加速推进高速公路项目前期工作的创新实践

王晨

摘要：高速公路项目前期工作流程串联且需要反复循环修改，严重制约了项目的推进，因此，须创新项目前期工作机制和模式。文章介绍了高速公路项目前期工作审批事项及流程，从工可编制、用地预审和规划选址、设计阶段的专题报告及批复等方面，分析了影响高速公路项目前期工作的主要因素，并提出了加快项目前期工作的创新措施：采取设计施工总包制，将传统的串联工作流程归并为并联模式，及时沟通、协调项目建设单位与政府部门、参建单位，利用“互联网+前期工作”，可有效推进项目前期工作。

关键词：高速公路;前期工作;并联;模式;“互联网+”

0 引言

高速公路建设项目前期需要政府部门批复文件多达30项，涉及政府各级主管部门不少于10个，参与项目前期咨询、勘察、设计的企业达10多家，各种专题报告、设计文件之间内容纵横交错，互相制约且需要逐渐补充、完善才能相互闭合，工作流程串联且需要反复修改。如此反复，一般需要3～5年才能逐步完善前期工作，严重制约了项目的推进。

2019年9月，国务院印发了《交通强国建设纲要》，广西列入交通强国试点省份，掀起了高速公路全面提速的新高潮，高速公路修編总里程达1.52万km。同时，为对冲2020年爆发的新型冠状病毒肺炎疫情对我国经济运行的损失，党中央、国务院多次主持召开新型基础设施建设会议，大力推进新型基础设施建设。广西2020年安排13个里程达1005km、总投资达1609亿元的高速公路建设项目开工。2019—2023年广西将开工建设16个高速公路项目总里程1367km，投资额达到1420亿元人民币。

因此，项目前期工作的推进，在依法依规的前提下，必须创新工作机制和模式，才能满足交通强国建设需要。

1 高速公路前期工作审批事项及流程

1.1 前期工作审批事项

我国高速公路划分为国家高速公路和地方高速公路，两者前期工作内容基本相同，只是审批程序略有差异。表1汇总了某高速公路建设项目基本建设程序批复文件。从表1可以看出，一个高速公路建设项目要获得合法性开工，一般需要多个政府主管部门批复。列入国家高速公路网规划的建设项目，部分审批事项还需要向国务院相关部委提出申请并获得批复才能开工。

1.2 前期工作流程

一般已列入国家或地方高速公路网规划的项目视同完成立项工作，可直接进入工程可行性研究阶段，并同步开展用地预审（含规划选址）等部分专题报告编制。工可获批后，设计招标及专题咨询报告同步开展。设计获批后，建设单位通过招标方式择优选择监理和施工。待公路施工许可申请获批后即可正式开工建设。按照常规工作流程，完成表1的所有批复文件，大概需要3～5年的时间。

2 影响高速公路前期工作的主要因素

2.1 工可编制

工可阶段路线方案受到沿线各种条件制约，包括沿线地质、生态环境等自然因素。同时，地方政府出于本地经济发展规划需要，每一次工可报告评审会都会从不同角度对路线方案提出修改意见。因此，工可报告需要反复修改，特别是整体利益与局部利益有冲突时，即使到初设阶段还会有将方案推翻的可能。另外，工可阶段对地质勘察不做特别要求，一般工可编制单位仅凭经验进行外业调查，地形地质条件稍复杂的路线和桥隧方案不可避免存在问题，初设阶段要忠实于工可批复路线就比较困难。因此，工可阶段的效率就大打折扣。

2.2 用地预审和规划选址

工可方案有修改，用地预审报告就要修订，很多用地预审单位都是等工可路线方案稳定了才开展工作。当用地预审和规划选址编制人员外业调查过程中发现占用基本农田多、跟地方规划有冲突等问题时，工可方案又需要调整。因此，工可和用地、规划选址实际上是联调联试的关系，双方要互相协调平衡直到达成一致。这个过程所花时间很难控制。

目前国家和地方以及相关行业对用地预审编制单位没有相应的信用评价管理措施。假如编制单位人员业务水平和政策把控程度不高，其编制的用地预审报告往往不能满足政策法规等的要求，需要不断地修改补充材料，也会严重影响报批时间。

2.3 设计阶段的专题报告及批复

设计阶段要完成两项重要专题工作报告及审批：第一项是环评、水保、使用林地可研、行洪、地灾、压矿、文物等的专项评估;第二项是涉铁路交叉专项设计审批。上述审批涉及8个行政主管部门，既有省级又有部级，协调难度大、时间长。此外，还需要请求地方政府配合解决占用林地和耕地指标。

压矿涉及矿主的利益，业主需要跟矿主多次沟通，往往影响项目推进。涉铁路段报批时，铁路部门一般要求设计、施工、监理单位都要具备铁路相应的资质和业绩，并且按铁路项目的审查要求进行审查批复。因此，一般有压矿和涉铁的项目前期工作会推进缓慢。

3 加快前期工作推进的措施

3.1 并联加倒装

建设项目前期工作是一条很长的活动链，其基本程序是串联。但由于各链节点审批部门不可控，审批时间难预测，导致整个项目前期工作时间很难确定。若将许多串联项改为并联，如将工可和初步设计打包一起进行招标，即由同一家设计咨询单位承担项目工可、初步设计工作，并且将各专题服务工作同时发包，业主全力跟踪监督配合各单位开展工作，及时组织协调各专业之间的互动合作，从而提高效率，可达到合理缩短设计周期的目标（如下页图1所示）。

初步设计线路倒装工可线路，可避免因工可阶段路线反复调整导致用地数量和质量多次变更，影响基本农田补划方案暨土地利用总体规划修编工作，进而影响了用地预审报告编制。

3.2 把控国家、行业以及地方的相关政策

国家和地方出台的公路工程建设方面的法律法规和相关的规章制度、技术标准等都必须要遵守，并灵活运用。同时，公路工程建设涉及的其他专题内容也要掌握有关政策，特别是建设用地用林、环评、水保方面的政策。建设项目用地预审是实施土地利用总体规划的一项重要措施。2017年国务院下发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号文），原国土资源部《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）和《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）等文件对重大建设项目选址，特别是确实难以避让永久基本农田时，做出了明确的规定。

充分利用地方出台的文件、法规，也是提速前期工作不可或缺的措施。如《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强交通建设项目用地保障的实施意见》（桂政办发〔2019〕24号）、《广西壮族自治区自然资源厅关于印发支持打赢疫情防控阻击战促进经济稳增长若干措施的通知》（桂自然资发〔2020〕5号）、《关于印发自治区落实重大交通项目耕地占补平衡工作若干措施的通知》（桂自然资发〔2020〕9号）、《广西壮族自治区自然资源厅关于推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》、《广西壮族自治区国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》（桂国土资规〔2017〕7号）等。

3.3 路线方案与用地预审的高效联动

联动模式要求初步设计与前期各专题工作联动研究。公路布线时必须认真调查清楚沿线区域内基本农田、压覆矿产、文物、环境敏感点、风景名胜区、水源保护地、地质保护等控制点（段），避免路线走廊带进入“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间等三区;分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线等三条控制线），边调查边收集沿线地方政府、相关行业部门以及群众的意见，综合各种敏感因素初定路线走廊带方案。然后，迅速深入开展各项研究，同步深化路线方案设计，开展外业调查、初勘，识别地质、结构、安全等风险因素，复核路线方案走廊的最优方案，无须等工可审批即可按初设深度要求推进设计。路线走向稳定后，可以将相应的用地红线图提交用地预审单位开展工作。待初步设计完成评审后修编时，再将最终版的用地红线图提交用地预审单位进行复核。这样，设计和用地预审可同步完善。至此，用地预审报批后，初步设计倒装的工可也可报批了，随后报批初步设计。

3.4 最大限度减少路线方案变更

用地预审、工可、初步设计等三项重大审批获批后，应守住已批复的用地红线范围、设计路线方案不轻易更改。施工图设计阶段路线方案原则上不允许调整，如确要调整应不突破已批复的用地预审红线范围，除非是因地质条件、大型结构物等因素，否则应坚持路线方案的一致性。

3.5 设计施工总承包模式

這种模式可节省半年到一年的时间，按规定初步设计批复后就可以同步开展设计施工总承包模式招标和施工图设计、报批。这种模式可以有效解决设计与施工脱节问题，施工单位利用自己的实践经验指导设计。与此同时，施工单位也可提前进场进行施工前的各项准备。目前，广西的高速公路工程项目一般都采用这种模式。

3.6 采取涉铁路手续和建设代办制

涉铁路项目建设程序包括项目申请、勘察设计、设计审查、建设准备、工程实施、竣工验收等。涉铁项目建设的设计、施工、监理、造价咨询、安全评估、质量检测等单位都必须具备相应的资质并具有承担过相应项目及业务的业绩。因此，一般将上跨铁路的桥梁设计、施工、监理和各专题都委托给铁路系统的单位承担，有条件的可以委托一家单位总包，这样最节省时间。另外，做涉铁路项目费用估算时要考虑充分，主要包括建设管理、技术服务、铁路运输损失补偿、土地他项权利补偿、施工安全配合、设备设施监测、拆除铁路资产损失补偿等费用。

3.7 “互联网+项目前期”

在科技迅猛发展的时代，传统的工作推进方式已不适应潮流。“互联网+项目前期工作”，可极大提升前期工作水平和速度。广西北部湾投资集团有限公司举集团之力，研究智慧交通各类专业软件。项目建设单位、设计单位等依托系统、互联网平台，借助BIM、无人机航拍、机载激光雷达等技术，研发项目协同设计管理平台，基于“互联网+”实现项目前期的提质增效，利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统交通行业进行深度融合，创造新的发展生态。

在项目的工可和初设阶段，根据设计资料开展三维地层结构、三维岩土参数、三维水文地质的建模研究;结合计算机自动化算量技术提高土石比计算的效率和准确度;利用无人机倾斜摄影和三维机载激光雷达扫描技术，对公路环境进行三维环境建模，为项目前期的选址、用地和征拆分析提供依据;通过“BIM+GIS”技术实现智能选线和评估优化;基于BIM技术实现长距离和大范围的地质、道路、桥梁、涵洞、隧道、互通枢纽、服务区、收费站、交安设施等全要素对象的三维参数化建模和可视化表达，利于设计方案的比选和优化;基于“互联网+BIM”的协同设计模式，通过企业云或公有云实现地质、道路、桥梁、隧道、互通枢纽、交通附属工程等专业间的本地数据共享或者异地数据共享，优化设计流程，形成专业信息的集成，实现三维模型整体碰撞检测、干涉检查，工程量自动统计及三维工程制图功能。利用“互联网+”全面助力提速前期工作，打造技术创新体系，深度改造传统交通建设行业，促进交通建设行业跨界升级。

4 案例

广西北部湾投资集团有限公司负责投资建设的省级高速公路网南宁南过境线吴圩机场至隆安段高速公路（以下简称“吴隆路”）项目，里程为45km，总投资52亿元，位于南宁城郊接合部。国家高速公路网兰州至海口高速公路广西钦州至北海段（以下简称“钦北路”）改扩建工程，里程为140km，总投资140亿元。这两个项目均于2017年9月底成立筹备组启动前期工作。筹备组将前期工作主要内容列清单，分别择优委托专业咨询单位并联推进，筹备组全力配合并每周跟踪检查进展情况。通过运用前述各种措施，历时一年半，两项目均于2019年3月底获自治区发改委对工可的批复，吴隆路初步设计于当年6月获自治区批复，钦北路初步设计于2019年10月获交通运输部批复。最终，吴隆路于2019年9月实质性动工，钦北路于2019年12月底实质性动工。前期工作时间实际工作仅2年，用时较短。

5 结语

（1）建设单位和参建单位熟悉法规性文件是提速项目前期的关键;

（2）串联改并联和初设倒装工可工作流程模式，极大提高前期工作效率;

（3）设计施工总承包模式能有效加快项目前期工作;

（4）采用涉铁路手续代办制可避免因不熟悉相关资质、业务要求而带来的障碍;

（5）“互联网+”的运用，可大量替代人工工作。

参考文献：

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