公安内部执法监督机构的产生、发展与改革

张立刚

（山东警察学院 法律部，山东 济南 250200）

一、引 言

公安机关作为较大型的现代国家治理组织，监督是其功能系统的必要组成部分，对公安执法的监督则是我国法治国建设的重要组成部分，其发展应与国家整体法治建设进程一致。现阶段，公安执法监督制约体系的完善和发展已被上升到实现公平正义执法工作生命线关键环节的理论认识高度。①公安执法监督可分为公安外部执法监督和公安内部执法监督。来自人大、监察机关、检察机关和人民群众的外部监督活动虽能对公安机关施加更加强力的影响，但外部监督要有实效、长效还有赖于内部监督机制的加持。内部监督是公安机关的自我制约和监督，最直接、具体和及时，只有内部监督关系理顺了，才能更好地接受外部监督。然而，在建国以来的70 年历程中，虽历经不断的内设机构、管理体制改革和调整，我国公安内部执法监督仍处于起步阶段，监督机制改革始终滞后，监督效力弱化，直接拖累了公安机关执法公信力的提升，使其一次次陷入“塔西佗陷阱”。因此，以法制史的视角考察建国以来公安内部执法监督机构的发展脉络，寻找其中蕴含的制度逻辑，对于构建高效的公安执法监督制约机制应当是大有裨益的。

二、公安内部执法监督机构基本构成

综合1995 年《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第47 条、1997 年《公安机关督察条例》第1 条和1999 年《公安机关内部执法监督工作规定》第 2 条的规定来看，②公安内部执法监督是以各级公安机关行政首长、各业务部门负责人作为内部执法监督责任人，各级公安机关法制部门作为内部执法监督工作主管部门，政工、纪检、督察、审计、信访等职能部门分享不同监督职能的多元主体并立的监督体制。除了领导监督外，公安内部执法监督还包括由下列监督机构构成的专门监督。

一是政治工作（组织人事）部门。公安政治工作部门主要是依据《中华人民共和国公务员法》负责对公安机关人民警察的考核、任免、奖惩、辞退等队伍管理和人事训练工作，从而也承担一定的执法执纪监督职责，是非专职的公安内部执法监督机构。

二是纪律检查机构。公安机关内设有党的纪律检查机构，主要依据《中国共产党党员纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等党内法规对公安机关内的党组织和全体党员执法守纪活动进行监督，享有检查、立案、调查、建议、处分等权限。

三是警务督察机构。警务督察机构是对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的事项进行现场督察的专门机构，依据《公安机关督察条例》等规定，其享有开展警务评议活动、派出督察人员和下达督察指令、当场处置、参与警务活动、责令执行、督促、停止执行职务、实施紧闭、移送司法、撤销或变更错误决定、命令、受理检举和控告、建议等权限。

四是法制机构。公安法制机构是负责组织、实施、协调和指导执法监督工作的专门机构，依据《公安机关内部执法监督工作规定》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》《公安机关执法质量考核评议规定》《公安机关法制部门工作规范》等规定，其监督内容主要包括案件审核、组织执法检查评议、检查和认定执法过错案件、组织执法听证、行政复议、应诉等，享有审核权、检察权、建议权、调查权、纠错权等。

五是审计机构。公安审计机构是公安机关内部专门对本系统、部门和单位财经法纪执行情况进行监督的机构，依据《中华人民共和国审计法》《公安内部审计工作规定》，其享有检查、调查、经济管理建议、表扬奖励追责建议、作出临时措施和决定等权限。

六是信访机构③。公安信访机构倾听人民群众的意见、建议或申诉、控告，受理投诉请求或来信来访，依据《信访条例》《公安机关信访工作规定》进行处理，并将信息及时向有关部门反馈。信访和政工部门一样，由于并不具有法律赋予的强制性监督权力，其监督只是公安执法内部监督的必要补充。

三、1949—1994 年：政工、监察、纪检监督产生、发展时期④

（一）公安执法监督思想的产生

建国初期，鉴于“国家安危公安系于一半”的重要性[1]3，党和国家领导人就已经认识到对公安工作加强监督的必要性，并逐渐形成了公安监督的指导思想。毛泽东针对公安保卫工作批示指出，“保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委直接领导，否则是危险的”[1]9，“人民公安机关必须永远置于无产阶级政党的领导和人民群众的监督之下”[1]274。1950 年9 月7 日，《人民日报》发表《怎样建设人民警察》的社论，认为实现人民警察建设方针的关键是整顿组织、教育训练和群众监督[1]14-15。1954 年《中华人民共和国宪法》颁行后，公安部于次年2 月19 日下发《关于各级人民公安机关必须严格遵守宪法和法律的指示》，特别强调人民警察自觉接受宪法和法律监督的重要性。时任公安部长罗瑞卿也曾指出，公安机关一定要有监督，“第一是党的监督，第二是人民群众的监督，第三是国家法律的监督，第四是自上而下、自下而上的监督。”[1]1811957 年6 月25 日，《中华人民共和国人民警察条例》（以下简称《人民警察条例》）颁行，该条例第3、10 条⑤把对公安机关的监督法律化了，用法律的形式确定下来，公安监督工作开始向制度化、规范化方向迈进。

随着对公安监督工作重要性认识的不断深化，公安内部执法监督机制经历了从无到有开始逐渐探索的过程，公安内部执法监督机构也从无到有、从少到多并不断专职化、专门化，并与公安机关的其它组织机构一样，自成立以来就始终处于不断变革之中，“总的特点是随着任务和形势的变化，不断增设新的机构”[2]。从1949 年开始成立到1995 年《人民警察法》确立督察制度，这一时期公安机关内履行内部执法监督职能的机构主要是政工、信访和纪检监察部门。

（二）公安政工监督的产生及发展

建国伊始，公安监督工作主要是由公安机关的政治工作部门来承担的。必须加强党对公安工作的政治领导和政治监督，这是由公安机关的政治性、行政性、武装性等根本职能和属性决定的。1951 年6 月2 日至5 日公安部召开第一次全国人事工作会议，会议主要任务之一是加强对公安人员的思想领导、政治领导问题[1]33。1952 年第五次全国公安会议通过了《关于建设公安机关政治工作的决议》，确定公安政治工作体制，明确规定实施监督是公安政工部门的重要职责之一。其后，公安部又先后于1956 年、1958 年、1960年召开了3 次全国公安政治工作会议，以强化思想政治工作，进一步纯洁公安队伍。

此一时期公安政工部门的变化（以公安部为例）主要包括：1949 年11 月16 日，政务院批准公安部的组织机构，设“一厅六局”，人事局是六局之一，主要业务是公安队伍建设和思想政治工作；1952 年第五次全国公安会议后，公安部开始着手组建政治部[3]，1953 年4 月28 日，公安部组建政治部，主管全国公安系统的政治工作，原人事局撤销，其原属业务移交政治部；1965年3 月中共中央决定加强公安政治工作，政治部机构升格，配备副部级专职政治部主任，原下设处级机构改为局级机构。

（三）公安信访监督的产生

信访制度自产生⑥后，由于其下情上达、政治参与、密切联系群众的功能而为党和国家领导人所一直重视。1957 年5 月第一次全国信访工作会议后，公安部印发《中华人民共和国公安部处理人民来信、来访暂行办法》，规定信访部门的组织、机构、任务、范围、程序等。公安机关在其内设机构内另设置职能部门，如信访办、人民来访接待室、人民信件组等以联系群众，接受人民群众的监督，受理来信来访、申诉、控告等，信访部门一直起着类似信息“中转站”的作用。

（四）公安监察纪检监督的产生及变革

1958 年2 月开始的公安工作“大跃进”运动、1960 年全国公安机关为贯彻“庐山会议”（八届八中全会）精神开展“反右倾”斗争等，“运用专政工具，压制广大人民群众，造成了巨大的人间悲剧”[4]。鉴于此，加强对公安执法工作监督的专门性、专业性就实属必要。1964 年4 月24 日，公安部发出《关于建立中监委驻公安部监察组的通知》；9 月28 日，公安部党组向中监委和中组部提出《关于在各省、市、区公安厅、局建立监察组的建议》，建议尚未建立监察组的省、市、自治区公安厅、局都应依据党的八届十中全会关于加强党的监察机构的决定的精神，迅速将监委驻公安厅、局监察组建立起来。自此以后，监察部门作为相对专业的职能部门开始专责履行公安执法执纪内部监督事务。

十一届三中全会后，公安执法内部监督机构设置逐步恢复。1981 年3 月30 日，中组部同意公安部设部党组纪律检查组；1983 年4 月19 日中纪委常委决定向公安部派驻纪律检查组，9 月10 日国务院批复同意公安部机构编制；1985 年4 月15 日至22 日，第一次全国公安纪检工作会议在北京召开；1989 年3 月5 日公安部下发《关于印发公安部“三定”方案》，设置中共公安部纪检委、监察局、审计室、政治部；1994 年 3月24 日国办印发《公安部职能配置、内设机构和人员编制方案》，设置政治部（内设人事局等）、纪检监察局、审计室。公安内部执法监督在 20世纪80、90 年代的发展历程中，最重要的就是恢复重建了专职的纪检和监察⑦监督机构。

（五）政工监察纪检监督内含的制度逻辑

虽然1957 年《人民警察条例》迈出了公安内部执法监督规范化的第一步，但其规定的公安监督制度却未有具体、可操作性的法条予以支撑，政工、信访、纪检、监察部门履行的监督职能从制度演变逻辑来看，更多的是依循一种党性逻辑进行操作。反对官僚主义、密切联系群众、保持党和政权不变质，这是自列宁开始就遵循的关于社会主义政权建设的一项基本准则和法宝。公安监督工作一方面要维护、加强党的领导，另一方面要依靠群众、接受群众监督，在建国初期的政治、社会、法制和国际环境下，公安监督必须服从实现政治统治的基本职能，党的指示、命令、决议就成为公安监督工作运行的基本遵循。

四、1995—1998 年：警务督察产生、发展时期

（一）警务督察的产生

1991 年10 月31 日，中共中央发出《关于加强公安工作的决定》，指出“完善公安工作法律体系，规范执法行为，强化执法监督，提高执法质量，积极推进公安队伍正规化建设，是确保国家法律法规的有效执行和警令畅通的有力保障”。同年11 月4 日至11 日，第十八次全国公安会议在北京举行，为落实“规范执法行为，强化执法监督”，会议把强化内部监督机制、建立督察制度以建立严格的内部管理制度列为今后重点工作[1]877。1995 年2 月28 日颁行的《人民警察法》则把“十八公”提出的督察制度设想进一步法律化了。作为公安工作领域的基本法，与1957 年《人民警察条例》相比，《人民警察法》）不仅将公安监督工作写入法律，而且以专章六条予以具体化，并以专条规定督察制度，是公安内部执法监督制度发展的一个重要里程碑。之后相关配套的专门法规规章开始实施，如国务院颁行《公安机关督察条例》，公安部先后颁行《公安机关警务督察队工作规定》《公安机关督察条例实施办法》，全国公安机关陆续组建警务督察队伍，一个专责加强内部监督管理的新警种由此诞生，从而使《人民警察法》有关规定落地为具有可操作性的制度设置。

（二）警务督察内含的制度逻辑

与已经存在的政工、信访、纪检、监察监督不同，督察作为公安内部执法监督的一种形式，是遵循控权逻辑而产生的。十一届三中全会后，党和国家的工作重心已发生根本改变，政府不断改革机构、转变职能，以建立适应社会主义市场经济体制的政府行政管理体制，社会主义法制建设逐步发展完善，依法行政、建设法治政府成为政治体制改革的基本方向。在此一变革过程中，实现对公安执法这种高权行政的有效监督就迫在眉睫，而政工纪检监察监督工作主要指向公安队伍的思想政治、纯洁性、廉洁性建设，对公安执法执纪工作本身进行有效监督则力有不逮。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[5]对权力控制的理论模式可以是以权力限制权力、以权利限制权力等，此外，“还有一种主张以法律手段制约权力的制度模式，其包括一整套监督机构、制度和机制”[6]，警务督察就是在公安执法权力运行内部设置专门的机构、制度和机制，从公安系统内部对执法权进行监督。这种内部监督之所以必需，端在于其相对于人大、监察机关、司法机关和公众这些外部主体实施的监督，更加了解公安业务，更加了解公安执法规划及流程，因而更加专业、全面、及时，能够更好地预防和更高效地查究公安违法违纪行为。

（三）警务督察的发展及制度缺陷

我国警务督察机制在逐步健全，“（一年内）全国已有警务督察队1565 个，专职警务督察人员5466 名，一支素质较高、责任心强的警务督察队伍已初具规模”[7]，并逐步显现督察监督在队伍建设、群众满意度、依法治警等方面的实效，“（十年间）共组织开展现场督察活动404 万次，发现查纠各类问题139.9 万件，发督察通知书、建议书、决定书12 万份，决定对10835 名违纪民警停止执行职务、对6317 名违纪民警采取禁闭措施”[8]。

但是，考察《人民警察法》中“执法监督”章，尤其是第47 条的法条含义，对比《公安机关督察条例》之内涵，《公安机关督察条例》之“督察”与《人民警察法》中第47 条之“督察”并非同一含义，而是远远狭于后者。警务督察的职责范围主要是对《公安机关督察条例》第4 条规定的10 个事项进行现场督察。那么，何谓“现场督察”？按《公安机关督察条例实施办法》第3 条规定，“现场督察是指警务督察人员对公安机关及其人民警察在执法执勤活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的同步监督和检查”，具体方式有随警督察、重点督察、专项督察等，其主要效用在于“把公安队伍管理纳入法制化轨道”[1]1129。显然，这样的警务督察无法对公安执法执纪全过程进行实时监督，那么，很大部分公安工作将会处于监督盲区内。

五、1999 年迄今：法制部门作为内部监督主管部门时期

（一）法制部门的产生及其变革

公安法制工作，即便在法律虚无主义盛行的计划经济时期，也曾引起过重视。1956 年3 月28 日至4 月5 日，公安部召开全国公安厅局长会议，彭真在会议报告中强调为减少工作错误，要加强法制，认为法制有可能、必须健全[1]101-103。1977 年12 月1 日至1978 年1 月15 日，公安部在北京召开第十七次全国公安会议，会议认为，一定要加强社会主义法制，公安机关必须模范地遵守和维护社会主义法制[1]395-396。十一届三中全会后，重视公安法制工作的思想逐步制度化、法律化。1990 年4 月1 日至4 日，公安部第一次在北京召开全国公安法制工作会议，总结交流公安法制建设经验，提出把健全公安执法监督机制，保障公安机关依法有效地行使职权作为公安法制建设的一个基本任务和目标，要求各级公安机关必须把加强公安法制建设作为一项长期的、带根本性的任务来抓，各级公安机关领导人必须高度重视公安法制工作；会议强调公安法制工作机构是在政府职能转变中需大力充实、加强的部门，地（市）级以上公安机关必须设置专职法制工作机构，县（市）级公安机关也要积极创造条件，尽快把法制机构建立起来[1]791-793。1994 年国办印发《公安部职能配置、内设机构和人员编制方案》，规定公安部法制司的职责是：指导公安法制建设的规划工作，审核、起草与公安工作有关的法律、法规、规章和规范性文件，指导地方公安法制建设工作，指导、监督、检查公安机关执法情况。1999 年6 月11 日，公安部发布《公安机关内部执法监督工作规定》，其中第17 条规定各级公安机关法制部门是内部执法监督工作的主管部门，在本级公安机关的领导下，负责组织、实施、协调和指导执法监督工作。至此，一个包括上下级领导监督、本级领导监督，政工纪检监察部门以队伍管理为主，法制部门以事为主，督察部门以现场执法为主，审计部门以涉案财物为主，信访部门以信访投诉为主的主体、手段多元化、层次多、形式全、全方位的表面看似严密的内部执法监督网络构筑完成。

此一时期公安法制部门的变化（以公安部为例）主要包括：1986 年8 月26 日，公安部发出《关于设立公安部法规局的通知》，把法律政策研究室改为法规局；1989 年3 月5 日，公安部发出《关于印发公安部“三定”方案的通知》，其中法制司为第18 局；1994 年3 月24 日，国办印发《公安部职能配置、内设机构和人员编制方案》，法制司是19 个职能局司之一；1998 年8月11 日,国办印发《公安部职能配置、内设机构和人员编制的规定》，其中法制局为第18 局，由“司”到“局”的变化，说明法制机构的地位和作用得到进一步加强。从1990 年第一次到2000年第二次全国公安法制工作会议的10 年间，全国省、地级公安机关全部建立了法制机构，93.5%的县级公安机关也建立了法制机构；法制机构的民警由4500 人增加到1.8 万多人；全国公安机关共办理行政复议案件21 万多起，占我国全部行政复议案件的70%；办理行政诉讼案件5 万多起[1]1342。可见全国各级公安机关法制机构逐步健全，发挥着愈加重要的作用。

（二）法制监督内含的制度逻辑

在建设“法治国”背景下，公安法制工作不断受到重视，然而法制部门“升级”为内部执法监督的主管部门是循着与产生警务督察一样的控权逻辑、为弥补警务督察制度缺陷、进一步完善《人民警察法》中“督察制度”的目的而出现的。政工、信访、纪检、监察部门的监督工作主要着眼于事后纠正、事后监督，至于事前、事中监督则几乎谈不上。警务督察“现场督察”的工作方式决定了其对公安执法办案工作的监督只能是片段式的，而不可能是从事前到事终的“闭环”式全过程监督；决定了其在监督过程中没有充分的渠道与其他部门进行信息沟通与共享，从而进行系统、合力监督。因此，《公安机关督察条例》确立的督察制度离《人民警察法》规定的“督察制度”尚有很远的距离，条文所蕴含的制度内涵远没有被阐发出来，公安内部执法监督机制因此还有很大缺口需要填充。公安法制部门的监督职责和方式，如案件审核，依《公安机关法制部门工作规范》第55 条规定，“重点对立案、管辖是否合法，事实是否清楚，证据是否确实、充分、合法，定性是否准确，处理意见是否适当，适用法律是否正确，程序是否合法，法律文书是否规范、完备以及其他与案件质量有关的事项进行审核”。这样的监督方式能够使公安内部执法监督之“眼”从违法违纪行为产生之后再进行的结果性监督向违法违纪行为产生之前、之中就进行的过程性监督延伸，可最大限度地消除监督“盲区”，是对《人民警察法》中“督察”条文规定含义的进一步“释放”。这也就是说，法制部门的监督和督察部门的监督均属《人民警察法》中“督察”之义。

（三）法制部门的合法性问题

在法的形式体系里，行政法规效力高于部门规章，部门规章不能与行政法规相抵触、相违背。《公安机关督察条例》是国务院制定的行政法规，《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部制定的部门规章，后者不但规定法制部门是内部执法监督工作的主管部门（第17 条），还规定警务督察部门依照《公安机关督察条例》的规定，对公安机关及其人民警察的执法活动进行现场督察（第18 条），作为前者的下位法强行伸入上位法，排挤上位法规定的执法机构地位，这是不合适的，其合法性是值得怀疑的。监督立法上的冲突在公安执法监督实践中必然会因此产生很多矛盾。由此可以看出，目前以法制、督察部门并立为特色的公安内部执法监督体制并非是决策者进行整体顶层设计的结果，而是在不同的历史时期，在不同的国际、政治、经济形式下，公安监督工作适应国家和社会发展需要经由不断的“试验”“试错”之后的产物，因而具有较强的易变性。

六、执法规范化建设中的模式争论

（一）监督“碎片化”⑧问题

从公安执法实践看，目前构筑的内部执法监督机制对基层民警的执法活动来说，监督力度很低，监督效果不尽如人意，如“2017 年6 月省公安厅对相关地市的执法闭环监督管理系统开展检查维护，发现没有被系统录入的案件高达4182 起，在处理警情环节没有被系统录入的比率达到了39.5%”[9]。这种状况表明当前公安内部执法监督体制还存在着监督“碎片化”问题，主要表现在三个方面。

1.在监督立法方面

有关法律法规规章较多，效力有高有低，很多法规规章立法目的差异大，相互之间内容却多有重复，易产生法律冲突，导致监督人员无所适从。例如，在执法规范的规定上，《公安机关内部执法监督工作规定》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》《公安机关督察条例实施办法》有很多条款类似，常常造成监督部门之间工作职责冲突、内容重复、资源浪费，从而分散监督力量，稀释监督效果。

2.在监督机构管理体制方面

公安机关的双重领导体制使得监督机构地位不独立、监督无权威。首先，公安机关的领导体制使得执法管理权和监督权集中于行政首长一人之手，而行政首长常常是上级无力监督，同级无法监督，下级无权监督；监督活动的开展又需要首长的批准或许可，容易受到干扰。其次，不同的监督部门往往由不同的机关领导分管，造成监督部门职能分散、权限模糊、职责交叉，难以协调、互补，无法有效整合，产生“重复监督”、“监督空白”现象⑨。最后，监督部门职级较低，往往低于监督对象，形成所谓“仰视监督”[10]；监督部门权力又有限，长期存在“管人的不管事，管事的不管人”执法管理与队伍管理“两张皮”现象，监督功能必然弱化，监督效果必然钝化。

3.在监督方式方面

全国各地公安机关普遍存在着“重事后、轻事前和事中”“重处理、轻管理”“重集中考核轻日常监督”“重考核数据、轻评价运用”等做法，监督公开度不高，往往蒙着“神秘面纱”，降低了基层民警对监督效能的期望值。

（二）四种内部监督机构构建模式

针对公安监督碎片化问题，在公安部着力推进执法监督体系建设的情况下⑩，全国各地理论和实务部门就如何在执法规范化建设中建立更有效能的公安内部监督机构进行了有益的争论和探索，其中有代表性的主张约略有以下四种。

1.大法制型

这种主张认为法制部门是《公安机关内部执法监督工作规定》确立的内部监督主管部门，而且在实践中，公安机关执法办案、案管、物证管理、考核等工作都是以法制部门为主来进行，起着较为主导的作用。因此，应当改变法制部门“小马拉大车”的现状，充实其人员，提高其级别，体现其主导地位，并以法制部门为中心，整合其它内部监督部门，提升监督权威，形成“大法制”执法监督格局[11-13]。

2.大督察型

这种主张认为监督体制改革应体现监督力量的独立、集中与权威要求，而督察部门是《人民警察法》《公安机关督察条例》确立的执法监督机构，理应以督察部门为核心，整合其它监督部门，建立联动监督机制。首先，将信访、审计、法制部门划入督察机构；其次，将纪检监察机构的人事、财政等事项与派驻地机关脱钩，将其划为外部监督范畴；再次，督察机构垂直管理，其人员由上级机关派出[14-15]。

3.统一执法监督机构型

这种主张的要点是：首先，将纪检监察机构调整为外部监督力量，其人事、经费保障与派驻地机关脱钩；其次，将政工、法制、督察等部门整合为统一的执法监督机构，内设若干科室，分别侧重行使不同的监督职能，明晰权责、相互配合，形成监督合力；最后，整合后的执法监督机构仍是公安机关的内设机构，级别待遇高于执法勤务单位，人事、财政则由上级执法监督机构垂直管理[16-17]。

4.综合执法监督平台型

这种平台有的地方（如北京、山东等）称之为执法监督委员会[18]，有的地方（如湖南等）则称之为“执法管理委员会”[19]，等等。这种做法的基本思路是在公安机关现存内部执法监督机构上设立一个平台，然后将纪检、法制、督察、信访、审计这些内部监督部门主要负责人纳入进来，由公安机关的一把手或主要领导作为主任，统领、协调各项内部监督职能，以解决监督力量分散、效能不高、落实不力问题。这种做法可解决一时之监督难题，至于监督的独立性当然无从谈起。

七、展 望

如果仔细考量上述关于内部执法监督模式的不同争论，我们会发现这些主张程度不同地受到了另一种理论进路即治理理论的影响。所谓治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”。[20]治理理论的提出意味着社会公共管理的主体除了政府，还可能是其他公共管理组织，因此特别强调行政运作过程中主体之间的沟通、协调、良性互动。但是，政府科层制组织中存在的部门林立、职能分化等过度分工导致的管理碎片化、信息传递速度递减、传递失真等问题，却常常使政府面对公众诉求无力回应，这必然弱化政府行为的合法性程度。对此，后来的整体性治理理论主张用整体性治理来解决管理碎片化问题。整体性治理理论认为“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心”，[21]主张运用信息化技术手段，缩减管理层次，协同各个治理主体，以实现组织构架、功能、责任的整合，积极呼应、满足社会公众的需求。

治理理论从上世纪90 年代中期进入我国学界视野，如今是学界的强势话语，其研究重点主要指向国家与社会、政府与市场的关系[22]。我们在“全球治理”“国家治理”“社会治理”“群众安全感、满意度”“科技兴警”“执法信息化建设”“数据警务”“大部门大警种制改革”“扁平化改革”等用语中都可以不同程度地感受到治理逻辑的存在和影响。因此，如果要对公安内部执法监督机构进行整体理性构建，应该综合考量党性逻辑、控权逻辑和治理逻辑这三种理论进路的影响，至少应包括以下内容：第一，政工机构仍是内部监督构成部分，主要职能是政治领导、队伍管理等。第二，纪检机构随同监察机关调整为外部监督机构。随着国家监察体制的确立，公安机关原设置的监察机构已演变为国家监察机关派驻公安机关的外部监督机构。由于纪检机构一般与监察机关合署办公，因而纪检机构的监督亦演变为外部性监督，其人事、经费保障当与派驻地机关脱钩。第三，以《人民警察法》而非《公安机关督察条例》中的督察制度为核心，将现存的督察、法制、审计、信访部门及其职能全部整合为一个督察机构，内设若干职能科室，消除监督部门壁垒，提升监督效能，统一行使执法执纪监督职责。第四，整合后的督察机构应实行垂直管理体制。1997 年《公安机关督察条例》、2003 年实施的公安机关主官“进班子”工程、2006 年《公安机关组织管理条例》、2008 年的中央公安转移支付制度都体现出加强“条条管理”即垂直管理的公安管理体制改革价值取向[23]。对公安执法监督来说，尤其需要监督权与执法权的分离，惟其如此，才能保持监督的独立性，监督才有权威和效能。因此，整合后的督察机构应实行垂直管理体制，在人事、财权等方面保持相对独立，实行上下级领导。第五，制颁“督察法”。对现存的公安内部执法监督规范进行清理，该废的废，该修的修，该留的留，然后由全国人大常委会制颁一部“督察法”，改变目前常为人诟病的行政机关自己立法自己执行的做法，提升监督法治水准。

注 释：

①参见习近平总书记在2019 年5 月7 日至8 日全国公安工作会议上的重要讲话。

②《人民警察法》第47 条：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”《公安机关督察条例》第1 条：“为了完善公安机关监督机制，保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律，根据<中华人民共和国人民警察法>第四十七条的规定，制定本条例。”《公安机关内部执法监督工作规定》第 2条：“公安机关内部执法监督，是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。”

③2019 年公安部内设机构最新名单公布后，原有的督察、审级、信访部门合并为督察审计机构，但原有的部门职能并未实质取消，应当设置专门单位对应履行相应的职能。

④把某一时间段称为“××部门时期”，是为了表示××部门的出现是此一时期公安内部执法监督变迁的主要特点，并不是否定其他内部监督部门的存在。

⑤1957 年《警察条例》第3 条：“人民警察必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督，必须严格遵守宪法和法律，努力为人民服务。”第10 条：“人民警察必须遵守规定的纪律。对违反纪律和失职的人员，可以分别情节给予警告、记过、禁闭、降级、降职、撤职等纪律处分”，“人民警察如果违法失职已经构成犯罪，应送人民法院审判。如果这种犯罪已经构成军事犯罪，应由军事法院审判”。

⑥1951 年6 月7 日政务院公布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着中国信访制度的诞生。

⑦监察作为一种公安内部监督形式在1990 年前与纪检并无实质区别，都是党内监督的形式；1990 年 12月9 日《行政监察条例》颁行，作为公安内部监督的监察才具有了行政监察的形式，监督的外部性增强，但其工作内容主要指向被监察对象的行政效能和职务廉洁状况。

⑧在公共管理领域，“碎片化”概念被用来形容一些应该整合的职权、任务、功能、资源在各层级政府之间、政府部门及其部门内部之间分离割裂、交叉重叠等现象,此处用以描述公安内部执法监督机构的权责、功能的分散且协调困难的状态。参见李君杰.论我国警察职权的内部监督与改善[D].北京：中国社会科学院研究生院,2018：11.

⑨当违规执法问题发生时，极易出现两种情况，一种是多个部门“齐抓共管”，一同“兴师问罪”；一种是各部门间相互推诿，“无人问津”，这样既造成了警力的浪费，又不利于保护群众利益。参见傅怡.试论新时期公安机关执法监督机制[D].济南：山东大学,2011：8.

⑩参见2008 年11 月12 日公安部印发的《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》。