山西非基本公共服务开放发展路径研究

●伊文君

近年来山西社会领域公共服务投入不断加大，但相对于人们日益增长的美好生活需要，仍然存在供给不足、质量不高、发展不均衡等突出问题，托幼、上学、就医、养老等方面的服务质量和水平与群众期待还有不小差距。如何通过引入社会力量改善供给机制、分步骤把可经营的非基本公共服务推向市场，促进非基本公共服务开放发展，做大非基本公共服务业，是当前面临的艰巨任务。2019年国务院政府工作报告中明确提出，要“支持社会力量增加非基本公共服务供给”，释放了支持非基本公共服务开放发展的强劲信号，这将是山西公共服务供给侧结构性改革的重点，同时也将是推进山西经济发展的巨大潜力市场。当前应剖析制约山西非基本公共服务开放发展的问题和原因所在，找准改革发展的着力点，探索科学、健康的发展路径，有效改善非基本公共服务供给效率，推进公共服务体系进一步完善，增强人民群众的获得感、满足感和幸福感。

一、非基本公共服务开放发展的必要性

非基本公共服务是指不完整具备排他性和非竞争性，但具有较大的外部收益的公共服务，通常是由政府为满足更高层次的社会公共需求，主要依靠市场机制提供的服务和产品。非基本公共服务的范围随着经济发展、社会进步不断变化。在社会发展初期，人们对公共服务需求较少，非基本公共服务的领域也相应地较小。随着经济社会的发展，人民生活物质水平不断提高，对非基本公共服务这一领域也有了更高的要求。根据非基本公共服务的定义，以及山西经济社会发展的实际，本研究对于非基本公共服务的研究重点集中在社会需求大、供给相对不足、群众呼声最高的几个方面：一是民办教育领域，二是社会办医领域，三是社会化养老服务领域，同时兼顾家政服务、文化体育等领域。

随着现代社会体现出来的多元需求和多样消费，公共服务的供给应该逐渐由政府单一供应向多元化主体供应转变。积极引入社会力量参与非基本公共服务供给，实现非基本公共服务开放发展，不仅能够有效增强政府的职能，对于缓解社会压力、调节社会矛盾、提高经济和社会运行效率也有良好的促进作用。

非基本公共服务开放发展是缓解政府财政压力的需要。当前，随着经济社会发展，传统的教育、医疗、养老、社会保障等服务，都已经无法满足人们日益增长的需求。非基本公共服务领域范围的不断扩张对政府的工作提出了更高的要求，不仅在质和量上增大了需求，同时给财政支出增加了不少压力，单靠政府有限的人力物力财力难以支撑。推进非基本公共服务开放发展，可以有效引入社会资本参与非基本公共服务供给，在一定程度上缓解政府压力。

非基本公共服务开放发展是满足公众多样化需求的需要。一般来说，政府在对公共服务的总体性制度安排方面能够体现全局规划的作用，但并不是所有的公共服务都应由政府“生产”。如果仅靠政府，单一的供给和决策模式无法满足不同社会群体多样化需求的条件。如果非基本公共服务供给能够得到其他社会主体的支持与参与，不仅可以通过多样化的模式供应非基本公共服务，而且服务的质量将会得到很大的提高。通过企业、第三部门等社会组织在非基本公共服务领域的专业化服务，能够很大程度地扩大覆盖范围，不断满足公众多样化需求。

非基本公共服务开放发展是促进资源最优配置的需要。世界民营化研究大师萨瓦斯提出，“从现实压力的角度看，审慎的市场化会导致成本收益比更高的公共服务......在商业动力方面，政府开支是经济的重要组成部分，其中更大份额应该转向私营企业，通过私营部门，资产可以得到更好地利用”。在非基本公共服务开放发展的过程中，政府主要起到监管作用，负责制定相关政策，规定相关标准，严格监督非基本公共服务市场化的执行过程。非基本公共服务由社会上的商业机构提供，这些商业机构主要是民营机构、私营企业等。这些机构和企业将非基本公共服务带入市场，利用价格机制、约束机制、竞争机制以及供求机制等最大化非基本公共服务的效用，提供政府无法提供的服务数量和质量，使社会资源的利用达到最大化。

非基本公共服务开放发展是实现高效社会效应的需要。非基本公共服务开放发展的过程中，不仅需要政府的统筹规划与监督，商业机构的参与，还需要第三方组织的加入，主要包括一些公益、慈善社会团体或者个人，还有一些非营利机构。这些组织一方面能够帮助政府对商业机构的相应服务活动进行监督，一方面又能代表人民群众的立场，表达相应的需求和愿望，是民众与政府、商业机构之间沟通的桥梁，其加入能够很好地促进非基本公共服务社会化，使得非基本公共服务产生高效的社会效应。

二、山西非基本公共服务开放发展的问题和障碍

目前，支持社会力量增加非基本公共服务供给的政策持续利好，在此背景下，山西非基本公共服务开放发展取得了较大成效，社会投资数量显著增加，特别是在民办教育、社会办医以及社会化养老等方面初步形成模式多样、主体多元、积极发展的局面，在弥补不足、丰富资源供给、缓解供需矛盾、激发发展活力等方面发挥了重要作用，成为政府基本公共服务的有益补充。截至2018年底，山西共有各级各类民办学校3644所（不含民办特殊教育学校），占全省总数的23.75%；非公立医疗机构（包括各类诊所）15978个，占全部医疗机构的40%；民办养老机构313个，占全省养老机构总数的31.6%，较“十三五”初期都有明显增长。

但是，长期以来山西公共服务领域特别是非基本公共服务领域存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”状况，当前随着公众对公共服务的需求越来越旺盛，政府公共服务供给不能满足公众需求的矛盾日益凸显。山西非基本公共服务供给依然不足，发展不平衡的矛盾仍然突出，推进非基本公共服务开放发展仍然面临许多问题和障碍。

1.供需结构性矛盾依然突出。随着收入不断增长，社会保障范围和水平不断提高，山西居民消费能力持续提升，消费结构由“生存型”向“发展型”升级，更加注重追求生活品质，对教育、健康、养老等非基本公共服务数量和质量的要求快速提升，需求结构多层次、多样化、特色化的差异性特征日益明显。但是目前，山西非基本公共服务的总体供给能力与居民需求快速增长的现状仍不适应，非基本公共服务发展总体水平与先进地区仍存在不小的差距，非基本公共服务供给压力与日俱增。具体表现在教育领域，入园难问题反映强烈，价格适中的幼儿园资源非常紧缺，优质高中教育资源与广大市民“上好学”的强烈需求还有较大差距，技能型人才培养还不能与山西转型发展产业升级紧密对接，高等教育的人才培养能力、知识创新能力、社会服务能力亟须提升；在医疗卫生领域，“名院看病难”诉求强烈，群众就医负担较重，儿童医疗、精神卫生、康复护理等医疗卫生资源存在较大缺口，满足特殊需求的医疗服务和卫生保健服务供给依然不足；在养老服务领域，仍存在养老机构资源紧缺的问题，公办养老机构一床难求，而民营养老机构因价格或服务条件问题使许多老年人望而却步，社会力量在提供居家养老服务方面供给不足等。

2.发展不平衡问题较为严重。由于顶层设计缺乏、统筹规划不足以及经济发展水平等多重因素的影响，非基本公共服务开放发展仍然存在发展不平衡等问题，未形成与公办机构差异化发展、功能互补、合理竞争的局面。

例如在社会办医方面，与公立医院相比，民营医院规模普遍偏小，“多而不强”，上规模和档次的很少，在硬件设施、诊疗技术、管理水平等方面还有相当差距，服务领域相对较窄，办医专科特色不突出，竞争力不足。2018年，山西民营医院诊疗人次985万，仅占全省公立医院诊疗人次的19.3%，同期民营医院占全省医院总数的65.3%，服务量与机构数量不成正比；在民办教育方面，中小学阶段（其中小学和初中为义务教育阶段，属于基本公共服务范畴，但因与高中阶段存在类似的发展矛盾与问题，因此将小学、初中和高中阶段合并进行分析）民办与公办不协调问题呈现另外一种状态。根据2017年山西省人大的检查结果，太原市30.4%的普通高中生、31.6%的初中生在民办学校，朔州市46.1%的中小学生、44.2%的中小学教职工在民办学校，朔州市的怀仁县因民办教育发展迅速，这种现象更为明显，67%的中小学生、61%的中小学教师在民办学校。民办学校在提供教育资源、与公办学校互补互促的同时，出现了招生政策博弈、恶性争夺生源及超计划招生从而产生众多无学籍学生等问题，造成教育资源特别是公办资源的极大浪费；在养老服务方面，小型民办养老机构居多，与公办养老机构相比，空间狭小、设施简陋、卫生条件较差，服务质量欠佳的情况较为突出。公办养老机构“一床难求”，而民办养老机构“门可罗雀”，调研中山西多数民办养老机构反映入住率低于30%，这极大地阻碍了社会资本参与养老服务的动力。

3.人才资金等运营要素不足。目前，人才、资金等运营要素不足仍是非基本公共服务开放发展中面临的主要障碍。例如在社会化养老领域，一方面，人才队伍建设面临困境。按照国际惯例，养老护理员与失能、半失能老人的比例应为1∶3，在课题组调研的山西民办养老机构中，有70%以上只能达到1∶5，甚至个别机构只能达到1∶7。养老护理员学历低，超过70%都是初中及以下文凭，拥有职业资格证书的更是寥寥无几。工资待遇低、工作难度大、工作时间长、社会地位低、人文关怀匮乏等原因导致养老护理员的招聘困难重重。另一方面，盈利能力弱且融资难。养老机构普遍存在回报周期长、投资风险大的问题。调研所涉及的民办养老机构中，1～3年能收回投资的仅有3.4%，4～6年能收回投资的占5.2%，而10年以上才能收回投资的大多数。同时，融资渠道不畅，不少民办养老机构在申请商业贷款时，由于用地性质为医卫慈善用地，不符合抵押条件，或者因轻资产运营缺乏抵押资产，获得贷款的难度很大。这些都成为阻碍社会力量参与养老服务的瓶颈。

社会办医方面，也存在人才匮乏和融资困难的问题。在人才方面主要存在年龄结构不合理，医务人员流动大，医师队伍稳定性差等问题。由于社会办医在规模、行业地位方面相对于公立医疗机构来说比较薄弱，社会办医疗机构医师在社会保障、职称待遇、科研发展、继续教育等方面，与公立医疗机构还有一定差距，导致社会办医对年轻骨干技术人才缺乏吸引力，不利于形成规范的人才培养和建设体系。在融资方面，社会办医也有投入大、周期长的特点，据调研，民营医院从拿到执照开业到正常运行至少需要5年左右。而目前山西多数民办医疗机构都注册为非营利性机构，其设施不得作为抵押物来进行贷款，融资难问题突出。这些问题在很大程度上阻碍了社会资本参与非基本医疗服务供给的步伐。

在民办教育领域，教师稳定性差是山西民办学校人才匮乏的突出原因。据调研，民办学校大约每学期有20%左右的教师流失率，多的甚至达到40%。导致这一问题的核心原因是，民办教师与公办教师虽具有同等法律地位，但保障不力。民办学校对教师参加培训、教科研活动及学术交流等投入同公办学校还存在较大差距。

4.市场监管能力体系不完善。目前山西非基本公共服务开放发展缺乏完善的监管措施，各监督部门的职责不够明确，“重审批、轻监管，重资质、轻运营，重执法、轻指导”的监管问题在各领域不同程度地存在。

例如在社会办医领域，社会力量在准入、运营、退出等阶段仍然缺乏完善的监管机制，各级政府职能部门对社会办医的快速发展缺乏充足的政策准备，在医疗质量、医疗行为、广告等方面缺少具体的监管措施。社会办医监管涉及的各职能部门各自为战，部门之间协同性差，职责分工不明，没有形成有效的监管；在社会化养老领域，多头监管、力量分散的问题同样比较突出，信息化、大数据等技术手段在社会办养老机构监管方面的应用还比较有限，监管主要集中在硬件设施和资质审核方面，对服务质量和安全方面的监管服务还很欠缺，导致监督不彻底；在民办教育领域，民办学校实行非营利性和营利性分类管理改革后，民办学校分类管理也面临法律制度衔接、法人登记条件、监管体系等方面的配套问题，部分民办学校依赖其长期以来的营利路径，仍然以非营利性的名义继续营利从而选择非营利属性。另外，按照法律规定，民办学校的设置标准参照同级同类公办学校执行，但部分民办学校的实验室、仪器室、电脑室、多媒体教室等场所配置不全、质量偏低。大量校外辅导机构、午托机构，以及规模小、品质低的民办幼儿园，达不到标准化要求。监管体系的不健全，使得这些问题仍未得到有效改善。

5.政策配套和落实有待完善。尽管山西在土地、税费、补贴等方面对非基本公共服务开放发展陆续出台了相关支持政策，但仍存在配套政策不完善、政策落实难等问题。

例如，在社会化养老领域，有民办养老机构反映，国家《关于加快发展养老服务业的实施意见》中明确规定，“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策”，但目前有限的城区养老设施用地还是优先供给公办养老机构，民办养老机构往往只能在较偏远的郊区发展。有营利性民办养老机构反映，现行政策对营利性机构优惠扶持相对较少，在建设补助以及免征房产税、城镇土地使用税、企业所得税、行政事业性收费等方面只有非营利性机构能够享受，即使是能获得政策扶持的非营利性民办养老机构，很多时候也会遇到补贴款项发放周期长、前期资金垫付压力大等难题。在社会办医领域和民办教育领域，也不同程度存在土地、税收政策难落实的情况。

6.社会整体信任度仍然不高。根据课题组分领域调查问卷显示，在社会办医和社会化养老领域，社会信任度不高的情况比较普遍，在这两个领域，“公比私好”依然是占统治地位的主流意识形态，这种状况很大程度上影响了社会资本的热情和动力。

在社会办医领域，传统观念的影响较深，部分居民对公立医疗机构有种天然的信任和认同，对社会办医存在着认识误区。他们认为公立医疗机构更具有公益性、保障性与安全感，对社会办医存有疑虑和偏见，因此在选择就医时更倾向选择公立医疗机构。根据调查问卷统计，67.5%的人不愿到民营医院看病；在社会化养老领域，这种倾向更为明显。山西大多数老年人养老观念相对保守，受传统家庭养老和计划经济时代形成的“福利养老”观念的影响，“花钱买养老服务”的养老习惯尚未形成。对山西部分城市社区和农村老人发放的调查问卷统计结果显示，85%的老年人都愿意选择居家养老，而不愿意去养老机构。在公办和民办养老机构的选择上，更是90%以上的老人都愿意选择公办养老机构。由于社会资本参与养老服务起步晚，宣传不到位、运营不成熟等因素也影响着老年群体对民办养老机构的信任，影响了其选择意愿。

三、重点领域和推进路径

推进非基本公共服务开放发展，需要扭住支持社会力量这一核心关键，找准重点，探索科学、合理、可持续的发展路径，完善相关政策，充分挖掘社会领域投资潜力，提升非基本公共服务和产品的质量水平，努力打造未来公共服务供给侧改革新的增长点，真正增强人民群众的获得感、满足感和幸福感。

（一）重点领域

增加托育学前职业教育有效供给。积极引导社会力量举办托育服务机构，鼓励家庭育儿知识传播、社区共享平台等托育服务新模式新业态探索发展，发展多元化托育服务体系。通过购买服务、财政奖补等多种方式支持优质普惠学前教育资源扩容。进一步完善普惠性民办园认定标准和扶持政策，通过购买服务、减免租金、综合奖补、教师交流培训等方式，支持普惠性民办园发展。深化产教融合、校企合作，推动产教融合型城市遴选和企业试点，吸引企业等社会力量建设一批具有辐射带动引领作用的高水平专业化产教融合实训基地。

促进社会办医快速健康发展。落实社会办医疗机构跨部门全流程综合审批指引，精简优化审批流程。支持社会力量举办、运营高水平全科诊所。支持社会力量深入专科医疗等细分服务领域，在眼科、骨科、口腔、妇产、儿科、肿瘤、精神、医疗美容等专科以及中医、康复、护理、体检等领域，加快打造一批具有竞争力的品牌服务机构。鼓励有实力的社会办医疗机构瞄准医学前沿，组建优势学科团队，提供以先进医疗技术为特色的医疗服务。

全面放开社会养老服务市场。积极支持境内外资本投资举办养老机构，落实同等优惠政策。深化非营利性养老机构登记制度改革，允许养老机构依法依规设立多个服务网点，实现规模化、连锁化、品牌化运营。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造后用于养老服务。推进医养结合，为老年人提供患病期治疗、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康和养老服务。支持适合老年人的智能化产品、健康管理设备、健康养老移动应用软件等设计开发，开展智慧健康养老应用试点示范。开展城企协同推进养老服务发展行动计划。

推进助餐、家政和就业服务。把社区助餐纳入积极应对人口老龄化中长期规划能力评价指标体系，鼓励社会力量助力解决空巢老人居家、社区养老的餐饮问题。根据青年家庭、空巢老人家庭的饮食需要，推出定制化家政餐饮服务。支持餐饮企业通过电话送餐、互联网送餐等方式拓展服务范围，将服务下沉到社区，为社区居民提供生活便利。持续开展家政服务提质扩容行动。实施农民工学历和能力提升行动计划、巾帼家政服务专项培训工程，推进家政培训提升行动，搭建家政服务员和用工企业对接平台，开展订单、定向培训，提升家政服务能力。

提高公共文化体育旅游服务效能。引入社会化机制，以政府购买服务等方式引导更多主体参与公共文化体育服务。推动文化创意产品开发，打造优质、特色服务品牌。鼓励社会力量为用户提供融合新闻资讯、视听节目、社会服务、医疗健康、数字娱乐、教育培训、智能家居等多功能于一体的智慧广电数字生活服务。支持社会力量完善城市商业区旅游服务功能，打造一二三产业融合发展的美丽休闲乡村，建设一批中医药健康旅游示范区和示范基地。

（二）推进路径

1.以顶层设计和统筹规划为前提，推进非基本公共服务开放发展合理化。政府在非基本公共服务开放发展中应当是“掌舵者”而非“划桨者”，应发挥政府在非基本公共服务开放发展中的顶层设计作用，进行总体战略规划。明确社会力量参与非基本公共服务供给的必要性、内涵和重点领域，以人民群众对非基本公共服务的实际需求为基础，同时与人口布局规划、建设用地规划、居住区或社区规划等相关配套规划进行协调和衔接，进行总体统筹谋划，实现社会力量参与非基本公共服务供给的科学化、合理化，保障非基本公共服务均衡发展。同时，创新政府管理体制和运行机制，尤其要正确处理政府与市场的关系，真正发挥市场在配置资源中的主体地位，形成市场与政府优势互补、良性发展的局面。

2.以完善政府购买服务为重点，推进非基本公共服务供给方式多样化。非基本公共服务开放发展中，需要通过多样的供给方式来促进服务提供的高效性。鼓励和引导社会力量以兼并、收购、参股、合作等多种形式参与非基本公共服务供给。积极探索公共服务事业服务及管理合同外包、特许经营等公私合作（PPP）方式，拓宽社会力量进入渠道。探索将部分建设资金转变为购买服务资金，并完善购买服务资金的使用管理。通过市场机制能够有效购买的社会公共服务，原则上政府不再安排对公办机构的新增建设投入。对于社会力量参与生产的社会公共服务，政府优先购买。支持民办非基本公共服务事业做大做强，允许其通过连锁经营、特许加盟等形式壮大规模，重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力的大型社会服务企业和企业集团。

3.以激励机制和补偿机制为引导，推进非基本公共服务供给主体多元化。公共选择理论、新公共管理论和多中心治理理论都主张非基本公共服务的供给主体应当是多元的，经济社会发展的实际也要求适当引入市场机制，吸引多元化主体改进服务供给机制与效率。吸引各类社会投资主体包括私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织、非政府组织等提供非基本社会公共服务。通过优惠政策的激励机制和公共资源的补偿性供给机制，鼓励和引导各类社会力量举办基本社会公共服务机构。全面开放经营性社会公共服务市场，在政府统筹规划、宏观调控下由国内外民间组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。营造良好的市场环境和政策环境，提供适当的政府公共资源、行政资源，支持和培育社会组织的快速发展。发挥社会主义市场经济体制的优势，引导志愿者服务的发展，拓宽志愿者服务的范围。

4.以财政金融支持为切入，推进非基本公共服务开放政策体系完善化。非基本公共服务的政策支持体系主要包括政府为社会力量提供人力资源保障、财税和投融资支持、用地保障等多要素的支持及其组合运用。针对非基本公共服务领域投资外部性强、规模大、周期长和收益率低等特点，应重点充分发挥财政资金的保障性和引导性作用，根据非基本公共服务发展需要创新财政支持方式，重点支持社会力量从事非营利性或微利活动，提高财政资金的使用效率。加强金融机构与社会力量项目的直接对接，积极创新对社会力量参与非基本公共服务的授信、审贷、还款模式。按国家规定享受税收优惠政策，适当减免社会力量参与非基本公共服务的行政事业性收费。建立更加灵活的从业人员培养、引进、使用和合理流动的机制，营造勇于创新、鼓励成功、宽容失败的环境，保障从业人员在规范化培训、继续教育、学术活动、职称评定等方面的公平待遇，充分释放各类人才的从业热情和创新活力。同时推动各项优惠政策及时落实到位，让民办养老机构切实享受到政策红利。

5.以完善协同监管机制为保障，推进非基本公共服务开放发展优质化。服务监督机制是一种兜底的保障性机制，可以通过严格行业监管和行业自律，建立他律与自律相结合的综合监督机制，共同保证社会力量非基本公共服务供给的质量和标准。各级各部门要加强对社会领域服务市场监管，切实维护消费者权益，强化相关产品质量监督，严厉打击虚假广告、价格违法行为等。建立医疗、养老、教育、文化、体育等机构及从业人员黑名单制度和退出机制，以违规违法行为、消防不良行为、信用状况、服务质量检查结果、顾客投诉处理结果等信息为重点，实施常态化监管，并将相关信用记录纳入省信用信息共享平台，依法在“信用山西”网站公示。建立健全跨地区跨行业信用奖惩联动机制，对严重违规失信者依法采取限期行业禁入等惩戒措施。鼓励行业协会商会主动完善和提升服务标准，发布高标准的服务信息指引，开展行业服务承诺活动，组织有资质的信用评级机构开展第三方评级活动。