家政服务业向法治化和体系化方向发展的思考

●杨梦迪

一、研究背景

家政服务业，是指由家庭服务经营者通过雇佣专业人员，为各个家庭提供家庭护理、家庭保洁、烹饪、衣物清洗、婴幼儿看护等主要服务内容的营利性服务业。家政服务的类型主要分为时间长的居家服务（保姆）、时间短的钟点工以及计件工三大类。近年来，随着我国经济的发展，尤其是作为第三产业的家政服务业也得到了快速的发展。家政服务业作为朝阳产业，其产值规模已接近万亿级别，而且规模还在不断地扩大。在最近的10 年间，其产业每年保持着近20%的速度增长。到2020 年，预计产业规模达8000 亿元。从事家政服务业的工作队伍规模接近4000 万人，规模庞大，在促进社会就业方面发挥了重大的贡献。目前，依托互联网的高度发展，借助互联网平台完成交易的新型家政服务业逐渐替代了传统的家政服务业。然而由于新型家政服务起步晚，发展时间短，期间暴露出许多的问题，主要原因在于随着家庭结构的改变，现在社会的主要消费群体为80、90 后的这些人群，每天忙于上班，没有精力照看家务，使得这些群体对家政服务的需求日益旺盛。再加上市场化分工越来越细化，使得家政服务的岗位越来越多，其要求的服务业也更加专业。然而面临强大的需求，市场的监管却没有跟上步伐，目前家政服业方面的法律法规严重缺乏，而且相应的管理体系也相对滞后，家政服务市场矛盾突出，经常出现相关纠纷。因此，建立健全家政服务的各项法律法规，规范化家政服务业的管理体系，促进家政服务业健康发展是当前政府及各界人士亟需关注和解决的问题。

二、当前家政服务业存在的问题

经济的快速发展让人民过上了更好的生活，同样面临的压力巨大，由于工作的原因，一大部分的人群体无法管理家务，这让作为第三产业的家政服务业得到快速发展，然而相关的法律和体系没有跟上脚步，使得家政服务存在着诸多问题，其具体可分为以下几个方面。

（一）中介式管理模式，企业规模普遍偏小，缺乏诚信

我国家政服务业起步晚，发展快，到现在主要由以下三种运营模式：中介制、会员制和员工制。家政服务业随着规模的不断扩大，其暴露出的问题也各种各样。尤其是缺乏规范化和标准化的管理体系。大型规范化的家政企业少之又少，更多的是一些小门店。家政企业运营模式比较单一，在三种运营模式中以中介制家政服务管理模式为主，这种模式企业的特点是“杂、小、乱、散、弱”的微型家政公司。条件十分的简陋，只要有一间店铺、一张办公桌、一部电话、一个工作人员就开始经营。甚至有的家政中介服务公司与员工维持“搭伙过日子”的运营模式，在这种公司里面，员工不需要进行专业培训，在客户家中工作时也没人监督，服务质量参差不齐。更有甚者，部分家政服务公司都没有经过正常的审批程序，没有拿到合法的经营资质，伪造经营许可证，过着“打一枪换一个地方，东躲西藏”的日子。相比之下，华夏中青、58 到家、e 家洁等家政服务企业，经过多年的正规化发展，相比微型家政公司，他们已经初具规模，更重要的是他们在不断地积极探索自己的正规化的管理体系。然而，除这些外，更多是微型家政公司，其服务内容不全、信誉不高、影响不大，致使家政服务市场诚信低。

（二）家政服务市场监督机制匮乏，市场管理混乱

目前家政服务市场缺乏有效地监管机制，大部分中介制的小型家政服务公司都以收取管理费为主，且没有行业标准，每个公司的收费都不一样。家政服务市场鱼龙混杂，操作不规范、服务质量没有衡量标准，存在无证经营、恶性竞争、服务欺诈和劳务纠纷等现象，不仅使自己的公司信誉受到损害，也损坏了整个家政服务行业的形象。家政服务市场爆出的种种问题不仅严重扰乱了家政服务市场的秩序，给这个家政服务行业的发展也造成了极大的负面效应。不仅如此，使得一些正规的家政服务公司也受到了一定的冲击。一方面使得客户对家政服务公司的不信任，另一方面，由于员工的合法利益也难以得到保障进而使员工队伍不稳定。

（三）供需双方不对接，有效供给不足，高端服务产品少、中低端服务质量不高，家政需求难满足

随着经济发展，生活及医疗水平的提高。我国已进入老龄化社会，加上现在在家庭起支柱地位的多为80 后和90 后群体，这些群体生活压力较大，有限的精力都放在了工作上，对于家里的老人及家务无暇顾及，并且随着家政市场的分工日益细化，使得家政服务向着个性化与差异化道路发展。老人身体差，自理能力较弱，大部分老人都是独自一人在家，随着老人无人陪伴等问题的需求，家政服务的范畴不再仅限于日常的打扫卫生，做家务。而是倾向于更加高端与专业化的家政服务，如老人的日常健康护理等。然而市场上却面临着“好家政员请不起，请得起的不放心”的尴尬局面，家政服务人员年龄普遍偏大，文化程度低，大部分是初高中学历，专业技能较低。部分从业者缺乏正规职业培训，存在服务质量普便偏低及安全隐患问题。加上当前我国家政中介机构可信度差、管理混乱等问题，从而造成了家政市场上的“高不成低不就”的供需不对接的差异局面。主要原因是企业缺乏规模，没有品牌效应，使得急需家政服务的雇主对市场上的家政服务质量不放心。另外就是有心想在家政服务行业努力工作的人员缺乏有效的信息获取途径，从而无法找到客户提供自己专业的服务，使得目前家政市场需不对接，从而既造成服务人员的浪费，也造成了家政服务市场发展的停滞不前。

（四）家政服务行业相关法律法规缺乏，法律维权得不到有效保障

随着我国以及各省市对家政服务业出台了一系列的扶持政策，使得家政服务业得以快速发展，这些优惠优策在促进家政行业发展的同时，也有不少利益追求者却钻法律的空子，我们仍没有一部关于家政服务行业的全国性法律法规。基于家政服务业本身的特殊性，加上我国《劳动法》明确规定，家政服务工作人员不在劳动法的调整范畴。这使得从事家政服务的工作人员无法享有《劳动法》规定的工作时间标准、最低工资标准、节假日、劳动保护、社会保险、医疗保险、养老保险、意外险等相关政策。一但发生上述纠纷，家政服务人员的合法权益得不到法律的有效保障，作为家政中介公司，没有法律制约，其可以推卸责任，这不仅严重损害了家政服务人员的正当合法权益，严重打击家政服务人员的从业积极性及敬业精神，也会间接地使得整个家政行业的信誉受到损害，从而对整个家政服务业的健康发展造成巨大的负面影响。

三、家政服务业法治化与体系化的途径

（一）制定与完善家政服务相关的法律法规

任何行业的发展是否健康完成，该方面的法律法规文件是一个重要的体现，没有法律保障的行业，其发展难以得到健康可持续。面对家政服务业，国家级各省市的政府部门要根据社会发展，指定和修改完善家政服务行业的法律法规，使得家政服务业的发展能够得到法律的有效保障。面对我国现阶段的家政服务业领域的法律法规针对性弱、适用性差等问题，希望相关政府机关能够指定《家政从业人员权益保护法》等专门的法律法规，以法律的形式确定各自权利和义务，用法律来保障家政服务企业、员工、雇主三方的合法权益不受侵害。例如，上海市对《上海市家政服务条例(草案)》将于9 月份提交市人大常委会审议，并听取审议意见的报告，这是全国首个关于家政服务领域的地方性法规。对于促进家政服务业的法治化、体系化、规模化及标注化提供了有效保障。对于家政服务业的健康发展有着积极的促进作用。

（二）实行员工制，保障其合法劳动权益

《关于促进家政服务业提质扩容的意见》由国务院办公厅印发，其中明确了员工制家政服务企业的定义，是指家政服务企业根据相关法律法规与从业者依法签订劳动合同或服务协议并为员工缴纳社会保险，员工享受劳动法规定的劳动人员的合法权益，并统一安排从业者为消费者提供服务，直接或者代发劳动报酬，并为从业者提供持续培训等服务。相对于中介管理模式而言，实行员工制有利于改变传统管理模式。同时也便于家政服务公司对从业人员的统一有效管理。一方面，“员工制”的家政服务企业承担并履行现代企业的社会责任，并有望获得国家政策和财政支持；另一方面，从业者作为企业员工既有归属感，其合法权益和业务水平又能获得保障，企业、从业者和消费者三方都有望从这一改革措施中实实在在地获益。

（三）加强市场监管，构建规范化的行业管理体系

目前，我国家政服务行业市场鱼龙混杂，存在着乱收费，无证经营，恶性竞争等现象。为保护家政服务业的健康有序发展，需要政府加强行业监管，第一，要建立健全家政行业的市场准入制度及年审制度，从源头上进行监管；第二，要发挥家政行业协会的力量，充分发挥其行业规范的指定、人才的培训等方面的作用，第三，要由政府领头，建立行业监管委员会，将家政公司的日常经营纳入其监管范围。