大数据推动地方政府治理创新研究

●王华梅

习近平总书记提出实施国家大数据战略，加快建设数字中国，强调要运用大数据提升国家治理现代化水平。国务院《促进大数据发展行动纲要》提出，大数据是提升政府治理能力的新路径，要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策，逐步实现政府治理能力现代化。国家“十三五”规划纲要提出，要创新政府服务方式，推广“互联网+政务服务”，实施国家大数据战略，深化政府数据与社会数据关联分析、融合利用，提高社会治理的精准性和有效性。在国家政策、纲要等指导下，各地政府深化了对大数据应用于地方治理的认知，加快了大数据技术应用于地方治理的步伐，但距离现代化的政府治理以及社会发展需求和人民的期待还有相当的差距。地方政府要将大数据技术作为提升政府服务、优化营商环境、增强发展动能的重要机遇，主动运用大数据创新政府管理和社会治理模式，加快推进“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的数字政府改革建设机制。

一、大数据对优化地方政府治理的支撑作用

政府治理主要包括治理结构、治理机制、治理职能、治理工具、治理能力和治理评估等方面，大数据将为政府治理的优化提供重要的支撑作用。

（一）大数据促进多元的政府治理结构

政府治理结构是协调政治委托人与代理人之间的责、权、利关系的一系列制度安排。当前，构建政府、社会组织、社会公众多元主体共同治理的结构已基本成为共识。在大数据背景下，大众媒介已成为公众诉求的重要表达渠道，公民除了通过听证会、意见簿等方式，还可通过手机、微博、政府门户网站、市长电子邮箱等数字手段表达反映自己的诉求，在政府治理中发挥作用。同时，政府也利用网络技术及时与公众互动，掌握公众反映的问题，出台相应的办法解决问题，从客观上实现公众发挥治理主体作用，使传统的政府单一治理主体逐步向公众及政府多元的治理主体转变。在横向的公众、社会组织、企业等均能够发挥治理主体作用的情况下，将打破政府传统的金字塔式的垂直治理结构，逐渐使治理结构向扁平化发展。因此，大数据有利于促进多元的治理结构，从“单一”走向“多元”，从“垂直”走向“扁平”。

（二）大数据促进规范的政府治理机制

政府治理机制是规范政府和公民在治理过程中行为的规则和程序的总称。大数据技术可以为政府政务公开提供技术支撑，使政府能够将采集的数据向社会发布，公众也可以利用网络技术手段及时获取这些数据，作为自己行为的参考依据。政府治理不再受传统科层制的影响，必须一级一级传达，一级一级上报汇总才能与社会民众建立联系，而是同步与社会建立起有效的沟通机制，使原来相对封闭的政府行政，变得公开和透明，同时杜绝在政务信息封闭的情况下，政府因个人的意志而篡改、隐藏关键信息，做出违法违规的决策。另外，政府利用网络平台通过一定程序听取公众的诉求，也让公众参与公共治理的合法性在一定程度上得到承认，起到公众对政府治理监督的作用。因此，大数据有利于促进政府规范的治理机制，从“封闭”走向“透明”，从“人治”走向“法治”。

（三）大数据促进人本的政府治理职能

传统的政府管理主要应用强制性的公权对各方面进行控制，更多表现的是管制。治理则是社会各界通过协商、意合手段来建立共同遵守的规则。大数据可以实现及时了解公共社会运行的实时数据，提高政府公共服务的针对性，建立服务型政府，推动以公众为中必的治理格局，营造服务至上、依法行政、公正公平的治理氛围。大数据将加快促进政府职能的转变，扭转政府在公共治理领域过度揽权的机制，让市场承担起分配资源、平衡权利的作用，促使政府分权于市场、分权于社会。进一步精简行政审批中的各项事项，最大限度减少和规范项目审批的各项前置手续，着力解放社会生产力和释放社会活力，把宜由社会团体组织承担的职责转移出去，积极培育中介组织、民间组织在公共治理中的作用。因此，大数据有利于促进政府人本的治理职能，从“管制”走向“服务”，从“全能”走向“有限”。

（四）大数据促进现代化的政府治理工具

政府治理工具是为实现政府对社会治理目的而采取的行动方法。大数据时代，信息加工能力方面的限制被最大程度地减弱了，传感器的广泛应用和数据处理能力的提升，为数据决策提供了大量实时而精准的数据，云计算技术为巨量的数据处理提供了空间。尤其值得关注的是，网络和数据平台使用的便利性在社会中被广泛应用，使政府通过数据了解更多社会民众的活动动态，更加及时地发现问题，更加精准地进行决策和处理问题。同时，大数据有利于构建合作的网络结构，形成多元主体的共同治理体系，有利于拓宽与其他社会组织广泛合作的渠道，加强民间组织自身的能力建设，发挥民间组织的协调作用，使协同合作成为政府治理现代化中的新常态。因此，大数据有利于促进现代化的治理工具，从“经验”走向“数据”，从“强制”走向“协作”。

（五）大数据促进高效的政府治理能力

政府治理能力是反映政府履行自身职能的能力，如宏观调控能力、行政指导能力等。政府各部门拥有庞大的数据，也组建有专业化的人才队伍，并在处理运用数据方面具有专业能力。例如，发改部门拥有经济社会运行的各项指标和数据，商务部门拥有外经、外贸、资金引进的各项动态指标数据，民政局掌握社会民生的相关数据等。政府可以利用这些数据分析出各个领域出现的问题，并针对具体问题制定精准的措施。政府也可以从数据中发现即将发生问题的趋向，主动出击，防患于未然。因此，大数据技术有利于促进高效的治理能力，从“粗放”走向“精准”，从“被动”走向“主动”。

（六）大数据促进科学的政府治理评估

政府治理评估就是对政府治理目标的执行情况进行评估。政府运用大数据技术，可以对各项治理工作的过程进行实时监测，海量数据的计算可以帮助政府对治理的多项环节同时进行监测，统筹进行评估。政府对数据定量的分析将有利于增强评估工作的准确性和科学性。另外，大数据技术可以实现对数据的实时记录，杜绝了在评估工作中弄虚作假的可能性，保证了评估工作的公平与公正，有利于政府部门切实提高治理水平和效率。因此，大数据有利于促进科学的治理评估，从“定性”走向“定量”，从“定时”走向“实时”。

二、地方政府大数据治理面临的问题与挑战

大数据正在推动并将持续推动政府治理向精准化、科学化方向发展，通过政府与公众的良性有效互动，实现绩效政府建设的目标，但大数据对智能化行政改革、透明政府建设和政府治理能力构建也带来了前所未有的冲击和挑战。

（一）政府大数据意识和认知尚不到位

大数据意识的缺乏是地方政府治理建设中面临的重要挑战，而大数据意识源于对数据的认知。一是对大数据概念的认知。部分政府部门对大数据的认知还停留在其数量方面，认为数据量越大越符合大数据的标准。但在政府治理领域，数量仅是大数据的特征之一，大数据对预测和决策的意义则取决于动态变化的数据质量。二是对数据价值的认知。数据能满足既定用途，它才有质量。在一个部门和官员的眼里可能是“垃圾”和“废物”的数据，在另一个部门和人的眼里却可能是“宝藏”和“金矿”。这就需要政府及其各个部门在治理过程中，通过有效识别有价值的数据，避免数据收集过程中的公共资源浪费。三是对数据开发应用的认知。山西省数据资源虽然丰富，但由于长期缺乏数据利用意识，在数据收集、整合、分析和使用方面意识淡薄。一些部门担心数据开放对政府管理造成冲击，没有认识到其本身是一种管理手段和治理工具。

（二）政府数据处理能力不能满足要求

大数据时代的政府治理既要求收集来自政府内外的有价值治理信息，也要求更高的数据整合、分析和解释能力。一是数据收集能力。数据的收集不是简单的数据堆积，而是根据数据的类型、用途、领域等实施科学、有效的收集。而目前，大多地方都没有专门数据收集部门，数据的收集也较随意，以政府上传下达的数据为主，对政府为公众、社会主体服务产生的信息缺乏收集意识，因此在数据收集能力方面远远不能跟上大数时代数据指数级增长的趋势。二是数据整合能力。大数据时代政府治理的数据来自政府内部的各个部门和社会经济生活的各个领域，对数据整合能力的要求很高。但目前政府部门之间壁垒林立，部门间数据的整合难度很大，制约了山西省政府数据整合能力的提升。三是数据分析和处理能力。大数据时代的政府治理亟需来自计算机、人工智能、统计分析、心理学等领域技术人员的补充，从而高效准确地完成数据收集、存储、分析和解释方面的工作，而目前我省在这些领域的人才本身就缺少，加上这些领域工作人员之间的合作交流较少，难以适应大数据时代对政府治理能力的要求。

（三）政府数据应用能力面临巨大挑战

要实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理模式，有赖于各级政府的数据应用能力。一是对政府决策能力的挑战。赫伯特·西蒙指出，当受到信息获取和信息加工能力的限制时，决策者在决策过程只能表现出有限理性。大数据作为一种新兴的治理资源，提高了信息收集、储存的速度，降低了信息分析和利用的成本，为科学决策提供了坚实的信息基础。在大数据时代，政府决策将告别个别领导“拍脑袋”的简单决策，所有的决策都应建立在对已有相关数据科学分析的基础上，这就对各级政府的决策能力提出严峻的挑战。二是对政府决策执行能力的挑战。科学的决策能否得到贯彻落实是政府治理的关键。在决策过程中，可能会出现偏差，纠正的依据就是在决策执行中收集的相关信息。大数据时代对政府的决策执行能力无疑有新的要求，而各级政府能否达到这个要求，关键还是看对执行中数据的收集、分析与判断能力。三是对政府公共服务能力的挑战。如何利用大数据提高政府的公共服务能力成为大数据时代各级政府面临的重要挑战，包括运用大数据提高对市场主体的服务与监管能力，以及运用数据信息提高对普通公众的服务能力。四是对政府绩效改进能力的挑战。数据的开放性赋予公众分析和使用数据的权力，由此形成“数据民主”，“数据民主”反过来要求政府要不断提高现有绩效水平，根据在治理过程中收集的各种数据的分析和处理，找到绩效差距，诊断引起绩效差距的原因，从而制定相应的绩效改进措施。

（四）政府数据回应能力亟待提高

信息技术的发展丰富了政府回应的渠道，同时也对政府回应的及时性和质量提出了更高的要求。一是对政府回应速度的要求。在信息化时代，网络平台的多样化，办公的电子化，要求政府对公众需求、要求解决的问题和咨询事项做出积极高效的反应和回复。二是对政府回应质量的要求。随着大数据的开放和共享，不仅政府可以依据大数据进行科学决策，提高服务能力，公众也可以根据大数据提供的信息判断政府回应的质量。政府回应的速度与质量归根结底是由政府人员决定的，善于利用大数据、具备良好公共服务素养的政府工作人员将会通过回应改善政府与公众的关系，提高公众对政府的信用度。相反，任何忽视民意，滥用政府权威的政府将在大数据时代更快地激发政府与公众之间的矛盾。

（五）政府维护数据安全难度增加

大数据伴随着政府、企业和个人信息普遍数字化与网络化，信息的高速流动和实时开放提高了网络信息安全需求的等级，也增加了地方政府治理的难度。一是维护个人隐私的挑战。哥伦比亚大学教授阿伦·韦斯廷把信息社会的隐私权界定为“个人控制、编辑、管理和删除关于他们自己的信息，并决定何时何地、以何种方式公开这种信息的权利”。这就要求政府以治理为名所收集的个人数据，无论是在信息传递过程中还是在使用过程中，都不能泄漏。二是维护企业商业秘密的挑战。政府收集到的商业数据是为了治理之需，在满足政府治理需求的同时，也要维护保护好企业的商业秘密，防止给企业带不可预料的商业损失。三是维护国家安全的挑战。目前，大部分数据的产生、获取、处理和存储仍然依靠国外的软硬件设施，很容易被监控窃取。如何利用大数据带来便利的同时有效维护国家信息安全，将是各级政府大数据治理面临的又一大挑战。

（六）政府大数据人才严重匮乏

大数据的广泛应用一方面加速了各行业的飞速发展,另一方面由于大数据人才培养滞后,以及专业技术人员积累的不足也催生了各地大数据人才普遍紧缺的局面。由于现有政府工作人员驾驭大数据能力偏弱，低效的工作水平会抵消掉大数据技术为政府治理所带来的便利。整体来看，懂得政府治理理念、熟悉政府部门行业业务需求、又掌握大数据技术的综合型人才严重缺乏，大数据平台运维与开发、数据分析、数据安全等专业人才供求矛盾十分突出，远不能满足地方政府治理现代化的需要。如何开展大数据综合型人才培养模式，建立健全多层次、多类型的大数据人才培养体系，是地方政府解决大数据人才瓶颈的当务之急。

三、大数据推动地方政府治理创新的对策建议

在实施大数据战略中，地方政府要加快政府大数据治理部署，深化政府大数据应用，主动运用大数据创新政府管理和社会治理模式，构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的数字政府改革建设机制。

（一）树立对大数据的正确认知

打造政府大数据施政平台，首先就是要树立起对大数据应用价值的全面认知，打破以部门利益为基础的政府对信息权威控制的狭隘理念。在大数据施政条件下，政府掌握的不再是片面数据，而是整体的海量数据。这些数据呈现出共享交互性、全样本性、多中心性、自组织性、个体性等明显特征，对之加以科学运用，政府的行政效率和服务质量必然会实现质的飞跃。树立以用户视角和需求加强服务管理的理念，倒逼各级政府线上线下政务服务流程再造、数据共享和业务协同，推动政府改革向纵深发展。

（二）统筹大数据施政顶层设计

推进大数据政府治理，要强化系统工程思维，注重做好顶层设计，站在全局的高度统筹政府大数据发展规划，在省级层面出台大数据政府治理的指导性意见，各地进一步出台对大数据政府治理、数字政府、政府数据开放共享的实施方案。全面梳理政府部门和各地政务信息系统建设情况，整合数据硬件与软件平台资源，构建数字政府建设管理制度框架和标准规范体系，协同推进地方数字政府建设，推动“放管服”改革向纵深发展。通过标准规范的制定，对政务数据之间的开放共享给出项目计划和实施时间，对围绕政务数据开展的政府治理大数据应用项目进行统筹考虑实施计划。

（三）打造互联互通的大数据施政平台

借鉴“数字政府即平台”理念，打造统一安全的政务云平台、数据资源共享共用的大数据平台和一体化网上政务服务平台，形成大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层架构。推动各级政府部门信息平台和信息系统迁入云平台，建成省级统筹、部门协同、线上线下一体化的“互联网+政务服务”新体系，实现政务服务“一号申请、一窗受理、一网通办”。基于政务OA和移动政务应用等实现智能随身、高效便捷的全平台实时提醒、全天候处理公务、全方位监督管理，实现审批更简、监管更强、服务更优。

（四）建立融合汇聚的数据共享体系

建立政务信息资源共享与交换的规范和标准，着力破解影响数据共享开放的体制和技术难题。积极探索区块链、大数据等新兴技术在数据共享中的应用，依托省级政务云平台实现地方政务数据的融合汇聚，根据统一的数据采集与交换标准推动数据资源共享开放、部门间数据标准对接和系统互联，以流程再造实现跨部门、跨系统、跨地域、跨层级高效协同。加快建成政务信息资源共享交换目录，明确政府部门间共享协同的责任和义务，实现各类基础信息库和业务信息库的联通。在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，最大限度地向社会开放“负面清单”之外的政府数据，充分挖掘和释放政府大数据“红利”。

（五）推进政企政社合作的协同共赢

进一步完善政企合作机制，支持企业按照市场化、法治化规则参与数字政府建设。采取政策鼓励、项目引导、购买服务、绩效管理等方式，依托和发挥信息产业龙头企业和电信运营商技术优势，吸引和培育一批既具有大数据服务能力又熟悉政务业务的实力企业参与政府数字化转型。通过开放数据吸引社会力量共建政府数字服务平台，保持平台体系的开放兼容，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业、行业协会、科研机构、第三方数据机构等社会组织积累的社会数据资源进行平台对接，共同建设社会基础数据库，确保平台体系可根据经济社会发展持续优化拓展，形成社会治理强大合力。

（六）优化扩展信息惠民服务供给

坚持以人民为中心提升“互联网+政务服务”供给能力，解决群众日益增长的网上政务服务需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。推动“以部门为中心”向“以用户为中心”管理模式的主动变革，注重从用户实际需求而非政府部门自我判断出发，扎实开展用户需求分析和建议征集，基于用户体验和线上线下流程衔接优化扩展服务广度和深度，从根本上改善用户体验，不断提升信息惠民能力和水平。探索创新社会治理和公共服务新形态，做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”，构建APP系统管理，广泛推行政务“掌上办事”，完成行政审批、行政执法、信用监管等各领域政务服务的移动端通办, 促进政务服务在线化、智能化、实时化，全面激活大数据在政府治理、民生服务、产业和金融服务等领域的政用价值、社会价值和商用价值。

（七）健全规范的数字政府评估考核制度

借鉴国内外数字政府评估体系，从政府治理精细度、公共服务体验度、数据共享与开放价值度、制度规范包容度以及数字基础设施感知度等方面构建评价指标体系，形成系统科学、多维度、可操作的评估框架。建立健全效能评估和监督考核制度，积极引入第三方机构定期对数字政府绩效、政企合作等内容进行监督评估。发挥社会监督和舆论监督作用，及时回应社会关切，以惠民效果和群众评价检验考核数字政府建设。

（八）加强可管可控的大数据安全保障

尽快开展数据流动和利用的监管立法，加大对数据安全和知识产权的保护力度，对数据采集、存储、开发、应用等进行明确的法律界定和规范，厘清数据拥有者、使用者、管理者各自权责。立足技术自主可控加强网络和信息安全保护，明确各方安全保密责任，建立协同配合的信息安全防范、监测、通报、响应和处置机制，确保政府数字化转型的有序推进和平稳运行。

（九）协同创新大数据人才培养模式

针对大数据人才专业跨领域广、复合型强、需求量大的特点，要创新大数据人才培养模式，一是积极改变现有教育资源结构，加大在高校、科研院所中大数据产业相关专业的设置，根据市场需求“订单式”培养大数据复合型人才和创新型人才；二是基于开放、开源和市场理念，充分发挥企业、高校以及科研院所大数据技术优势，引入项目合作开发人才培养机制，让大数据和政府需求真正对接；形成政产学研结合的人才培养模式；三是采取多种政策激励措施，积极从国内外引进大数据高层次人才和领军人才。