新时代法治财政建设的困境与路径

●吴奇锟

在新时代背景下，为强化财政在国家治理中的基础和支柱作用，推进国家治理体系和治理能力现代化，《法治财政建设实施方案》（财法〔2016〕5 号）、《关于深入推进财政法治建设的指导意见》（财法〔2020〕4 号）等文件，明确了新时代法治财政建设的基本原则、总体目标、主要任务、保障措施和实践路径。近年来，在各级政府的有力推动和财政部门的创造性实践下，虽然法治财政建设取得了明显成效，但与新时代全面依法治国的新要求、新任务相比，法治财政建设在研究深度、实施力度、推进速度还有待进一步加强。有鉴于此，笔者以一种强烈的问题意识，分析当下我国法治财政建设面临的困境，有针对性探讨解决的路径与策略，为加快法治财政建设、强化其在国家治理中的作用提供理论支持与实践参考。

一、法治财政建设的内涵与意义

法治财政是财政部门依照法律、法规和规章的规定，综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，行使国家赋予的财政职责和行政权，实现财政管理的合法化和制度化。建设法治财政，既是国家治理体系现代化的内在要求，也是现代政治文明建设的必然选择。

法治财政是国家治理的基础和支柱。基于社会公共需求，其整体性、集中性、强制性、适法性特征，决定了财政“社会集中分配”的本质属性。而要实现初次分配的“机会公平”、二次分配的“社会公平”，则离不开财政的法治化，即通过相应的财政法律制度规范“集中”的规范性和“分配”的有效性。基于权力制衡秩序，预算调整、税收征收、财政支出等，需要相应的法律规定和制裁措施，只有在权力间建构完善的监督和制约机制，才能有效促进财政权力的健康运行。基于政府的有限性，法治财政意味着政府权力的有限性。在宪法中规定和限制政府财政权力，明确界定政府财政权力，以及政府财政权力的分配与行使方式，正是法治财政的最基本的制度性标志。基于国家责任，政府一方面应履行公共服务义务，另一方面应为其不当或非法行为负责，并对民众造成的损失给予补偿和法律救济。在法治财政应然状态下，政府依法保护纳税人及公众的权利，并给予其享受公共服务、参与监督财政支出的权利，以规避财政权力滥用或越位的问题。

二、新时代法治财政建设的现实困境

当下，我国法治财政建设面临的困境，最为直接的表现，在于财政立法建设进程缓慢，财税活动依据法律较少，现有法规、规章和制度，位阶较低，效力等级不高。这一困境，固然在于改革进程较为复杂、立法条件还不够成熟，但关键在于法治政府建设任重道远、纳税人权利保障乏力、财政改革亟待深化。

（一）法治政府建设任重道远

在市场经济条件下，法治政府建设是一种自上而下的“限权”“分权”过程，但由于传统思维与惯势的影响，使其在市场与社会治理中不自觉地走向治理“中心”。从市场看，针对市场经济“失灵”困境，政府“自上而下”地渐进式治理，既存在过度干预市场的问题，如对企业的生产经营存在把关过严、审批过多，制约或弱化了市场在资源配置的基础性作用；也存在税收中性价值发挥不足，过于强调税收对经济增长的贡献，而忽视税收的正当前提，由此造成税收程序规范性、征税对象公平性的缺失。从社会看，存在着所得税免征额度过低、增值税抵扣机制不够健全等。这在增长国家财政收入的同时，却增加了纳税人的税负指数、抑制了国民收入增幅；同时，企业和居民所承担的税负过重，数据显示，目前我国企业总税率高达64.6%，小口径的宏观税负高达20%，这两种指标均高于国际平均水平。这反映了政府与社会之间财产收益的分割失衡。

（二）纳税人权利保障乏力

保障纳税人的权力是税收国家的终极目的，它要求：在征税方面，基于保障纳税人的自由权、平等权和财产权，依据税收法向其征税；在用税方面，以公共性为目标，“取之于民，用之于民。”但由于我国尚未确立税收民主法治的基本秩序，加之公共预算法律体系尚不完善，导致纳税人权利保障乏力。体现在：从税收立法看，在税收立法体系中，由于法定税种较少、授权立法较多、税收征管秩序紊乱，加之法治保障的缺失，导致纳税人权利受侵现象时有发生。从税收模式看，由于我国税收属于一种“半税收”模式，而且“间接税”依然是财政收入的主要来源，在一定意义上造成了财政收入的“隐蔽性”。在此背景下，公众由于难以直接感受到“间接税”带来的负担，其权利意识与民主化诉求弱化，从而制约了财政法治化进程。从权利救济看，相关法律制度还不够完善，现有的“纳税前置”的条款限制，纳税人诉讼制度的缺失，用税监督机制的不完善，将纳税人的权利置于危险境地，从而导致逃税、抗税等行为的发生。

（三）财政体制改革亟待深化

我国财政体制改革采取是一种“渐进”范式，这在降低改革成本、实现改革顺利推进的同时，也造成了财政制度刚性不足、弹性有余的问题，并在实践中形成了一种逆向规避诱因。我国财税改革，除了分税制，其他的由于顶层设计的缺失，使得改革呈现出具体化、间接性的特征。分税制改革以来，我国财政体制始终处于不断的动态调整之中。规则的相对稳定性与可预期性，是法治的重要原则，正如亚里士多德所说，如果频繁地废改法律，不仅会削弱公民遵守法律的习性，而且也会削弱法律的权威性。虽然财政法律制度体系不断在走向完善，但在国家治理现代化背景下，财政法治化还有较大的差距，比如，财政法律体系还不够完善，财政基本法、税收基本法等一些基本的财政法律法规有待建立；财政法律与其他法律之间协调性不强，其他法律法规中与财税冲突的条款较多，这既制约了财政法治化的进程，也给国家治理带来了一定风险。

三、新时代法治财政建设的路径选择

推动财政法治走向法治财政，仅仅依靠财政部门或系统是远远不够的，需要从更大的视域、更高的站位，基于国家治理、法治政府建设和财政职能，着力构建法治财政。

（一）法治财政与法治政府一体推进

法治财政在法治政府建设中居于关键地位，加强法治财政，自然离不法治政府的建构；同样，法治政府的建构，也离不开法治财政建设，故而，应坚持法治财政与法治政府一体化推进。在宏观上，法治财政与法治政府一体化推进，首先应强化财政立法，抓紧制定财政基本法，为财税活动提供基本准则与规范；强化相关财税法律法规的立改废工作，推动财政改革在法治轨道上有效运行。其次应持续深化财政“放管服”改革，通过改革行政审批、优化营商环境、健全监管机制、打造“互联网+政务服务”模式，切实实现政府从“无限”向“有限”、从“管理”到“服务”的转变。同时，应严格财政执法，全面推进财政政务公开，依法主动接受监督。在微观上，法治财政与法治政府一体化推进，需要通过推进税收与预算的法治化。其中，税收是财政收入的主要来源，即政府“钱袋子”的入口。税收法治化，即是对政府征税权的限制与规范；预算是财政的核心范畴，是政府“钱袋子”的出口。预算法治化，即是对政府“花钱”行为的法律约束，它要求政府预算“全口径”“阳光化”“民主化”。所谓“全口径”，即政府所有的“钱”均须放在预算之中；所谓“阳光化”，即预算从编制到决算的全过程，须接受本级人大、社会公众与媒体的监督，以及审计机关的审核；所谓“民主化”，即公众依法参与政府预算全过程，从而使预算反映民众利益诉求、符合民众意愿。

（二）切实维护和保障纳税人权利

纳税人既是财政法治、国家治理的动力之源，也是财政法治、国家治理成果的最终受益者。政府应以法治政府、法治国家建设为契机，加快完善国家治理体系，出台相关法律，确认纳税人的各项权利，规范税收程序与行为，为纳税人的权利提供有力的法律保障。在税收实体层面，我国目前有18 个税种，出台法律的仅有3 种，其他的均是税收暂行管理条例，由于立法层级和效力等级不高，导致纳税人权利缺乏法律保障。因此，应加快税收立法，提升税收法律的立法层级和效力等级，切实强化纳税人权利的法律保护，并以此推动法治财政的实现。在税收程序层面，应尽快修订《税收征收与管理法》，促进收税机关转变税收理念、机制与模式，使之在思维上从“管理纳税人”向“服务纳税人”转变，在行为上从“任务至上”向“税收法定”转变，在模式上从“各事统管”向“分级分类+专业协作”转变，在机制上从“随意修补”向“成熟定型”转变，给予纳税人权利充分的尊重和有力的保障。在税收宪制层面，应尽快出台“纳税人权利法”，完整而准确地规定纳税人的各种权利，包括纳税人个体性权、代表性权利以及共有性权利等，给予纳税人权利应有的法律地位，获得切实的法律保障。

（三）强化法治财政在国家治理中的功能

深化财政体制改革，构建法治财政，其目的在于强化财政在国家治理中的功能。故而，深化财政体制改革，推进法治财政建设，应基于国家治理的需要，充分释放法治财政在国家治理过程中的价值与功能。在资源配置上，应着力促进财政支出的法治化，通过财政责任清单、权力清单等，明确财政资源配置的范围与方式，严格财政转移支付的标准与程序，促进资源的优化配置和充分利用。在维护市场上，应着力增强市场的平等性，通过为市场提供公平的竞争规则、有序的竞争环境、清晰的产权界定，既注重平等保护各类产权和生产要素，也注重消除地方保护主义、破除阻碍生产要素流动的壁垒，在“破”与“立”中促进市场健康有序发展。在社会建设上，应着力促进社会公共服务均等化，通过建立公共服务财政支出动态增长机制、实施促进主体功能区建设的财税政策、完善财政预算管理制度等，强化社会公共服务均等化建设，消解公共服务供给总量不足、结构性矛盾突出等问题。

综上，加强法治财政建设，既是国家治理体系现代化的内在要求，也是现代政治文明建设的必然选择。法治财政的建构与实现，不仅需要针对现存困境，一体化推进法治财政与法治政府建设、切实维护和保障纳税人权利、强化法治财政在国家治理中的功能，更需要我们培育和强化以合法性为出发点、以公平正义为目标的法治思维，以及以依据、权限、程序、证据为内核的法律思维，推动财政在法治轨道上有序健康运行，使之在国家治理中基础和重要支柱作用得到充分发挥和彰显。