森林资源用途管制制度探析

●李冰强 郭 彦

森林资源作为一项十分重要的自然资源，不仅是国民经济和社会发展的重要支撑，而且是维护生态环境、实现生态平衡的关键要素。但是，由于我国森林资源总量有限，人均森林资源占有更是远低于世界平均水平。如何对森林资源实施用途管制，保证森林资源的用途合法合理，对维持生态平衡，保障人与自然和谐,实现经济社会可持续发展具有重要意义。

一、森林资源用途管制的基本内涵

森林资源的概念有广义和狭义之分。广义的森林资源指林木、林地及其所在空间内的一切森林植物、动物、微生物，以及这些生命体赖以生存并对其有重要影响的自然环境条件的总称，包括林地资源，林木资源，林区野生动物资源，林区野生植物资源，林区微生物资源和森林环境资源六类。狭义的森林资源主要指的是林木资源，尤其是乔木资源，即生活中我们经常说到的森林。广义的森林资源虽然范围广、门类多，但其仍然是以林地资源和林木资源为核心，林地资源和林木资源在森林资源中具有战略性的地位，是野生动物资源和微生物资源赖以生存的基础，如果没有林地资源和林木资源，野生动物和微生物群体失去生存环境，最终也会走向灭亡。在实践中，为维持生态平衡、保护生物多样性，国家已经通过专门立法对野生动植物进行特别规定，实施特别保护措施。因此，本文对森林资源的概念界定采用狭义上的解释。

管制是指政府通过法律或者其他手段，对组织或者个人的行为选择进行管理和制约，以维护公共利益或者达到特定目。资源用途管制作为管制的一种，是政府通过公权力的介入，对特定资源的利用主体、利用时间、利用范围和利用方式的规范制约，以实现资源的特定目的或者特定效益。目前我国资源用途管制主要集中在对自然资源用途管制上，具体表现为：首先是对自然资源的用途进行登记，明确自然资源用途；其次是编制自然资源总体利用规划，为资源用途管制提供方向指引；再次是通过自然资源总体利用规划划分自然资源功能区；最后是确定各功能区内自然资源使用的限制条件，对自然资源的用途变更实施严格审批。并且在以上四个环节实现对自然资源利用的全程监督。对自然资源进行用途管制，主要对自然资源的总量以及利用程度进行规范和控制，达到自然资源合理有效配置和最优化使用的目的，这是我国自然资源立法发展和变革的趋势。

森林资源用途管制作为自然资源用途管制的一部分，是通过森林资源用途登记，编制林业发展规划，确定功能分区并对各功能区森林资源用途转用进行严格限制的一种管理方式。实施森林资源用途管制是国家为了建设生态文明，保持生态平衡，对森林资源进行合理配置的一种手段，其目的一方面是保证森林资源的数量，实现林木资源稳步增长，进而保护生物的多样性，保持生物资源之间的平衡；另一方面明确森林资源的用途，确定经营模式和手段，有效规避了盲目经营，可以提升森林资源的质量。

二、森林资源用途管制的现状

随着我国经济社会的发展和人口的持续增加，自然资源的有限性和人们需求的无限性之间的矛盾日渐突出，如何通过政策和法律制度的创新，建立科学合理的资源用途管制制度，确保有限的自然资源能够持续满足人们对物质文化和美好生活的追求，就成为社会各界关注的热点。与土地等自然资源相比，我国对森林资源用途实施管制的时间相对要晚一些，国家主要是通过相关政策法规的制定和实施，来实现对森林资源用途管制的目的。

（一）管制依据

在政策层面上，2008年3月，国务院批转国家林业局《关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》中提出要依法编制林地保护利用规划，建立征用占用林地专家评审制度和林业主管部门预审制度，实行林地用途管制。2012年8月，国务院办公厅《关于加快林下经济发展的意见》要求依法执行林木采伐制度，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质或乱砍乱伐、毁坏林木。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中提出实行最严格的林地用途管制制度，实行森林分类经营管理，完善林木采伐权，管好公益林、放活商品林，稳步推进国有林场和国有林区改革，研究提出加强天然林资源保护的指导意见，有序停止天然林商业性采伐。2016年12月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》要求严格保护林地资源，分级分类进行林地用途管制。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《天然林保护修复制度方案》中提出要建立包括天然林休养生息制度和严管天然林地占用等在内的天然林用途管制制度。

在法律法规层面，国家先后颁出台了《森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《森林采伐更新办法》等法律、行政法规和部门规章，为森林用途管制提供了有效的法律依据。2005年，国家林业局《关于进一步加强森林资源管理工作的意见》规定，按照分类保护、分区管理的原则，确定森林资源的利用方向，分区域对林地主导用途进行管理，实施林地用途管制。2017年3月，国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》建立了覆盖全部国土空间的用途管制制度，不仅对耕地要实行严格的用途管制，而且对天然草地、林地、河流、湖泊、湿地、岸线、滩涂等生态空间也要实行用途管制。这些法律、行政法规和部门规章的颁布实施，为促进森林资源用途管制奠定了坚实的法制基础。

（二）管制措施

在我国森林资源管制措施主要有以下三种：

一是制订林业长远规划。《森林法》第十六条明确规定，各级人民政府编制林业长远规划。《森林法实施条例》第十二条、第十三条和第十四条分别细化规定了制定林业长远规划应遵循的原则、规划的内容和规划的编制程序。国务院《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》要求，国务院林业保护部门会同有关部门编制全国林业发展规划，把全国划分为10个林地保护利用区域。依据全国林业区划，结合各区自然地理条件的不同编制省级和县级的林业发展规划，初步形成了国家—省—县三级林地保护利用规划体系，为林业分类经营管理奠定了基础。同时，对辖区内的森林资源进行全面调查，建立和完善森林资源数据库，把全国3.04亿公顷林地实实在在落实到图上，基本实现了数字化属地管理。

二是实施林业分类经营管理。林业分类经营管理是针对商品林和公益林经营目的不同以及提供的产品和服务功能存在差异，而进行的区别化经营管理方式。根据新时期现代林业产业化目标，林业既要满足社会多样化林产品的需求，又要满足人类改善生存环境的需求，在此基础上形成我国林业分类经营管理。我国森林资源分为五类：用材林、经济林、薪炭林、防护林和特种用途林。用材林、经济林和薪炭林主要是提供经济效益的商品林，防护林和特种用途林主要是发挥生态效益和社会效益的公益林。商品林为社会提供林产品，用以充分发挥森林资源的经济效益，经营者可以自己制定生产经营计划，实行自主经营、自负盈亏的经营管理模式，以市场为导向，追求的是利润最大化。公益林为社会提供公共产品，用以最大限度发挥森林资源的生态效益和社会效益，将公益林当作公益性事业来对待，实行事业化管理，由国家财政负担其资金需求。

三是限额采伐制度。为了保障森林资源的安全，实现森林资源的合理经营和永续利用，《森林法》第五章“森林采伐”专门规定了国家严格控制用材林的年采伐限额，实行森林采伐许可制度。按照“用材林消耗量低于生长量”的原则对森林资源进行科学测算，确定年采伐限额，由有关部门核发的采伐许可证，采伐人持证进行采伐，并在采伐的同时及时进行更新，更新造林的面积和株树不得少于采伐的面积和株树。限额采伐制度主要是通过控制森林采伐数量来达到控制森林面积和森林资源蓄积量的目的。同时，严禁采伐特种用途林中名胜古迹及自然保护区的林木，对其他防护林和特种用途林只准进行抚育和更新性质的采伐。

三、我国森林资源用途管制存在的问题

通过森林资源用途管制政策、法规和具体制度的有效实施，全国森林面积和森林覆盖率持续增长，森林资源总量不断增加。但同时应当看到，我国森林覆盖率和人均森林面积仍远低于全球平均水平，森林资源质量有待提高，森林结构不合理以及林地生产力低等问题依旧很突出。这既有自然因素和历史成因，也存在森林资源用途管制制度设计上的缺陷与不足。

（一）森林资源用途登记制度不完善

对资源用途进行确认并实施登记，是实施资源用途管制的基础和依据。用途管制制度要求首先要对资源进行用途登记，明确资源的用途。目前我国对森林资源登记仅是对林地和林木的权属进行登记，缺乏对森林资源的用途登记。依法对权属进行登记，是为了确定森林资源产权，依法保护森林资源权利人的合法权益不受侵犯。但是从生态资源和环境保护的视角出发，对森林资源的保护则应当以用途登记为前提，通过森林资源的用途登记，不仅能够为林业长远规划提供依据，而且有利于划分功能区，根据功能区的经营目的确定各用途分区的经营管理模式，从而合理确定各功能区的界限，而且通过用途变更管理，规范森林资源的用途转用，确保森林资源用途变更与资源整体保护要求相一致。

（二）林业规划强制力不足

林业长远规划是各级人民政府制订的、以现有森林资源为基础、以林业经济可持续发展为目标、用以指导林业产业发展的规划。《森林法》规定了各级人民政府要编制林业长远规划制度，作为森林资源用途管制的基础和依据。国家林业局《林业发展“十三五”规划》确定了建立林业资源用途管制，为2050年基本实现林业现代化奠定坚实基础。但是，由于长期以来规划在人们观念中“软约束”的特性，而现行《森林法》《森林法实施条例》缺乏对林业长远规划强制执行效力的明确规定，国务院编制的《全国林地保护利用规划（2010—2020年）》《“十三五”林地规划（2016—2020年）》也均未涉及到林业长远规划或者林业发展规划的法律强制力，导致规划的执行力不足，并进而影响到森林资源用途管制目标的实现。

（三）用途转用机制不规范

2017年《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出要落实生态空间用途管制，划定并严守生态保护红线，控制生态空间的范围，禁止生态空间改作别用，充分发挥生态功能。在森林资源用途管制方面，要严守生态红线，统筹安排林木资源和林地资源的用途，严格用途转用。虽然国家对用途转用有严格限制，但是实践中不合理转用现象层出不穷。一是林地转为耕地。国家对土地实施用途管制以后，土地整理、耕地占补平衡对补充耕地的要求增加，出现了许多向林地要耕地的趋势，致使毁林开荒、违法占用林地的现象屡禁不止。二是林地转为建设用地。由于林木资源的税费过高，林产品利润低，致使林业经营者不愿过多在林业上投入资金，发展受阻。而房地产市场、采矿和兴建工厂等开发建设用地可以带来极大的利润，不仅开发商有利可图，地方政府也能增加财政收入，旺盛的需求使得林地转为建设用地的现象频繁发生。

（四）监管不到位

一是转用审批流于形式。《森林法》第十八条规定为修建非林地建设工程，占用、征收或者征用林地必须进行审批。《森林法实施条例》第十六条至十八条规定了征用、占用林地以及临时占用林地的审批。《占用征用林地审批审核管理规范》中细化了占用、征用林地的条件和范围、申报材料以及林业主管部门的审批流程等具体事项。法律法规对占用、征用林地确定了一系列审批的流程。但是，在实践中随意占用、征用林地逃避审批的现象时有发生，使审批流于形式，影响了审批的权威性。二是林木被乱砍滥伐。虽然我国实行限额采伐制度，但由于缺乏有效监督，实施效果不尽如人意。限额采伐要求权利人根据许可证规定的树种和数量对森林资源进行采伐，但是实施中森林超限额采伐现象普遍，乱砍滥伐现象屡禁不止。

四、完善我国森林资源用途管制制度的建议

随着国家、社会和公众对森林资源经济效益、社会效益和生态效益的关注，对森林资源实施用途管制，不仅是实现森林资源合理利用的有效措施，而且也是建设生态文明、维护生态安全的必由之路。针对我国在森林资源用途管制中存在的问题，提出如下完善建议。

（一）建立森林资源用途登记制度

对森林资源进行用途登记是森林资源用途管制制度必不可少的一项内容。做好森林资源用途登记工作，不仅可以对森林资源进行下一步的功能分区工作奠定基础，而且明确森林资源用途，能够有助于规范森林资源的用途转用，以便在森林资源用途变更时及时处理。森林资源用途登记要注意以下三方面内容：第一，《森林法》和《森林法实施条例》第三条都规定了权属登记发证制度，为了保证用途登记制度能有效实施，国家应出台相应的政策或者通过完善森林资源法律法规确定森林资源进行用途登记。第二，机构改革后，自然资源部下设自然资源确权登记局，统一管理自然资源权属登记，为了简化行政程序，保证森林资源用途登记顺利进行，建议自然资源确权登记局对森林资源进行确权登记时，同时进行森林资源用途登记。第三，自然资源确权登记局要建立健全全国自然资源登记信息管理平台，及时公示森林资源权属登记和用途登记的情况，既能让公众了解并熟悉用途登记的相关事项，同时也可以增强用途登记的公信力，确保森林资源按照登记的用途发挥最大效益。

（二）赋予林业长远规划强制力

林业长远规划是各国有林业单位和自然保护区编制林业经营方案的依据，也是地方各部门编制林业发展规划的依据。林业长远规划不仅在宏观上引导林业发展的目标，对森林资源未来发展的科学预测，而且也是实施森林资源用途管制的重要依据，在森林资源用途管制中发挥着重要作用。《土地管理法》《草原法》等法律在条文中均有总体规划批准后必须严格执行规定、规划不得随意变更，严格按照规划执行各项工作，这在土地资源和草原的保护上取得了显著成效。建议在《森林法》中作出与《土地管理法》《草原法》相似的规定，明确规定“林业长远规划一经批准必须严格执行”，通过法律的形式确定林业长远规划的法律效力。赋予林业长远规划法律效力。

（三）实施区域准入，严格用途转用

严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。在森林资源用途管制上，保证森林资源的特定用途是森林资源用途管制制度的核心。必须控制森林资源的保有量，保证森林资源不被随意征用、占用或者变更用途。除非因客观情况发生变化或者出现不可抗力，必须对森林资源的用途进行转变的外，应当严格执行法律规定的转用审批机制，严格用途转用。严守生态红线，严格控制生态空间、农业空间和城镇空间三者之间的界限，严禁将生态空间转变为农业空间和城镇空间。

一是处理好生态空间和农业空间的界限。在严守18亿亩耕地保护红线的硬性指标要求下，严格控制耕地总量，保证耕地的高产优质。同时根据“宜林则林”的原则，鼓励适林地早日实现退耕还林，协调好耕地与林地的关系。二是处理好生态空间和城镇空间的界限。严格控制城镇无序扩张，引导编制科学合理的城乡规划，优化城镇布局，引导城镇空间朝着集约化的方向发展，实现城镇的转型、跨越式变革。三是引导三类空间内部进行优化转用。鼓励生态红线外的农业空间和城镇空间向生态空间转化，有序引导生态空间用途之间的合法合理转用，鼓励向有利于生态功能提升的方向转变，严格禁止不符合生态保护要求或有损生态功能的用途转用，构建“美丽国土空间”。

（四）加大监管力度

一是要加强对林木的管护和监测。除利用3S集成技术进行全国森林资源资源清查之外，要加快二类调查步伐，推行地方负责、国家积极扶持的政策，给基层单位配备技术人员，加强对林木的监督管理，对林木的种类和数量实地调研，有计划有步骤地推进二类调查工作的全面开展；构建较为完备的地方森林资源监测体系，利用实时监测数据建立森林资源档案，进而生成森林资源数据库，保证及时进行更新，并对森林资源的相关数据进行公示；对抚育的人造林加强管护，提高林木的成活率，提高植被覆盖率，提升林地的质量。二是严格落实相关部门和工作人员的责任。为了最大程度发挥限额采伐制度的有效作用，对于伐中监督和伐后监督，实行首长负责制和问责制，清晰划定各部门的职责，明确单位及相关责任人员的责任；将生态红线指标情况纳入各级人民政府的政绩考核标准中，当部门监管或者责任人员监管缺失时，对责任人员进行严厉处罚，加快建立健全绿色政绩观，完善相关部门及其工作人员的监督管理。三是要借助外部力量强化对森林资源的监管。一方面要加强新闻媒体以及自媒体的监督。利用现有的新闻媒体和自媒体等实时、快速的优点，充分发挥舆论积极引导的作用，不仅能督促公权力部门的政务、信息公开，而且可以及时曝光各种乱砍滥伐、损害和破坏森林资源的行为。另一方面鼓励公众积极参与。森林资源全民共有，保护森林资源是我们不可推卸的责任。在进行森林资源功能分区、编制和修改林业长远规划以及森林资源用途转用时广泛听取公众的意见或者建议，重视公众的参与。同时加大宣传力度、提高公众的环境保护意识，鼓励公众举报违法行为，实现森林资源的多元共治。