良性运行的支撑和保障。特别是在当下这个信息技术和网络技术快速发展的时代，电子商务的广泛应用更需要良好的信用做基础，否则必然会受到制约和限制。因此，诚信之于企业不仅是信誉，更是竞争优势。企业通过严格履行合同，既能赢得客户，还能树立良好的口碑。对于一个国家来说，政府的诚信能够增强市场主体的信心。在商事活动中，法律的健全完善和严格执行会对诚实守约的一方提供保护和补偿，而诚信缺失的一方会因为违约付出沉痛代价。因此，市场主体都会选择信守契约、进行诚实交易，这样既可以增强民营企业投资者的信心、吸引更多的资本投入，还可以大幅度地降低企业的交易成本，提高企业的契约执行效率和契约执行率。同时，法治化的营商环境能够以其法律的指导、教育等方式引领社会信用，让“诚实信用原则在政企、企企、劳企之间能够得到充分的体现，从而打造诚信服务型政府、企业互赢型市场、劳企共信型关系的社会信用环境”[7]。

三、民营企业法治化营商环境的优化路径

（一）保障制度供给：健全法规政策体系

1. 完善健全促进民营企业发展的法律法规制度。一是加强法治化营商环境制度建设的顶层设计。应加强整体谋划，重点关注民营企业发展中的热点、难点、焦点问题，针对保护不够、一些领域存在空白等现象，制定更为具体化、更具操作性的法规及相关配套政策。同时应注意在不违背法律法规的前提下，给市场和市场主体更大的发展空间。二是秉持平等对待各类所有制形式的立法理念。在对企业进行立法、制规时，应当保持价值中立的态度，制定出一套能够保障民营企业发展壮大的法律法规和制度规范，以不断完善和优化市场竞争规则，打造公开透明、简单便利的营商环境。

2. 全面清理、规范不利于民营企业发展的法律法规和收费项目。对标世界银行最近出台的营商环境标准，针对民营企业主和市场主体反映强烈的现实问题，全面清理、规范不利于民营经济健康发展的各类限制及收费。重点围绕违背市场经济公平公正、自由竞争的政策措施，如市场准入、产权保护、融资完善、公平竞争、要素使用、资质标准、产业补贴等关键领域，持续推进审核清理工作，并及时予以废止或者修改完善，以加大知识产权保护力度，规范市场竞争秩序，保障民营企业依法平等使用资源要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。清理规范后，由政府或法院统一公示相关的法律法规和规范性文件以及收费项目和标准，任何单位不得以任何理由突破或阻挠。

（二）推进政务创新：提升行政服务水平

1. 规范政府行为，打造严明执法的政务环境。真正的“法治”政府，“体现着行政机关对公平正义的尊重以及对客观规律的遵循。除此之外，还应强调善治，要求行政机关对良法加以善意的运用。”[8]因此，各级政府一定要严格依法行政，坚持权力运行法治化。一是建立统一的行政执法标准。政府部门要明确执法主体、程序和事项范围，并向全社会公布服务执法标准和具体要求。通过行政标准的统一与公开来规范政策执行的公平性与透明度。二是规范公权力行使。大力推行权力清单、责任清单、市场准入负面清单，围绕“法无授权不可为”“法定职责必须为”的行政法治原则，严格执法程序和执法行为，不得超越职权、滥用职权。特别是规范运用好执法自由裁量权，细化、量化行政处罚标准，避免不执法、乱执法、选择性执法和不当行政干预，做到有标准可依、有法可循，任何行政执法行为无法律依据一律不得开展。三是全面推行政务公开。严格落实《优化营商环境条例》，确保对民营企业的行政执法程序和执法决定经得起推敲和检验。

2. 优化政务服务，方便民营企业办事创业。一是持续深化商事制度改革。进一步下放能够激发市场主体活力的行政审批，扎实推进“三证合一、一照一码”登记制度改革，最大限度放松行政控制，减少行政管制；进一步健全完善监管法规和机制，把“该管的事管好”，尽可能减少对企业经营的干扰。二是建设全国一体化政务服务平台。以“利民”“利企”为中心，制定标准化和规范化的行政审批和事项办理，简化申报材料，优化办事程序，细化办事指南，联通服务系统，共享政务信息，合并办事环节，压缩办理时限，力争“只进一扇门”“最多跑一次”，为民营企业提供高效便捷的政务服务。三是全面推进行政执法网络化。“针对民营企业新产业新业态新模式，改进传统监管模式和执法方式，积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段”[9]，全方位进行“不见面”审批改革，大力推进电子政务与网络办公，设置专门化的电子信息服务机构，推动更多政务服务事项“网上办、掌上办、指尖办”，实现行政审批的标准化和信息化，从而提高行政执法的透明度与效率。

（三）完善司法使用：保证涉企司法公正

1. 加强公正高效的平等保护。一是坚持同等法律使用。在市场竞争过程中，依法坚持各类市场主体诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等，遇到矛盾纠纷时，实行同等法律救济，大力塑造公平的市场竞争环境。二是依法打击违法犯罪行为。要严厉打击扰乱、破坏民营企业生产、经营秩序的经济犯罪和黑恶势力，尤其是依法严惩招商引资、项目审批、税收征管、市场监管中的行贿受贿、渎职犯罪，保障企业正常生产经营秩序。同时对涉民营企业诉讼案件要“快办、快审、快结”，防止案件久审不结、久拖不决，影响了民营企业正常生产、工作秩序。三是增强知识产权司法保护。“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面”，因此应实行严格的知识产权保护，及时快速受理并审结侵害商标权、著作权权属、商标合同等知识产权纠纷案件，加大知识产权侵权、违法行为的惩治力度。

2. 提供精准优质的司法服务。一是建立健全民营企业多元化纠纷解决机制。构建由司法诉讼、机构仲裁、人民调解、行政调处等共同组成的多渠道解决体系，加强民营企业矛盾纠纷排查，注重诉讼与非诉解决机制间的衔接，同时提高民营企业纠纷司法审判效率及执行效率，以充分保障胜诉当事人合法权益的及时实现。二是做实做优公共法律服务。整合和拓展法律服务资源和法律服务行业，如律师、公证、仲裁、司法鉴定等，依托“12348”公共法律服务电话热线和中国法律服务法律咨询平台，为民营企业提供法律咨询、权益保护等服务。三是加快推进“智慧司法”体系建设。继续打造在线诉讼服务平台、在线调解平台，充分利用网上平台、移动客户端等开展网上立案开庭、网上提交证据材料、网上流程查询等活动，实现与民营企业密切相关的法律服务事项在网络平台上一站式办理，降低民营企业获得法律服务的成本。

（四）夯实社会基础：营造社会诚信环境

1. 完善信用平台建设，加大应用创新力度。一是完善信用征信系统。推进政府信用大数据试点示范，建立全国范围的统一联网、统一规范的信息化服务平台，并实现地市、省级与国家级平台的对接，实现公共信用信息和社会第三方信用信息的共建共享共用，形成互联互通、信息共享、业务协同的信息“大系统”。二是加强失信守信公示。利用信用中国以及各地方信用网站，整合司法、财税、行业协会商会等部门和领域的企业及企业家信息，依法依规对失信人在一定范围内通报公示，向社会发布黑名单和守信、失信案例。三是优化信用技术保障。要进一步运用大数据、区块链、人工智能等技术，进行海量数据的存储和处理，形成唯一的身份标识，并与政府审批服务、监管处罚等工作有效衔接，使诚信信息平台建设和数据征集、诚信立法、信用信息应用不断推进和完善。

2.完善信用约束机制，加大失信惩戒力度。一是提升失信行为成本。要加大对各类失信行为的处罚力度，如制假售假、坑蒙拐骗、骗取贷款、非法融资、逃避债务等，采取经济处罚、行政处罚和刑事处罚的手段，使不守规矩的人无便宜可占，同时还要以强制性、制裁性手段规制失信违法行为，在全社会树立依法诚信理念。二是完善信用惩戒联动机制。要随着社会的发展变化，逐步健全、完善和丰富联合奖惩措施，对接多部门、多机构，真正编织出一张“惩戒大网”，让“失信者”及其财产无处遁形，甚至强迫市场退出，从而起到一处失信、处处受限的惩戒效果。三是实行守信激励机制。通过门户网站、微信平台、办事大厅宣传屏等多种载体对诚信企业和个人进行宣传，并“协调相关部门在日常监管和公共服务过程中，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等‘绿色通道'支持激励政策。”[10]同时在政策优惠、项目扶持、财政资金以及金融信贷、人才扶持等方面提供更多机会。