国土调查中土地权属争议调处问题分析

高翔

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

土地权属调查是第三次全国国土调查的五项主要工作任务之一，“三调”总体方案中要求结合全国农村集体资产清产核资工作，将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在土地调查成果中，对发生变化的开展补充调查。在此过程中必然涉及到土地权属争议调处工作。

一、土地调查中土地权属争议调处工作现状

土地权属争议的表现有显性和隐性两种模式。

显性模式是由于经济利益等原因，权利人对土地权利诉求产生的权属争议，这类争议大多数在争议产生后，由权利人主动向自然资源管理部门提出确权申请，管理部门进而开展争议调处和确权工作，显性土地权属争议随着法定调处程序的完结，将逐步解决，完成确权。

隐性模式是土地权利归属不明确，但由于土地经济价值显现及权利意识不强等原因，土地权利人暂未提出土地权利诉求，而未形成土地权属争议。随着土地调查深入开展，权属调查过程中，土地权利人必然会对权属不明确的土地提出争议诉求，无法完成权属调查的确权指界工作。由于土地权属争议调处遵循依申请调处制度，大量土地权属争议处于“休眠”状态，随着土地调查的开展，势必让大量土地权属争议出现，如不能妥善解决，不仅影响土地调查进度，也为社会稳定埋下隐患。

二、存在问题

1.争议情况复杂，解决时间长

从引发争议的原因角度分析，存在着历史资料缺失、地理状况变化、建国以来各阶段政策法规更迭、突发经济利益等情况。从调处过程角度分析，存在着取证难、涉及争议主体复杂、法律法规可操作性不强等现实因素。从涉及争议的主体角度分析，存在着争议发生后，争议双方不积极参与确权，也不进行诉讼的行为，致使土地确权工作无法继续等问题。

2.调处工作重视程度不够

受调查时限影响，一般土地调查工作重心在地类调查、地籍测绘、数据库建设方面，土地确权和权属争议调处工作放在次要位置。主要原因是土地调查工作量较大，而管理人员少，主要工作依赖作业队伍，作业队伍人员业务能力突出在地类认定和测绘等方面，缺乏土地确权和争议调处经验。为了保证其它工作的进度，发现争议后，采取搁置、拖延、放弃处理的方式，直接影响了土地权属争议调查的全面性和准确性，违背了土地调查工作“查清权属”的根本原则。

3.缺乏有效的衔接管理机制

土地调查中土地确权和争议调处工作，很多争议只在调查中进行权属调查中而显现出来，没有进行土地调查或者土地调查结束后，权利人并不会对争议地提出权属争议，也不会对土地权属争议向行政主管部门提出确权申请，根据土地权属争议依申请调处的原则，管理部门无法对争议进行彻底解决。随着土地调查工作的结束，争议又处于隐性状态。而土地调查中土地权属争议调处工作并未有合理有效的衔接机制，争议随调查结束而搁置，新调查周期开展后又产生争议，并且此类争议随着社会经济发展随时可能爆发，影响社会稳定。

4.管理部门缺乏主动作为意识

土地确权和土地权属争议调处工作是一项复杂的工作，需要专业的知识和丰富的工作经验，开展土地确权和土地权属争议调处工作费时、费力，往往投入大量人力物力后，并不能起到很好的效果，并且容易给政府带来大量的信访和诉讼工作。所以，在实际工作，行政管理部门往往避讳土地权属争议问题，只要能暂时保障稳定，不产生社会影响，权利人不申请或者诉求不够强烈，行政主管部门往往不主动研究如何彻底解决遗留的土地权属争议问题。

三、工作建议

1.加大土地调查中土地确权和争议调处工作力度

做好土地调查中土地确权和争议调处工作，首先要提高对土地权属争议工作的重视程度，加大土地确权和争议调处工作力度。土地确权和争议调处工作是依法保障土地权利人合法权利，提升国土资源管理水平，维护社会主义法治和社会和谐稳定的重要工作。在土地调查工作中，应该设置专门的土地确权和争议调处人员，并从经费保障、专业培训、工作制度等多方面加强工作，建立土地确权和争议调处工作责任制及工作考核评价体系。

2.规范土地调查中土地确权和争议调处工作程序

土地调查中，土地确权和争议调处工作在调查规程等土地调查政策文件中，相关规范和工作要求都比较简单，调查人员在工作中可依据的操作规范等文件缺乏，因而调查工作开展过程中，土地确权和土地权属争议调处工作只依据一般程序开展，如土地权属来源资料齐全，土地权属无争议情况下，工作可以顺利完成。但一旦出现土地权属来源资料不齐全或者土地权属有争议情况，调查人员在不能尽快调解解决的情况下，一般只能组织双方签订争议原由书，从而完成土地调查程序。因此，建议制定规范的土地确权和争议调处工作程序性文件，明确土地确权和争议调处工作程序和标准，最大程度上保证土地权属争议解决。

3.建立合理有效的工作衔接制度

建立与土地调查相衔接的争议调处工作制度，明确土地调查中未解决的土地权属争议的后续管理和工作衔接，确保土地权属争议不因调查工作结束而“休眠”，对遗留的土地权属争议进行长期的“监控”，并研究在非申请状态下如何逐步解决，实现每一宗土地权利归属的明确，解决土地权属争议隐患，提升土地权属管理工作水平。