新型城镇化背景下的四川宜宾特色小城镇建设研究

●黄建军

一、宜宾市特色小城镇的建设基础和动力

（一）打造宜宾市特色小城镇的建设基础

1.国家政策的引导。进入21 世纪，缩小城乡差距、推动城乡一体化发展成为了一项重要的发展任务。2013 年党中央、国务院通过了《国家新型城镇化规划》，进一步明确了提升城镇化发展质量；2014 年3 月，国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，2016 年 10 月 14 日，住建部公布了第一批127 个中国特色小镇。从整体上说，宜宾特色小镇的培育实现了对地域经济的推动，在打造特色鲜明产业形态的同时，提供更多就业岗位和商业形态，让城市建设更加和谐完善，达到对设施服务的进一步优化。

2. 产业集群的凝聚。特色小城镇建设需要有特色资源来支撑。通过充分挖掘有潜力、有特点、有创新的资源产业，能够将全市内的名优特产品、文化旅游资源、传统制造业、新兴产业等融合起来，打造一个符合宜宾地域实际的现代产业体系。根据相关部门的统计数据，四川省宜宾市近些年的工业增加值已经跃居全省第三位。形成了以五粮液酒业为代表的白酒酿造加工产业，同时轨道交通、智能终端等特色现代化资源也在逐步加强。

3. 经济优势的显现。宜宾市良好的发展态势为城市建设全面推进、特色小城镇快速发展奠定了良好的经济基础。尤其是在第三产业的推动下，宜宾作为著名的文明城市，旅游经济、农产品经济效益收获甚广。竹子、茶叶、畜牧业、纺织业等特色经济产业优势明显。截至2019 年，宜宾市地区生产总值（GDP）达到了2601.89 亿元，比上年同比增长8.8%。

（二）推动宜宾市特色小城镇的发展动力

1. 城市规划的推动力。宜居市特色小城镇的发展立足其城市发展布局和地理自然环境，呈现出了不同的规划特色。根据宜宾市委市政府发布的《宜宾市城市总体规划（2012—2030）》可知，未来宜宾市对于特色小镇的打造将遵循城市生态文明建设的发展理念，划分沿江都市区，以不同区域为规划，设计培育经济增长点，形成“一核、一带、二线、八点”的放射状城镇空间布局结构，使城市规划对特色小镇的建设提供强有力的助力。

2.城市建设发展的支撑力。近些年来，宜宾市地区生产总值不断上升，第一产业增长3.5%、第二产业增长9.3%、第三产业增长10.2%，这也从一个侧面说明，宜宾市的城市建设发展具备稳定的经济基础。再加上受地方经济政策的引导，宜宾特色小镇建设在缔造特色产业的同时，也为宜宾市第三产业发展夯实根基。

二、宜宾市特色小城镇发展分析

（一）宜宾市特色小城镇发展的现状

1.城市形象和功能不断改善。近年来，宜宾市以经济建设为中心，打造了四川工业重镇，除了打造“长江首城、中国酒都”的城市形象，加强城市基础设施建设、设计便捷的交通路径，立足特色产业资源，积极发扬宜宾2000 多年建城史、3000 多种种茶史、4000 多年酿酒史，完善宜宾“宜居宜乐宜业”的良好形象，进一步提高宜宾市的美誉度，吸引更多的外来人士融入城市消费和城市投资。以宜宾县蕨溪镇为例，该镇积极引进优质房地产企业，培育、开发、壮大房地产市场，着力城市经营。

2.特色小城镇建设成效明显。近年来，宜宾全域推进新村建设，积极推进产村相融促进新农村发展，城乡面貌逐步改善。为了打破城乡二元结构，宜宾市开辟了“镇当城建”的发展理念，在推进农业、工业、商贸、旅游的资源融合上，使小城镇经济建设遵循现代化的发展路径，加速提升县域经济的全面发展。例如，在小城镇配备完善的教育资源、医疗资源、文化设施、公益机构是推进县域建设的基础。在加快人口向小城镇聚集的过程中，实现资源分配和利益共享，实现对农村人口的转移。截至目前，宜宾市已建设全国重点镇12 个、省级试点镇18 个、市级重点镇6 个和市级试点镇20 个。包括江安县水清镇、宜宾县观音镇、兴文县僰王山镇在内的多个小城镇已经成为了城市建设中的发展典范。

3.未来城镇化发展潜力大。根据我国对城镇化发展的实施规划，城镇人口占总人口比重由30%提高到60%的阶段，是推进城镇化建设的重要阶段。由此可见，2019 年宜宾市城镇化率在46%左右，正是推动城镇化发展的重要实施阶段。因此，可以想象，在未来的5～10 年内，宜宾的城镇化发展将具有较高的发展空间，其后劲充足、动力强劲，符合城镇化的发展规律。而在未来城镇化的发展潜力上，西部大开发、扶贫开发、长江经济带建设、成渝经济区发展等经济商圈的建设，这些重大战略和部署为宜宾加快推进新型城镇化带来了难得机遇，必将有力推动西部地区工业化、城镇化进程。

（二）宜宾市发展特色小城镇建设存在的问题及原因分析

1.城镇化水平相对较低。尽管宜宾市特色小城镇的建设基础较为稳固，但是其城镇化的推进也面临着一系列的问题，受传统城市经济发展方式的影响。一方面，城市规模小、实力弱的问题比较突出，中心城市的竞争力、辐射力和带动力还不强，多数县城规模偏小，次级城镇发育不足，中小城镇发展相对滞后，功能和形象亟待提升，城镇人口增长也低于规划预期。另一方面，宜宾市城镇化水平与全国、全省和兄弟市州相比差距较大，严重制约了小城镇的健康发展。

2.城镇体系不够完善。宜宾市现有建制区2 个，从人口来看，只有主城区达30 万人。宜宾市的总体城镇建设缺乏精细化考量，镇化水平欠发展地区有南溪区、江安县、长宁县、珙县、筠连县、兴文县。

贸易性城镇占到了全市城镇总数的70%以上，通过积极发展第二、三产业集群，在城镇的经济体系创设上，塑造“城—县城—镇”的城镇建设体系，但是这种传统的三级分化方式较为粗放，城镇体系缺乏科学统筹，严重制约了城镇化发展。

3.“半城镇化”现象突出。城镇的人口主要来源于西部地区农业剩余人口的转移，但西部农村地区人口受教育水平低、接受的技术培训较少，思想文化相对落后，加之受户籍制度影响，部分农民依然处于“暂居”状态，农民城镇化受阻。由于公共服务相对滞后，主要表现在：保障住房工作刚起步、教育资源较为匮乏、医疗资源紧张等等，致使“半城镇化”现象突出。

4. 城镇建设缺乏个性化。在加快城镇化建设的今天，“个性化”发展是确立地方经济发展的重要核心。但是，小城镇的发展生命力受到了通讯、交通、信息等多个因素的限制，还要考虑经济、地理等发展因素，忽视强调个性化的城镇建设，导致城镇规划较为粗放和大条，缺乏本土地域特色，使城镇规划的建设标准处于尴尬的境地。在加之小城镇的管理力度不够，多以规划相似性严重、同质化突出。

（三）特色小城镇发展案例

1.成都温江：以第三产业推动小城镇发展。作为西部极具代表性城市和国家统筹城乡发展综合改革试验区的成都，致力于西部小城镇发展模式探索，其中：温江模式是小城镇建设的核心代表。1995 年，临近成都老城的温江区凭借良好的自然资源禀赋发展农家乐，成为“蜀中小康第一县”。2014 年，抓住转型升级机遇大力发展现代服务业，提出全域旅游战略。以第三产业为抓手，全力打造万春生态休闲旅游小城、金马运动休闲旅游小镇等。

2.云栖小镇：云栖小镇从旅游资源和信息技术资源两个方面进行塑造，从地理位置上看，云栖小镇能够充分发挥自己的地域优势，立足杭州西湖西显著的旅游资源，打造国家旅游度假区的核心板块。从信息技术产业的发展上看，云计算的产业集聚区，整合了经济、智慧经济“一镇两谷”的战略阵地，依托阿里巴巴云公司和转塘科技经济园区，构建了“云网络”“云生态”“云资源”的产业主导平台，继而充分发挥云栖小镇诗意的栖居优势，以政府科学的引导，构建具备高新技术产业的生态化绿色小镇，成为国内首例云生态产业平台。

成都温江模式和杭州云栖小镇之所以能够获得独特的产业发展趋势，主要是因为注重突出两大优势，第一是突出本地域的资源优势；二是借助于政府的决策引领，完善基础设计建设，打造多元化的产业平台，为特色小镇的发展提供了支撑保障。

三、宜宾市发展特色小城镇的建议

（一）坚持多规合一，提高城镇化集约水平

1. 提高城镇化规划水平。新型城镇化建设的规划作为一项系统性、全面性的发展工作，在特色小城的建设上，围绕科学规划的城镇发展蓝图，提高城镇建设的发展水平和整体速度。通过城镇发展的区域优势，结合各色小镇的功能和定位，更好地处理城镇化建设中的不同驱动力，实现对城镇建设的进一步优化。

2.提高城镇化集约化水平。要围绕“半小时经济圈”加快对重点资源的集约化建设。包括围绕一镇（乡）一品的经济结构，充分挖掘独特的地域特色，尽可能地结合本土地域的风土人情和精神风貌，贯彻落实科学发展观念，统筹城乡区域协调发展，进一步改善城乡的二次元结构，达到对城镇经济容积率、人口容积率和公共基础设计利用率的去那么提高，进一步调整产业结构，来持续推进城市规划和行政区域的全面完善，从而加速构建设施完善、功能全面、生态文明、特色鲜明的产业发展方向。

（二）完善基础设施建设，提高城镇公共服务水平

1. 建立多元化城镇基础设施投入。为了进一步提高城镇公共服务水平，特色小镇的建立应该考虑到基础设施和公共服务设施，始终坚持对“两个设施”的建设回顾，继而结合国家“十三五”规划的总体需求，从投资体制创新、筹资渠道创新等方面寻求突破。首先，转变发展理念，加快土地资源向土地资本转变，吸纳民间资金参与集镇建设，积极引导农民进城入镇务工经商，帮助农民吸纳更多的资金，建设开放的投入机制。

其次，要以市场筹资为主、政府补助为辅，通过吸纳政府投资、社会集资、农民带资、招商引资等不同的渠道，构建开放的经济发展机制，遵循市场经济的发展脉络，强化对小城镇的招商引资策略，吸纳更多的资本融入乡镇建设中来。

2.探索城镇化配套改革措施。为了加速实现对城镇化的科学管理，相关部门要立足当前城镇建设情况，通过多个方面持续发力，实现更加全面的服务和引导。第一，改革现行户籍管理制度，缩小、弱化直至取消农村户口和城镇户口差别，让城乡居民的身份能够更加统一，确保农村人口与城镇居民能够建立平等的产业发展路径，减少城市市民和城镇居民的限制框架。第二，逐步调整劳动就业和教育卫生的相互融合，结合社会产业发展的实际情况，充分保障进城务工人员及农民的合法权益，让农民在进城就业、就医、子女教育等方面能够享受到公平的待遇，与城镇居民共同感受社会的繁荣和政策的福利。

除此之外，在现行的行政服务模式之下，强化对农民进城投资兴业的培训和指导，为农民工开辟一个人性化、服务化、有序化的产业沟通渠道和城市发展路径。让农民居民也能够和城市居民一样，感受社会发展的红利。

（三）转变产业发展方式，坚决防止“半城镇化”

1.坚持一二三产业相融。事实上，推动特色小城镇的建设需要多方面的发展驱动，将一二三产业相互融合，形成更加全面的产业发展格局，以转变城镇发展方式带动经济发展方式。二是把城镇化同农业产业化结合起来，发展地方特色农业、现代化农业、复合农业，实现对现代农业的产业化引导。三是把城镇化同劳务输出结合起来，实现从“快中求好”向“好中求快”的历史性跨越。

2.转变传统发展方式，科学调整宜宾特色小城镇建设结构。在宜宾特色小城镇建设中，对目前城镇的经济发展方式和经济结构进行转变，尤其是要改变传统的发展理念，在坚持美好生活的目标定位上做突破，努力推动高质量发展，创造高品质生活。

同时，打造新型城镇化的出发点和落脚点都在于人民对美好生活的追求，城市竞争不能以人口规模拼大小，只能以品质争高低，以特色论输赢。因此，宜宾市各特色小城镇的特色产业进行，突出特色产业在特色小城镇建设中的引导作用。增加宜宾特色文创产品、特色农产品、特色饮食对地域经济发展的促进作用，构建新的发展视域，实现宜宾市生态文明与可持续发展的紧密结合。

3. 把城镇化同发展中小企业结合起来。在推进城镇化过程中，一定要注重发展中小企业，要加快现有中小企业的改革步伐，掀起二次创业高潮，激发中小企业活力。当前，城镇发展领域存在着“低、小、散、差”等结构性问题。产业发展与城镇发展中存在的问题呈现趋同性。只有把经济发展方式转变与城镇发展方式转变紧密结合起来，以城镇发展方式转变推动经济发展方式转变，加速城镇化同中小企业的相互融合，才能突破两者各自面临的瓶颈。积极培育市场主体，使中小企业在市场经济的引导下做大做强。

（四）加强小城镇规划,建设有特色的小城镇

1.坚持小城镇全面统筹规划和合理布局。小城镇的全面统筹和布局需要设定科学的发展目标。在实际构建中，小城镇规划应该本着因势利导、因地制宜的发展特点，在城镇体系规划指导下培养符合区域经济特色的优势产业。

2.充分挖掘城镇资源转化。小城镇规划要突出小城镇自然景观和人文景观风貌特色, 进行控制性详细规划和修建性详细规划，坚持不懈地推进城市有机更新，推进城镇化从经济型城镇化转向生态型城镇化、从土地型城镇化转向人口型城镇化、从数量型城镇化转向质量型城镇化、从粗放型城镇化转向效益型城镇化、从外延扩张型城镇化转向内涵提升型城镇化。

3. 充分发挥示范效应。推进宜宾市特色小城镇建设与新型城镇化建设协同发展的试点工作，坚持高起点规划、高标准建设、高强度投入、高效能管理、高水平经营、高层次研究的“六高方针”，建设一批具有特色的小城镇，使宜宾市特色小城镇建设能够拥有更加广阔的发展平台。