防止国企混改中国有资产流失问题研究

任国森 赵葆青

党的十八届三中全会提出，积极发展混合所有制经济，将国有企业混合所有制改革提到了一个新的高度。至2019年5月份，国务院国有企业改革领导小组召开第二次会议，审议通过了国有企业混合所有制改革（以下简称：国企混改）第四批试点名单。加上前三批混改试点企业，共计210家，其中涉及央企系统136家，地方国有企业74家；涉及领域也由铁路、民航、电力、电信、石油、天然气、军工等7个重要领域扩大至软件、互联网及信息技术服务、新材料、新能源和节能环保等战略性新兴领域，规模不断扩大，但国有企业改革过程中，国有资产流失问题始终没有彻底解决，流失形式也在不断变化，如何发现国有资产流失漏洞，及时制定整改措施，有效防止国有资产流失，是关系国企改革顺利进行的前提。

一、国企混改的历史演进与国有资产流失表现形式

由于社会主义制度的特殊性，我国国有企业的改革发展没有太多可借鉴的国内外改革历史经验。为了促进生产力发展，20世纪90年代首次提出引入民间资本等非国有资产的混合所有制改革方案，并于1992年正式允许国内民间资本和外资参与国有企业改革改组。前两次国企混改制定了相关法律规定和制度政策，对国有资产目录和资产变动情形已经做了较为详细的规定，激励企业的方式也进一步改善，但仍然有大量问题有待解决。目前第三次“国企混改”又一次作为国有企业改革的突破口，开启新一轮改革创新进程。

1.现代企业制度建立时期（1993年—2002年）。1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出国企改革方向是建立现代企业制度，明确了此阶段国企改革核心是“产权改革”，目标是建立“现代企业制度”。此次改革过程中，坚持“抓大放小”，对不适应现代企业管理制度的企业，采用适者生存形式，通过债转股、政策性关闭破产、技改贴息、兼并、改组、出售、租赁等形式进行改革。2000年底，绝大部分国有企业基本步入正轨，企业经营机制逐步转变，现代企业制度初步建立，基本形成了“国资主导其他资本积极参与并在制造业占主要地位”的多元格局，社会主义市场经济的基本构架基本形成。这个时期，国有资产流失主要原因在于企业改组、兼并过程中，存在产权交易程序不透明、清产核资不规范、资产评估机制不完善等诸多问题。尤其是企业的MBO过程，管理层往往利用对企业熟悉的先天条件对资产进行压缩低估，有意使经营状况变差，如：账款应收不收、延缓新产品研发、投资劣质项目等，从而以低于市场价值的价格收购，造成国有资产大量流失。同时诸如商誉权、商标权、专利权等无形资产未引起国家的重视，未被列入企业资产目录，土地未被列入固定资产，自然资源未纳入国有资产监督管理体系，在国企混改过程中不对无形资产进行评估入账，土地房产等固定资产不计市场升值部分按原购买价进行转让，这些有意无意的忽略国有资产潜在价值的行为造成国有资产变相流失。直到2002年实施“金融企业会计改革”后，无形资产列入企业资产名录及土地列入固定资产等问题才逐渐得到解决，但产权交易和资产评估等制度依旧不够完善。

2.国有资产管理体制建立时期（2003年—2012年）。2003年，《国务院关于机构设置的通知》经第十届全国人民代表大会审议通过，国务院国资委正式成立，明确了国有资产保值增值责任主体，基本实现了管人、管事与管资产相结合的国资管理体制，自此基本结束了国有资产“九龙治水”的多头管理局面。同时国家配套建设了“金融保险”和“证券期货”等资本市场，进一步完善《公司法》《物权法》《破产法》及《企业国有资产法》等相关法律法规，以调动、规范、监督市场主体的经济行为。截至2011年，除极少数国有独资企业外，全国90%的国有企业完成“公司制股份制改革”，多数企业根据《公司法》和《企业国有资产法》的要求，建立了股东会、董事会、经理层和监事会等机构，企业职工普遍实行全员劳动合同制等制度，公司治理逐步规范，企业科学决策水平和风险防范能力得到相应的提升。这个阶段国有资产流失主要表现为企业破产重组、“公司制改制”及“股份制改制”过程中的利益输送。自2007年6月《破产法》颁布以后，多数企业利用破产改制形式，转移优良资产，核销银行贷款，逃避债务，私吞占用国有资产，实现企业金蝉脱壳。一些企业本着“先分后破”“破产有利”的理念，企业破产之前将国有资产按内部比例分给企业职工，改制企业的亏损由改制前承担，企业破产成了变相满足少部分人侵吞国有资产的手段。

3.合理配置国有资本结构阶段（2013年至今）。党的十八届三中全会指出，国企改革要以管资本为主。2015年国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，标志着“国企混改”顶层设计已经完成。2017年全国国有企业基本实现了公司制改制。截至2018年底，中央及地方国资委制定责任与权力清单，累计取消监管事项335项，下放318项，企业自主经营决策权得到极大解放，国资委监管职责实现由“管企业”向“管资本”的转变。预计2020年实现全部国有企业公司制改制，这将成为国有企业改革史上一次重要的里程碑。自2016年8月至2019年6月，国务院国资委发布了四批混改企业名单，共计210家中央及地方企业。新一轮国企混改已经进入改革深水区，为保证国有资产保值增值，合理配置国有资本，国务院国资委提出：国有企业混合所有制改革按照‘宜独则独、宜控则控、宜混则混’的稳健改革原则，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一家推进一家。但产权交易制度、资产评估机制以及相关法律法规跟进等问题依然存在。因此，这次混改的重要问题就是要坚决防止老问题变相出现。

二、国企混改过程中国有资产流失的成因分析

根据以往改革经验，造成国有资产流失薄弱环节主要体现在资产评估、股份制改造、企业重组、产权转让、资产处置、出仓或出租、合作合资、行使经营权和出资权及监管等过程中。我们通过典型案例对涉及到国有资产流失的环节进行简要分析。

南方某国有企业A，由于市场环境变化，经营模式不能适应新形势，加之管理不善，到2014年企业资产不足5000万，负债高达上亿元，企业只能进行改制，在该区原发改委主任李某、原国资委主任王某和副主任赵某及该企业原厂长韩某等人的操作下，发布改制信息，促成该A企业与B集团达成改制协议。根据协议，B集团计划购置该企业所属的地皮和厂房，所得资金用于该企业安置职工。在韩某的默许下B集团与资产评估公司勾结，将在该市国资委登记备案价值约3000万元的土地及附着物，以1560万元的评估价格转让给B集团，且A企业原厂长韩某未经股东会同意以公司名义与某超市签订20年租期的土地租赁合同，由于合同未到期，该超市要求违约赔偿，最终三方协商赔偿无果后，B集团因无法进行土地开发，在支付了购买土地的1020万元后，不再支付剩余款项，职工得不到妥善安置，集体进行上访，造成恶劣社会影响。

通过案例，我们可以了解到，该企业在原厂长韩某管理下，公司管理混乱，制度虚设，监管不力，因此给韩某带来了低价变卖国有资产、转移资产、变公为私、套取国家政策优惠等违法违规行为的可乘之机。该企业在改制过程中违反多项法律法规，最终造成国有资产大量流失。

1.企业职工法律意识淡薄。我国《公司法》第148条对公司董事、高级管理人明确规定，凡是违反公司章程规定或未经股东会、股东大会许可，通过职务便利为自己或者他人牟取属于公司的商业利益以及自主经营或者为他人经营与所供职公司同类业务的行为，其所得收入归公司所有。因此，应当将韩某的非法收入全部没收，其他违法行为依法处理。企业职工则法律意识淡薄，“一把手”的命令甚至大过国家法律法规在他们内心的分量，明知违规犯法也心存侥幸或被威逼利诱而顺从，应进一步加强学习教育。

2.恶意低估国有资产。国有资产低价贱卖是企业改制过程中国有资产流失最普遍、最致命的一种形式。我国《公司法》第207条对资产评估、验证或验资机构涉及违法的情形进行了法律责任规定。韩某将本应该合理估算的企业资产进行低价转让，肥人损己，而相关评验资机构也要为此次国有资产流失承担责任。

3.缺乏有效监督管理。我国《企业国有资产法》第54条明确规定了国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。A企业绕过法律法规，进行有条件限制的招标转让，且企业资产低估后转让，监管部门未提出质疑，任由发展，造成监管职责的严重缺失，也足以证明，监管层的监督不力。

4.利用职权侵占国有利润。我国《企业国有资产法》第43条对企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属规定，不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。韩某利用A企业厂长职务便利将A企业资产转移到其控股的股份公司，无偿使用A企业机器设备，将本应该是A企业的收益，转变成自己的收益，致使国有资产严重流失。上级监管机构及企业监事会等监督部门对企业固定资产监管存在漏洞，作为履行出资人职责的国资委，应该派驻专案人员进行调查，详细了解具体原因，及时制止存在的违法违规行为，问责相关涉案人员，挽回国有资产流失的局面。

三、混改过程中防止国有资产流失的建议

国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有企业发展壮大是我国“集中力量办大事”的前提，对实现国家富强、民族复兴、人民幸福起着至关重要的作用。为了有效防止国有资产流失，提升企业核心竞争力，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，应加大监督管理、法律法规、产权交易资产评估，健全法人体系。

1.完善法律法规，强化监督流程。国有企业通过不断的改革以适应新形势下社会发展需求，但由于法律法规等配套制度建设仍然相对滞后，容易形成阶段性的法律空窗期，使一些不法行为有了可乘之机，随着混改试点的进一步扩大，更多的问题也会逐步显现，人大、政府等相关机构应及时进行相关法律、政策的调整，完善国企混改的法律基础和政策支持，强化国企混改的公开透明度，为国企混改提供坚实的法律法规基础。首先，应当强化事前监管，国有资产监管部门要对企业内部进行清产核资、摸清家底，确立企业发展规划，与企业主要负责人签订经营目标责任状，制定规章制度，明确企业重大事项一事一报，落实合规性审查，做好合理性预案，严把事项审核关，执行责任终身制。其次，规范事中监督，加强对国有产权流转环节的监管，严格执行法律规章、财务制度，对国有资产转让和交易全程监督，及时发现混改过程中违反规定的操作行为，防止资产流失漏洞产生，保证混改有条不紊的进行。再次，严格事后审查，完善相关审计制度、法律条款，加大审计力度，重特大事项要进行专项审计，对发现的问题及时作出补救措施，要严肃问责相关涉案人员，触犯刑法的依法追究其刑事责任。

2.提升产权交易市场功能，完善资产评估机制。产权交易市场是混改过程中国有资产流失的主战场。提升产权交易市场的功能，利用完备的资产评估机制，充分发挥市场配置资产作用，是混改过程中防止国有资产流失的重点。首先，针对国有企业产权转让、资产转让、增资扩股等行为，进行资产评估，建立完备的资产评估体系，同时要提高对资产评估机构的准入机制，制订资产评估机构违法违规细则，提高违法成本，加强对资产评估公司人员的道德法律素质培养。其次，扩大产权交易市场功能，利用信息化手段建设第三方交易平台，交易留痕可溯源，逐步培育成熟的产权交易市场。严格落实《企业国有资产法》规定，国有企业产权转让、国有企业增资、企业资产转让等行为要在规范设立的公开场所进行。最后，完善国有资产转让公示制度，规范公示的标准与程序，转让前在多层次主流媒介进行交易标的的信息公开，转让成功后延长相应的信息公示期限，接受各方监督，增强对证券市场、各级政府部门设立的生产要素交易市场和产权市场的监管力度，防止交易过程中的违规操作和相互勾结。

3.加强董监高监督力度，健全现代企业法人治理体系。国有资产流失很大一部分原因是由企业高层的决策失误、操作失误、贪污腐败或失职渎职等造成的，因此加强对公司领导层的监督、培训、约束激励，加大对企业职工法律法规的宣传教育显得尤为重要。一是优化企业董事会结构，增大外部董事占比，严格按照公司法的规定规范董事会的行为。二是进行混改的企业，要有效解决“一股独大”造成的一把手缺乏监督、管理等问题，要谨慎选择外部投资者，真正做到优势互补、利益共享，不能为了“混”而“混”，同时要保证外部企业股东按照《公司法》在股东会和董事会中所享有的权利，建立共同的企业理念、价值观，充分尊重外部资本逐利的原则，保障国有资本和民营资本都不受损失。三是在合适的国企当中，适时引入职业经理人制度，最大限度防止董事长与总经理为同一个人的现象，建立经理人的选聘和退出机制，解决企业干部职工“能上能下、能进能出”的市场化问题。四是充分发挥监事会作用，聘请会计师、审计人员、律师等专业技术人员，强化其监督的职能。五是加强职工代表大会的建设，加大工会主席的发言权，发挥其监督职能。六是加强企业纪检监察部门职能，加强与政府纪检监察部门沟通协调，企业纪委巡视工作常态化，设立预防企业腐败专案部门，投诉建议渠道要多元化，24小时接受监督举报并制定保障举报人人身财产安全的相关规章制度。七是利用信息化手段，建设信息化监管系统，对企业资金流向、重大事项进展、收益回报等信息进行实时监督，及时发现问题解决问题。