人民银行县（市）支行审计监督研究——基于内设机构调整视角

白峰 王辉

（中国人民银行济南分行，山东济南 250000）

中国人民银行是我国的中央银行，县（市）支行是人民银行最末端的分支机构，承担着执行货币政策、维护辖区金融稳定、提供金融服务、促进当地经济发展的重要职责。2016年，人民银行济南分行辖区试点实施了内设机构调整，将县（市）支行原有的内部监督检查职能上收至地市中心支行（以下简称“中支”）。在此背景下，探索审计监督的方式对促进县（市）支行高效、规范履职尤为重要。

一、内设机构调整后审计监督现状

2016年，人民银行济南分行先行试点辖区县（市）支行内设机构调整，将内设机构由原“两部两室”调整为“三科一室”，同时将县（市）支行内审职能、行政监察职能、事后监督职能上收至中心支行。此次调整，强化了对外履职，县（市）支行可以进一步集中内部管理资源，整合相近相融职能，有助于化解县域金融风险，改善县域金融落后、县支行职能弱化等问题，提高了辖区人民银行整体履职效能。但受内部职能调整和外部环境变化影响，县（市）支行审计监督工作面临了新的挑战。自有的监督检查全部上收后，县（市）支行主要依靠上级行对口业务科室的监督及上级行内审、纪检监察的审计开展业务风险监督管理，同时县（市）支行在强化对外履职的职能转变下，面临如人员胜任能力不够、外部监督压力加大等新的风险，县（市）支行急需转变审计监督思路，强化审计监督措施。

二、审计监督工作存在的困难和问题

（一）审计资源受限明显

上收县（市）支行内审职能总体上减少了辖区内审人力资源总量，根据2018年末数据统计，地市中支内审部门可支配的审计人员净减少52%。目前中支内审人员平均年龄45岁，有的行内审人员平均年龄50岁以上，全辖45岁以下内审人员仅占35%左右，且信息技术、会计财务、外汇管理方面的骨干人员匮乏，复合型人才更少，逐渐对内审工作正常开展形成严重制约。

（二）内审工作质量需进一步提升

一是审计质量需提升。部分中支审计计划未征询中支党委、业务部门、县（市）支行的审计需求，项目立项不够科学；审计报告质量不高，审计发现不够深入，审计意见建设性不强；个别中支对县（市）支行实行4年一个周期的审计轮次，频率偏低；部分中支囿于考核、人情等压力，审计监督畏首畏尾。二是审计成果运用需进一步深化。部分行将成果运用看成是内审部门的工作，成果运用氛围不浓，未形成齐抓共管、部门联动的成果运用机制；有的行尽管推出了内审综合分析、风险专报、风险揭示书等审计产品，但成果运用受工作任务繁重和难易程度影响较大，随机性、选择性特征明显。

（三）尚未形成有效的监督联动机制

目前，各中支监督联动机制需要改进，主要表现在：一是监督计划不协调。以某县（市）支行接受检查情况为例，2017至2018年有2项检查内容交叉，有6个专业连续两年未接受任何检查，监督交叉或盲区现象明显。二是监督资源、监督成果未充分共享。多数地市中支反映，内审、纪委监察、业务主管部门在开展检查时经常感到人力不足，又分属不同部门，不便组成联合检查组，人力资源未能得到有效整合，信息资源未能充分共享，监督成果共享受到部门限制。

（四）县（市）支行风险防控“三道防线”责任有待明晰和强化

在县（市）支行风险防控中，县（市）支行党组及业务部门、中支业务主管部门、中支监督部门三方负有主体责任、管理责任和监督责任。县（市）支行内审职能上收后，中支内审部门监督责任进一步加大。实际工作中，三方风险防控责任不够明晰，加之监督工作开展受行领导（尤其是“一把手”）主观愿望影响，存在县（市）支行风险防控过分强调内审监督责任，忽视或弱化县（市）支行党组及业务部门主体责任和中支业务部门主管责任的倾向，三方主动担责的意愿不强，甚至出现三方推诿的情况，直接影响到县（市）支行风险防控效果。

三、强化县（市）支行审计监督的思路与措施

（一）将县（市）支行审计监督作为“一把手”工程

一是各中支要严格落实内审工作行长负责制，加强县支行风险评估，全面分析县（市）支行内设机构调整对内审工作的影响，将县（市）支行审计监督纳入管理决策重要内容，作为内部管理重要抓手，积极研究加强县（市）支行审计监督的思路、重点和措施。二是高度重视内审队伍建设，选优配好内审部门负责人，充实配强内审骨干人员；探索组建审计监督人才库，缓解内设机构调整后审计力量短缺的矛盾。三是进一步完善审计监督考核机制，探索将县（市）支行审计整改情况、内部控制建设情况等作为县（市）支行年度目标考核、领导班子和干部考核的重要内容，有效发挥审计监督的激励约束作用。

（二）构建中支与县（市）支行“一体化”风险防控体系

一是强化县（市）支行风险防控主体责任。县（市）支行要探索建立风险防控领导小组，明确单位内部风险防控责任体系，进一步细化厘清职权，完善内控管理，健全内部监督检查制度；探索部门内设立兼职内控建设及风险防控岗，加强员工业务、制度培训，筑牢风险防控“第一道防线”。二是落实中支业务部门主管责任。健全各业务领域专项检查辅导制度，加强对县（市）支行对口专业的检查辅导，完善专业风险识别、防控机制，筑好风险防控“第二道防线”。三是强化审计监督责任。中支内审部门要通过审计督促县（市）支行完善内控、防范风险、依法履职，督促中支业务主管部门履行专业辅导职责，有效发挥“第三道防线”作用。四是构建监督协调机制。中支应组建辖区风险管理（监督）领导机构（或类似机构），统筹安排辖区各类监督活动，实现监督计划、监督资源和监督成果共享，有效改进县（市）支行监督协作模式。

（三）进一步提升审计质量

中支内审部门一是要紧密结合党委中心工作和县（市）支行风险防控形势，合理分布审计资源，进一步下沉监督重心。二是围绕县（市）支行风险新动向，突出监督重点，将全面审计与专项审计有机结合，加大依法行政、预算管理、大型修缮等重点领域审计力度，加强县（市）支行及业务部门内控审计，发挥审计监督的“悬剑效应”。三是严格执行县（市）支行审计周期全覆盖。原则上对所辖3家以下县（市）支行的中支要求1年一个审计轮次，4-7家县（市）支行的中支2年一个轮次，8家县（市）支行以上的中支3年一个轮次。四是创新审计监督方式，拓展管理咨询类项目，推广计算机辅助审计，实现现场审计与非现场分析有机结合，探索“飞行监督”突击检查。

（四）推动内审成果运用机制化、常态化、长效化

各行一是要全面落实《关于加强内审成果运用的意见》，进一步推动内审成果运用机制化，完善“‘一把手’主导、分管领导主推、具体部门实施”的成果运用责任体系，健全审计整改联动机制，构建成果运用齐抓共管、部门联动的大格局。二是进一步推动内审成果运用常态化，将内审综合分析、交流磋商、风险揭示、梳理“红线清单”、审计通报等行之有效的方法，固定为全辖性、周期性、例行性“动作”，解决成果运用零散、随意、“一阵风”问题。三是进一步推动内审成果运用长效化，探索将内审成果运用纳入单位绩效考核，强化业务条线内通报、约谈、责任追究等管理措施，促进内部管理规范化、对外履职高效化。