“服务主导逻辑”视角下的新公共治理理论探究

张学本 孔 竞

一、新公共治理兴起的背景

21世纪全球治理场域的逐渐形成，推动公共服务提供与公共政策制定也逐渐走上了全球化发展道路，使得国家在公共服务提供与政策制定中的作用逐渐弱化而日益变得中空化，未来公共服务的提供与政策制定国家已不再能够单独完成，而“传统”公共行政与新公共管理皆因未能应对这种复杂的变化而日益式微，新公共治理则应运而生，它既是应对公共服务提供与公共政策制定日益复杂化、多元化和碎片化等特征的产物，也是对以上严峻现状的一种回应。“新公共治理”由英国爱丁堡大学教授史蒂芬·奥斯本在2006年《公共管理评论》的一次编辑会上首次正式提出，成为理解公共服务提供和公共政策制定的第三种体制，势必会在全球公共行政领域掀起改革的第三次浪潮。

1.不稳定的且具有高度竞争性的全球治理场域的形成

跨国主义思想与跨国行动的日益频繁（如经济全球化使得跨国交易日益增多），使得治理的维度逐渐由国家层面拓展到全球层面，全球化带来一个复杂的、碎片化的、不稳定的且具有高度竞争性的全球治理场域；而在这个全球性复杂的公共空间中，政治、市场、文化和社会之间的关系是不固定、动态变化且相互交织成网的，全球治理场域的形成与成熟必然使得服务使用者对公共服务的质量与效益的要求日益攀升，因而对作为公共服务主要提供者的政府要求越来越高。

2.公共服务供给与公共政策制定过程日趋复杂带来的新挑战

在全球治理场域这个全球性公共空间之中，全球范围内的各个国家的公共领域逐渐出现交叉与重叠，多元化的国家与多元组织交互作用使得国家体系正在日益融入到更为广泛的全球公共物品生产的制度化领域中，服务提供主体不再拘泥于国家且其他多元公共服务提供主体也竞相生长并逐渐承担起公共服务提供的重任，公共政策制定主体与制定空间也在不断地刷新着人们的认知，处于其中的政府为了回应公共服务提供与公共政策制定的复杂现状，迫切需要寻求新的理论指南。

3.“传统”公共行政的失范与“新公共管理”理论范式的式微

威尔逊发表《行政学之研究》之后，公共行政从政治领域脱离出来并逐渐占据主导地位，后来由于在发展过程中对于民主价值的忽视，引发了价值认同与政府的合法性危机，进而使得公共行政逐渐进入衰退期，最终成为了局外者。兴起于20世纪70年代末的“新公共管理”范式则存在两大缺陷：其一，在多元公共服务提供主体背景下，“新公共管理”仍然聚焦于组织内部效率的提高，而忽略公共服务的“服务”的事实。其二，仍沿用“新公共管理”范式下对政府等公共服务组织进行的技术设计与产品生产，全然不顾多元组织和跨组织的复杂现状。正是由于上述两种范式的失范与式微，新公共治理理论作为替代性范式在学术界逐渐发展起来。

二、新公共治理理论视角的转变：从“产品主导逻辑”到“服务主导逻辑”

2004年，Stephen L.Vargo和Robert F.Lusch在国际顶级营销学杂志《Journal of marketing》中首次提出了“服务主导逻辑”。该理论主张重新审视产品与服务的关系，并将其作为“产品主导逻辑”的替代性理论。后来爱丁堡大学教授Stephen P.Osborne则将“服务主导逻辑”应用于公共服务领域，作为解读新公共治理理论的重要视角。

1.“产品主导逻辑”

“产品主导逻辑”主要以“产品”中心，“交换价值”为基础。该理论认为顾客价值是企业通过生产产品并进行交换而创造的价值，企业追求的目标是通过满足顾客需求的方式来创造价值；对于产品的生产者来说，消费者仅仅代表了市场需求，企业则是价值的唯一创造者；产品主导逻辑下企业和产品都占据着主要地位，从生产到消费的完整过程中，企业自身可以整合资源并自主决定价值创造，而顾客则作为价值的终结者常常被排除在价值创造的过程之外。

2.“服务主导逻辑”

“服务主导逻辑”以“服务”为中心，价值的“使用功能”为基础。该理论认为价值是由生产者与消费者共同创造：企业是价值的主张者，顾客成为价值的创造者，产品则是价值的媒介；服务主导逻辑下企业是不能单独创造和传递价值的，而顾客则可以通过自我服务进行消费进而成为价值创造者，企业在价值生产的过程中只是仅仅提出了价值主张，顾客则处于价值创造的主导地位；顾客通过购买产品与服务并整合自己既有的知识和技能进而掌握价值属性和生产过程，使得顾客由消费者身份逐渐向消费商身份转变，是在服务消费者的同时又成为了服务生产者，企业与顾客的互动使得企业具有了吸纳顾客参与价值创造过程的机会，而顾客则通过购买服务和资源来创造价值，企业与顾客双方不再仅仅是单链条的上下游关系，而成为了相互协调和融合的价值共创关系。

三、“服务主导逻辑”视角下新公共治理理论的主要内容

全球治理场域的形成，使得公共服务提供与公共政策的制定日渐多元与复杂，“服务主导逻辑”视角下新公共治理是应对并解决上述难题的重要理论指南。爱丁堡大学教授史蒂芬·奥斯本提出了“服务主导逻辑”视角下新公共治理要实现“产品主导逻辑”到“服务主导逻辑”、“内部效率”到“外部效益”两个重大转向的主张，还进一步为政府等公共服务组织开展公共服务提供了系统操作理论——“服务七星图”。

1.实现“产品主导逻辑”到“服务主导逻辑”的转向

“服务主导逻辑”较于“产品主导逻辑”具有优越性，而“服务主导逻辑”的实现则需要依靠战略取向、营销公共服务、共同生产、运作管理四种方法路径。

首先，“服务主导逻辑”强调三个要点：

其一，公共服务提供是一个开放的系统，它把多元公共服务提供主体纳入其中，政府等公共服务组织不再是公共服务提供中的孤品，私人部门、第三部门、服务使用者等也被纳入其中，而处于公共服务系统中的各个公共服务提供主体需要不断进行互动进而形成良好的合作关系，满足日益复杂多变的公共服务需求。

其二，服务主导逻辑强调了持续性的公共服务系统一定是运用服务使用者的知识与经验转换的结果，它强调了服务使用者的知识在公共服务提供系统中的重要作用，并主张把服务使用者的知识与经验应用到公共服务提供的实践中。

其三，服务主导逻辑强调了服务使用者以共同生产的方式参与到公共服务系统中并扮演共同生产者的角色，共同生产是公共服务交互过程中的核心且不可分割，也是任何公共服务组织与服务使用者之间进行互动的本质过程。

其次，服务主导逻辑的三个主要特征：

其一，服务主导逻辑与产品主导逻辑存在明显区别：产品是不变、具体、有形的商品，而服务则是具有不可见性与无形性的特殊商品；产品主导逻辑是关于将原材料生产出有价值商品的理论，往往会涉及所有权的转换，而服务主导逻辑则是关于无形利益的生产、交易的活动或过程，并不涉及所有权的转让。

其二，生产产品与生产服务两者背后所遵循的逻辑是不同的。前者的生产、销售和消费独立进行且互不干扰；而服务的生产与消费则是同时进行的。对于服务来说正是由于生产与消费互不分离，这也预示着与生产产品所遵循的商业逻辑存在较大的差异。

其三，恰恰由于两种逻辑存在的差异，必然导致生产产品与服务的顾客角色存在差异。产品主导逻辑下产品生产和消费的主体是相互分离且各为独立的个体，分别为生产者与消费者；而服务主导逻辑下服务的生产过程中，顾客既是服务使用者，同时也是服务生产者。后者更加强调了服务使用者在公共服务提供中的参与地位，不再是公共服务旁观者与被动接受者，而是以共同生产者角色积极地参与公共服务提供。服务主导逻辑下必然使得政府为了满足服务使用者的要求和目标，不仅需要进行有效的设计，关注服务使用者自身的主观的体验过程，对服务使用者进行治理与回应，还需要通过训练指导政府工作人员与服务使用者进行互动与合作。

最后，实现“服务主导逻辑”包含了战略取向、营销公共服务、共同生产、运作管理四种方法路径。

第一，战略取向。它是指通过员工对知识与外部环境信息的共享来产生共同的价值和行为的一种组织能力。它进一步发展了服务主导逻辑并成为了理解服务使用者当前需要和未来期望的一种能力，它不仅将公共行政中的公民参与与新公共管理以顾客为中心两者整合起来，还整合了公共服务组织的内外部环境，进而把价值附加到公共服务提供整个过程的各个环节中；战略取向利用服务主导逻辑激励服务使用者参与到公共政策与公共服务提供过程中。

第二，营销公共服务。营销公共服务不但可以加强政府等公共服务组织与公民、服务使用者之间的关系，还可以创造、维持与终结公共服务组织之间或公共服务组织与服务使用者之间的关系。服务主导逻辑下的公共服务更加强调关系营销，任何组织持续性的竞争优势必然来源于日益增加的合作而不是敌对与竞争，良好的合作关系对组织来说就是一种重要的社会资本，而政府等公共服务组织与服务使用者之间的公共服务提供必然要经历一个信任培育的过程。服务主导逻辑下的营销路径可以把公共服务中的战略内容转换为具体的服务承诺，提供并塑造服务使用者对于公共服务的期望。

第三，共同生产。服务主导逻辑下生产与消费是同时进行的，共同生产的本质就是政府等公共服务提供组织与服务使用者在公共服务提供节点上的互动过程。共同生产的重点不在于怎样在公共服务过程中加入“共同生产”，而是如何管理和获得“共同生产”对公共服务提供的现实意义；共同生产强调把服务使用者的经验与知识置于公共服务设计和提供的效率核心，使得服务使用者扮演更加积极的角色。

第四，运营管理。现有的公共管理强调的运用企业的一套方法（如组织设计、计划、控制、管理等）来改进公共服务提供已经不再具有适用性。由于这些改进的运作方法面对的都是组织内取向的，而非跨组织取向的，其结果必然是产生更加具有高效率的公共服务组织，但这种有效性是极其有限的，无论公共服务组织的内部效率多高，都不能有效地满足服务使用者的现实需要。没有服务主导逻辑，公共服务里的运营管理会更有效但服务不会更高效；没有运营管理，服务主导逻辑只会成为简单的服务承诺而已。因而必须考虑内部服务运营管理与外部的服务提供之间的互动与合作。

2.实现“内部效率”向“外部效益”关注的转向

“服务主导逻辑”视角下的新公共治理强调政府等公共服务组织要实现内部效率向外部效益关注的转变，也就意味着政府要关注组织外部的价值创造即公共价值的实现，而不能片面地仅关注公共服务组织的内部效率的提升。

首先，新公共管理仍然沿袭了采用提高政府等公共服务组织的内部效率方式进而实现提高公共服务的供给效率的传统；而服务主导逻辑下的新公共治理则指出公共服务提供是一个开放整合的系统，它并非只包含公共服务组织，因而简单地运用提高公共服务组织间的内部效率来提高公共服务提供效率是必然条件而非充分条件，使得公共服务供给效率的衡量与评估不能仅片面地依据公共服务组织间内部效率的高低，更需要关注公共组织外部的公共价值即外部效益的实现。

其次，公共服务提供不仅产生于公共组织内部之间，更多的则是产生于公共服务系统中。而多元公共服务提供主体之间的互动与合作是提高公共服务供给效率的重要方式。因而提高公共服务的效率不仅要依靠公共服务组织内部进行网络化治理以提高组织间的内部效率，更要把焦点转向服务系统中多元服务提供主体之间的互动与合作进而创造的公共价值。

最后，公共价值应成为衡量公共服务绩效的指示器，而不能单单以组织内效率的高低来衡量；公共价值的提出使得公共服务改革的重心从单独注重组织的内部效率转移到把价值附加到服务使用者身上，即外部效益的实现转变，平衡了组织效率与公共服务绩效之间的关系，关注了公共价值的创造这个重要的公共服务绩效的衡量指标。

3.公共服务组织进行公共服务的操作指南：服务七星图（a“SERVICE”star）

“服务”七星图（a“SERVICE”star）是指导政府等公共服务组织进行公共服务提供的理论操作指南，它根植于服务主导逻辑，包含以下七个方面内容：

第一，系统（System）。公共服务提供形成的是一个开放整合的系统，与以往相对封闭式的公共服务组织大相径庭，多元公共服务提供主体参与其中并形成了开放型的公共服务系统，它不仅包括公共部门、私人部门、第三部门等服务组织，还包括服务使用者，且服务使用者以共同生产者的角色参与公共服务提供。

第二，参与（Engagement）。只有公共服务组织持续性地参与公共服务的提供才能实现其持续发展。服务主导逻辑表明政府的持续发展与公共服务系统的持续发展密不可分，正如理查德·诺曼所说，服务性组织信奉公共服务系统，而服务系统同样也离不开作为其重要组成部分的服务性组织。因而政府等公共服务组织要尽可能地持续性嵌入到整个服务系统的动态发展过程中，强调了政府等公共服务组织参与的必要性。

第三，关系（Relationships）。在公共服务系统中，政府等公共服务组织要与其他公共服务提供主体建立长期稳定的良性合作关系，而不能一味地追求短期交易价值。政府等公共服务组织不能仅依靠自己的单独运作，而是要建立与服务系统的其他服务提供主体的良性合作关系；而关系营销是保证良好合作关系的一种重要方式，由于持续的竞争优势往往来源于合作而非激烈的竞争活动，良性合作关系就成为一种重要的关系资本，可以实现政府等公共服务组织的持续性发展。

第四，价值（Value）。对于持续性的公共服务组织来说，关注组织的内部效率是必然条件而非充分条件，需要由内部效率转向对外部公共价值的聚焦。关注内部组织效率确实能够提高公共服务提供的效率，但长期来看并不具有持续性，而外部公共价值的实现才能实现政府等公共服务组织的持续发展。因而在设计公共服务的过程中要从关注内部效率转向聚焦外部服务使用者创造的公共价值的实现。

第五，创新（Innovation）。创新是政府等公共服务组织持续性发展的核心力量。把服务使用者置于公共服务系统的中心，进而使得公共服务组织去关注服务使用者的需求而不仅仅只关注服务效率就是一种创新的表现。

第六，共同生产（Co-production）。共同生产是指公共服务使用者自愿或非自愿地参与公共服务的设计、管理、提供与评估等环节；共同生产的合作方式使得多元服务提供主体能够参与公共服务的提供，尤其强调了服务使用者的参与地位，激发了公共服务系统的活力。共同生产主要分为四种模式，分别为：共同启动（Co-commissioning）、共同设计（Co-design）、共同交付（Co-delivery）、共同评估（Co-assessment），政府等公共服务组织可采用以上四种模式开展公共服务的提供。

第七，经验（Experience）。主张政府等公共服务组织要把知识和经验应用到公共服务提供实践中，不仅要善于运用各种知识与经验资源，还要把这种知识与经验转换成产出进而服务于终端的服务使用者。持续性的商业模式不能仅仅关注单位成本和内部效率，更要注重专业技能和各种知识资源的运用。知识与技能转换成的服务经验贯穿于政府等公共服务组织进行公共服务提供完整过程中。

系统完整的“服务”（SERVICE）七星图为政府等公共服务组织开展公共服务提供了理论指南。

四、对基于“服务主导逻辑”的新公共治理理论的评价

1.理论贡献

基于“服务主导逻辑”的新公共治理理论成为协调服务提供者（政府）与服务使用者（公民）关系的理论指南；其主张为把“公共价值”作为政府绩效治理提供了衡量指标，推动了政府绩效评估的范式转换；而“服务七星图”则为公共服务组织开展公共服务提供了操作指南。

首先，凸显了公共服务中公民的主体性。在当前的公共服务提供和公共政策的制定过程中，政府占据主导地位，独立决定公共服务提供与公共政策的制定，而服务使用者通常只是被动接受者，导致政府不能有效满足服务使用者的服务要求且存在服务的供给与需求之间的“错位”问题，政府耗费了高昂成本却不能有效满足服务使用者的需求，进而使得政府与服务使用者之间的摩擦与矛盾不断升级；而新公共治理则改善了此类问题，其主张把“服务使用者”以共同生产的方式纳入到公共服务系统中，服务使用者是以共同生产者的角色参与其中，进而使得公民社会可以与公共部门展开对话，改善政府的回应性与服务的精准性，提升公共服务提供效率与效益，改善政府等公共服务组织与公民的关系。

其次，突出公共服务中的“公共价值”的创造。新公共治理主张把“公共价值”作为衡量与评估政府公共服务绩效的重要指标，并推动了以“公共价值”为导向的政府绩效治理模式。不仅丰富并完善了政府绩效治理评估体系，大大推动了政府绩效衡量的范式转换，为现实的政府绩效治理衡量提供了评估依据。

最后，“服务七星图”为政府开展公共服务提供了系统的操作指南，“服务七星图”中的七个方面贯穿政府公共服务提供过程的各个环节，可以全方位多角度地提升政府等公共服务组织的公共服务供给效率。

2.理论局限

新公共治理仍处于研究与引进阶段，在很多方面还存在欠缺。服务使用者要实现由合作生产者到价值共创者的角色转变的理论有待完善。

其一，在公共服务提供的价值创造过程中服务使用者自己创造了价值，因而服务使用者在公共服务的价值共创中应置于核心地位，面对不同的公共服务的具体情境，从政府作为资源的操纵者到服务过程中公共价值的初步形成及公共价值最终结果，这一系列的内在形成机制还需要进行更深入的基于实证的理论研究。

其二，理论界普遍认为政府等公共服务组织仅仅提供了价值主张服务，服务使用者作为资源整合者将接受到的服务与自己的生活经验和社会背景整合起来进而实现对价值的整合重构；政府等公共服务组织则是推动了服务使用者自己创造价值，实质上政府等公共服务组织并没有创造价值，因而在实践中要实现从共同生产者到价值创造者的角色转变，而这种转变仍缺乏指导实践的相关理论。

五、“服务主导逻辑”视角下的新公共治理理论对我国政府治理的启示

新公共治理对提高政府的治理能力与服务型政府建设具有重大的借鉴意义。作为核心内容的“服务主导逻辑”提高了服务使用者的参与地位，缓和了政府与公民之间的关系，其主张运用共同生产的方式促进了公共服务体系中多元服务主体的协同发展，提高了公共服务的提供效率与效益；而其主张的“公共价值”则为我国的政府绩效治理提供了新的绩效指标体系，推动了政府绩效治理的发展。

1.基于“服务主导逻辑”来构建政府的公共服务系统

我国目前的公共服务提供仍依赖政府等公共服务组织，政府占主导地位并自主决定公共服务提供与公共政策制定，公民只是消极的被动的接受者；而采用“服务主导逻辑”来构建公共服务提供系统，有利于吸纳多元公共服务提供主体参与公共服务的提供，特别强调了运用共同生产的方式把服务使用者纳入公共服务系统，服务使用者以共同生产者的角色参与公共服务提供，提高了政府公共服务提供的回应性与精准性，节约了政府的公共财政支出，降低了公共服务提供成本，进而提高了公共服务的效率与效益；而公民参与公共服务提供有益于提高公民对政府公共政策的支持度与满意度，共同生产所构建的服务关系是合作与对话式的，这为公民参与公共服务和介入公共政策提供了机会，进而使得公民成为公共服务提供中的积极参与者，实现了政府与公民的良性互动，提高了政府的治理能力与公共服务水平。

2.将“公共价值”的创造纳入政府绩效管理的指标体系中

正是由于公共服务提供是一个开放的公共服务系统，其中包含了多元公共服务提供主体，因而对政府绩效治理的评估与衡量就不能片面地仅以政府等公共组织内的效率为衡量指标，有必要对整个公共服务系统进行评估；未来公共服务的绩效评估应该更加关注“公共价值”创造的实现，而目前“公共价值”在我国学术界并未得到广泛关注，把“公共价值”纳入政府绩效治理的指标体系中，不仅可丰富并完善我国政府绩效治理的衡量标准，还可进一步推动我国政府绩效治理理论的范式转化，为我国的政府绩效评估与绩效治理提供重要理论参考。