我国城镇居民住房变化分析与政策建议

张成玉

（洛阳师范学院商学院，河南 洛阳471022）

一、引 言

国家统计局发布的数据显示:2018年我国城镇居民人均住房建筑面积为39 平方米，比1978年的人均6.7平方米增加32.3 平方米，比1998年房改时人均18.7 平方米增加20.3 平方米。这说明改革开放以后，我国城镇居民的居住状况取得了巨大的成就。由于这次统计数据是人均住房建筑面积，具体到每个人会有很大的差异。基于此，下面就我国城镇居民住房的变化和存在的问题进行分析，进而提出政策建议。

二、改革开放以来我国城镇居民住房的变化

改革开放以来我国城镇居民的居住状况明显改善，主要体现在总体和人均面积、住房质量、住房种类等方面。

（一）总体存量大，人均面积已经基本满足居住需要

1.总体存量大

国家统计局发布的数据显示，1998年房改时全国商品房销售面积1.22 亿平方米，2018年全国商品房销售面积17.17 亿平方米。自2013-2017年的五年间，每年房地产开发企业住宅销售套数都超过了1000 万套，2017年更是达到了1336 万套。国家统计局数据显示2018年底，我国人口数量为13.95 亿人，城镇化率为59.58%，城镇常住人口为8.31 亿人。按照人均39 平方米计算，我国城镇居民住房面积总计约为324.09 亿立方米。如果按照平均每套房子100 平方米估算，中国城市已经有3.24 亿套房子。2017年国家统计局按照0.824‰对全国家庭抽样，共抽取375187 户，人口为1145246 人，户均人口数为3.05 人（城镇人口户均数要低于3.05 人）。这样可以推算，2018年我国城镇家庭约有2.72 亿户，户均则拥有1.19 套房子。这个结果可以从2018年12月西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的住房报告中印证，报告显示2017年中国城镇住房套户比（被家庭使用及拥有的住房与户数的比例）为1.18:1。我国城镇化率还在快速提高阶段，在城镇每年新增人口约1500 万的情况下，人均居住面积仍然实现较快增长，说明我国的住房供给市场规模已经很大了。

2.与部分发达国家相比，人均面积已经比较合理

综合整理现有的各种数据显示我国城镇居民人均住房面积已经接近发达国家水平。现有引用较多的是民生证券发布的数据，该数据显示全球范围内发达国家的人均居住面积如下:美国人均65.03 平方米、英国人均49.4 平方米、德国44.6 平方米、法国人均40 平方米、芬兰39.9 平方米、日本38.81 平方米、韩国33.2 平方米。虽然从2018年我国城镇居民人均住房建筑面积39 平方米看，明显的低于美国人均65.03 平方米和英国的人均49.4 平方米，但是和法国、德国等已经相差不远，可能在近几年内就能赶上甚至超过。2018年我国城镇居民人均住房建筑面积超过了两个发达的邻国日本和韩国。每个国家的情况不一样，从数据上看美国人均住房面积为65.03 平方米，但是美国是一个国土面积和我国差不多，但是人口只有我国1/4 的国家，所以我国的城镇居民人均住房面积不宜和美国进行比较。即便按照2018年的数据，我国城镇居民人均住房建筑面积39 平方米，这也是一个比较令人满意的数据。因为从居住实际需要看，平均每人39 平方米，可以推算一个三口之家的住房建筑面积就能达到120 平米左右，完全能够满足居住的需要。根据国家统计局公布的数据，2018年房地产开发企业住宅施工面积为57 亿立方米，住宅竣工面积为6.6 亿立方米，商品房销售面积为17.17 亿平方米，待售面积为5.24 亿平方米。从这些数据可以看出我国城镇居民人均住房建筑面积还会保持持续增长的态势，且未来几年城镇居民人均住房建筑面积每年增加1 平方米左右，这样我国很快就会达到或者超过多数发达国家水平。

3.住房市场价格稳定表明刚需基本得到满足

从1998年我国实施房改，由国家、单位为职工建设住房且只收取很低租金的实物分配方式转变为市场购买方式，并建立了住房公积金制度、住房补贴制度等。1998年后，我国商品房的平均价格多为上涨态势。各地政府为了抑制房价上涨，不同程度地采取了限购、限价等限制需求的政策措施，但是政策的效果都是在短期内发挥一定的缓解作用，经过一段时间之后，房价快速上涨的势头就会再次出现。为防止价格反复上涨，各地政府形成了一套限制购房的组合拳，比如从户籍、购房套数、社保缴纳年限、提高首付比例、限制公积金贷款比例、限制入市交易年限、限制购房面积等方面入手。在中央提出“房子是用来住”的这一指导意见之后，各地政府采取有效措施，在很大程度上排除了房地产的炒作行为，有效地遏制了房价的快速上涨。尤其是在2015年前后，一些地方房地产的库存量比较大，一度成为去库存的重要目标，甚至出现一些地方政府采用购房补贴的方式以达到去房地产库存的目的。党的十九大之后，房地产市场处于一个比较稳定的状态，没有出现房价剧烈上涨，也没有出现房价剧烈下降，总体维持在有涨有跌的状态。从以前我国市场上房价普遍只涨不跌到目前的各地有涨有跌，足以说明住房的刚需问题基本得到解决，房价普遍快速上涨的局面基本上已经成为过去式。

（二）住房质量有较大提高

1.房屋结构坚固、内部设计科学

我国城镇居民住房建造质量在不断地提高。建设材质方面，由原来的砖混结构变成了现在的钢筋混凝土结构或者是钢结构。1996年，我国颁布了《住宅产业现代化试点工作大纲》，1999年又发布了《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量若干意见的通知》和《商品住宅性能认定管理办法》，2005年制定了《住宅性能评价方法与指标体系》。现在住宅建设需要遵循国家颁布的相关住宅质量国家标准。房屋建设不但要满足居住的基本要求，还要满足防震、防台风等抵御自然灾害的要求。

我国城镇居民住宅内部设计越来越科学。早期所建的筒子楼集体公寓比较多，建设之初只是为了满足基本的生活需要。不但面积小，而且内部结构比较简单，卫生间和水房为公用。现在所建的新房，无论面积大小，一般都设计的有客厅、卧室、书房、卫生间、厨房、阳台等一应俱全，水、电、暖、网全部配套，居住舒适度高。另外根据《工程建设标准强制性条文》规定，七层及以上住宅或住房入口楼面距室外设计地面的高度超过16 米以上的住宅，必须设置电梯，大大的方便居民出行。目前各地政府正在推进住宅建筑工业化、全装修住宅的发展，逐步实现居民拎包入住，保证质量。

2.设计美观，环境优美

从1998年房改之后，房地产业逐步成为我国国民经济发展的支柱产业之一，根据国家统计局发布的数据，2018年我国房屋建筑业企业4.3 万个。房地产市场日趋成熟，竞争加剧，各个房地产开发企业为了吸引客户，重视房子的外观设计。房地产行业聚集了大量的设计师、建筑师等高级人才，设计的楼盘整体效果漂亮、实用。在市场的长期发展中，已经形成了一大批优秀的房地产龙头企业，在新型居民小区的设计中融入了绿色环保、低碳、可持续发展等先进设计理念，提升了整个房地产行业的设计水平。其中一些地方的居民小区成为地标性建筑和城市的靓丽风景。

随着我国城市建设水平的提高，城镇居民的居住环境越来越好。我国政府重视城市的整体规划，在城市规划中包括对水、电、路、气、信息网络等基础设施的规划，对园林绿化、污水、生活垃圾处理设施的规划，对公交、地铁、汽车站、购物中心的规划，同时还包括学校、医院、图书馆、体育馆、博物馆的规划等。使得城镇居民不但居住得好，而且在学习、工作、休闲、娱乐、运动、健康等方方面面的需求也能够得到满足。尤其是我国城市建设当中出现了一批国家卫生城市、全国园林城市，有效地促进了城镇居民生活环境的改善。

（三）住房供给体系多样化

1.商品房和保障房同时供给

1998年房改之后，我国城镇居民住房获取方式由分配转向市场购买，这个转变是一个渐变过程。1998-2003年，是房改的过渡阶段，各地政府通过建设经济适用房的方式应对市场的巨大需求，在此期间，经济适用房建设占比较大，2003年之后则以普通商品房为主。由于住房刚需短期内无法解决，房价上涨过快，为了解决城镇低收入群体的住房问题，2007年之后增加了经济适用房的建设数量，后来除了经济适用房建设外，增加了廉租房、公租房和限价房的建设。2013年以后城镇居民购房的主渠道为商品房，商品房在城市房产中所占比重超过70%，商品房又包括高档别墅、小高层、高层、多层等多个档次、多种户型，满足不同的市场需求。

我国保障房制度形成是不断完善和创新的过程。保障房主要包括经济适用房、廉租房、公租房和双限房、共有产权房等。经济适用房是我国保障房中出现最早的一种形式，在1998年房改时政府就通过提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格的方式为城镇低收入家庭提供保障住房。由于经济适用房存在建设面积大、档次高、寻租及扰乱房地产市场等问题，政府推出经济适用房建设的数量逐年减少，近几年多地停止新建经济适用房。由于经济适用房存在的问题，政府逐渐把提供住房保障的重心转移至公租房和廉租房，2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》[24 号文]为其标志。除此之外，一些地方政府在实践中还推出了限制户型和限制价格的双限房以及个人和政府约定产权比例的共有产权房。无论哪种形式，这些都属于政府提供的保障性住房，有效地解决了城镇低收入居民家庭的住房问题。

2.新建与改造并存

由于历史的原因，我国城镇新房建设与旧房改造并存，旧房改造主要为棚户区改造和城中村改造。我国的棚户区主要集中在老城区、老工业矿业基地、国有林场、国有农场等，城中村则是城市扩张中被占地的农村。棚户区和城中村共有的特点是基础设施差、建筑密度大、房屋质量参差不齐、安全隐患多，多为外来务工人员集中居住地。由于棚户区和城中村中居住的人员多为低收入群体或失地农民，直接购买商品房意愿低，需要政府帮助解决，政府成为棚户区和城中村改造的主导者。辽宁省在2004年率先推行棚户区改造，随后在全国展开，公开数据显示目前全国的棚户区改造已经累计完成2000 多万户。

棚户区和城中村改造主要由政府主导，通过市场运作、住户参与的方式进行。具体是中央政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持，地方政府实行财政补贴、税费减免、从土地出让净收益中安排一定资金等给予支持。政府允许棚户区改造项目配套建设一定比例的商业服务设施和商品住房，吸引开发商通过市场运作获得合理收益。棚户区和城中村改造中同步建设有供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施和商业、教育、医疗卫生等配套公共服务设施，有效的提升了棚户区和城中村原有居民的居住质量。

三、我国城镇居民住房存在的问题

改革开放以来，我国城镇居民住房面积和条件都取得了明显的改善，但是还存在大、中、小城市和家庭间住房分布不均、居住用地价格偏高的问题。

（一）大、中、小城市居民住房供求不均

1.一线、新一线城市住房紧缺

北京、上海、广州、深圳是公认的一线城市，长期以来有大量的净人口流入，住房需求量很大，房价基本处于上涨状态且长期居于高位，如2018年，根据国内知名的租售房平台数据整理表明，北京的住房均价为每平方米5.98 万元，上海住房均价为每平方米4.94 万元，广州住房均价为每平方米3.21 万元，深圳住房均价为每平方米5.32 万元。与此同时流入人口长期处于无力购买只能租房的状态，房租不断上涨。国内租售房平台显示2019年4月北京住房的平均出租价格为每月每平方米93.1 元，上海住房的平均出租价格为每月每平方米76.5 元，广州住房的平均出租价格为每月每平方米52.4 元，深圳住房的平均出租价格为每月每平方米81.8 元。新一线城市主要是除了北京、上海、广州、深圳之外的经济总量超过或接近一万亿元，人口比较多的城市。这些城市当中经济总量和人口总量非常接近一线城市的，比如重庆、天津、苏州、成都等，GDP 总量在2 万亿元左右，人口也都在千万以上。

一线和新一线城市的高房价给当地购房家庭造成了巨大的生活压力。虽然一线、新一线城市人均收入较高，但是相对于高房价，买房压力仍然很大。如果不买房而换作租房，压力同样很大，公开数据显示一线、新一线城市的房租收入比一般在40%左右，这给租房户造成了巨大的压力。对于在一线、新一线城市生活的无房户来说无论是买房还是租房支出都较高，这成为许多年轻人长期的负担或者被迫离开一线、新一线城市，这不但影响年轻人的生活质量而且影响一线、新一线城市的发展。

2.二、三线城市住房供求差异大

二线城市主要是中西部的一些省会城市和东南沿海省份的副中心城市。三线城市主要是经济总量和人口总量比较大且在省内仅次于省会的副中心城市这一类，一般在一个省内的经济总量中排名位居二、三位，在三线城市内部经济总量和人口总量也存在着很大的差异。与之相一致的是二、三线城市之间的住房需求也存在着巨大差异，有的供过于求，有的供不应求。

二、三线城市之间的住房供求差异本属于正常现象，但是如果差异过大会造成土地的不合理利用。比如一些城市为了提高城市层次，地方政府会模仿一线、新一线城市扩大城市规模和推高房价，结果造成一些地方出现鬼城和房地产泡沫，一度成为“去库存”的重点，最终导致土地资源浪费和经济增长产生较大波动。

3.四、五线城市住房有过剩现象

四线城市主要是一个省内地级市中非副中心城市的一般地级市，五线城市主要是县级市。四、五线城市是经济总量和人口规模都比较小的城市，人口一般都在百万以下。由于土地财政的原因，四、五线城市的地方政府也积极支持发展房地产产业。但是城镇化的渐进性和区域内人口数量有限，在经历了一波房地产投资热潮之后，四、五线城市的房地产市场逐渐显现出过剩迹象，成为去库存的重点之一。主要证据就是四、五线城市的商品房价格呈现止涨甚至是降价的现象，一些地方出现农民进城买房政府给予补贴的政策。

（二）家庭间住房分布不均

1.部分家庭有两套或多套房产

我国城市居民2018年虽然人均住房面积达39 平方米，平均每个家庭应当有一套100 平方米左右的房子，但实际上这些住房在家庭间分布不均，有的家庭有多套房产，而有的家庭则没有房产。通常为了满足居住需求或者是改善居住质量，一般家庭有两套房即可满足需求，事实上因为住房也是理财产品，所以不少家庭进行了投资理财，一方面可以收取房租，另一方面也可以通过房产升值获取收益。由于我国居民财富量巨大，银行利率比较低，股市又不景气，近年来全国房价上涨比下跌的概率要大，在这些条件的共同作用下，大量的资金流向房地产市场，将住房作为理财产品。除此之外，我国各地政府在城中村和棚户区改造中，通过补偿获得多套房产的家庭也很常见，这就造成了相当一部分家庭拥有多套住房。

2.有一套房的家庭多为第一代市民或低收入家庭

在城镇化过程中，大量的农民转变为市民，农民转变为市民最大的资金支出就是购房支出。部分比较成功的农民通过努力在城市获得房产，由于城市房产价格高，农村进入城市的第一代市民能够拥有一套住房已经需要其长期积累，因此他们多为拥有一套房产。城市低收入家庭，往往通过保障房体系获得自己的住房，他们通过购买经济适用房或者共有产权房获得一套住房。

3.多数农民工和农村生源的大学生是城市无房人口的主要群体

截至2018年，我国的城镇化率已经达到了59.58%，但这个比例是常住人口占总人口的比例，户籍人口所占的比例只有43.37%。大部分的无房户主要集中在这些人户分离的群体，其中包括部分农民工，也包括部分农村毕业的大学生，他们虽然都生活在城市，但是户籍依然在农村，这部分人成为购房的主要困难群体。他们都属于从农村迁移到城市的第一代移民，都面临着在城市买房的问题。在以往政府的保障房体系当中不包含这一部分群体，因为政府保障性住房数量有限，政府通过申请时附加的户籍、社保缴纳年限等一系列条件进行限制。多数农民工和农村生源的大学生不满足这些条件，被排除在这个群体之外。近年来虽然政府保障房申请所要求的条件有所放松，但短期内仍然无法满足这部分人的购房需求。他们在城市的居住问题主要通过租房解决。

（三）居住用地价格偏高，供给与人口变动吻合度不够

1.居住用地价格偏高

与住房价格联系紧密的是土地的价格，我国各地房价高低与土地的出让价格是一致的。城市的土地用途可以分为居住用地、商业用地、工业用地、物流仓储用地、公共管理与公共服务用地、公共设施用地等。其中取得商业用地、居住用地、工业用地的使用权出让是地方政府的重要收入来源之一。商业用地的出让价格最高，其次是居住用地，最后是工业用地。各地政府为了未来能够带来更多的税收和就业，各地争相采用低廉的土地使用权招商引资，最终导致工业用地价格低于商业用地和住房用地价格许多。由于城市土地资源有限，用地指标有限，低价的工业用地和仓储用地导致工业用地和仓储用地所占的比例比较高，这必然压低居住用地的比例。在土地使用指标一定的情况下，住房用地所占比例低、面积少，这样会导致住房用地供给不足，造成住房用地土地价格高，进而推高房价。

2.住房用地供给与人口变动吻合度不够

从城镇居民人均住房面积的数据看，总量问题已经是次要问题，主要问题是如何合理配置这些住房，实现人人住有所居。目前仍然有很多城镇居民为无房户，主要原因是住房供给结构不合理，一些净人口增加快的城市住房供给增加的相对较慢，出现房价快速增长且居高不下，而一些净人口增加少甚至是负值的城市，住房面积供给却增加较快，最终导致商品房库存增加且市场长期无法消化，形成房地产泡沫破裂和土地资源浪费的鬼城。虽然我国《城市用地分类与规划建设用地标准》规定了不同区域人均城镇建设用地标准，但是这个标准是总量标准，住宅用地是城市建设用地的一部分，其具体应占多大比例，每年应该供给多少并没有统一的标准，需要各地根据自身情况进行调整。这样各地方政府的自由裁量权还是比较大的，高房价与鬼城并存反映了住房用地供给与人口数量变动吻合度不够。

四、住房政策调整建议

为了合理利用土地资源和提高居民的居住质量，政府需要在城市居住用地总量供给、各地人口变动与土地供给联动、平衡家庭住房数量三个方面进行政策调整。

（一）合理调控城市居住用地供给总量

近年来我国人口总量增长比较缓慢，2019年1月中国社会科学院人口与劳动经济研究所发布的《中国人口与劳动问题报告》中预测我国人口的峰值将会出现在2029年，总人口数量将达到14.42 亿人。目前我国人口总量近14 亿人，每年的城镇化率增加在一个百分点偏上，可以测算每年大约有1500 万左右的新增城镇人口，这些人口中主要为城中村改造的农民、被征地的农民、农村生源的大学生和进城务工的农民工。可以预见这些人口在中短期内还会源源不断地流向城市。根据边际递减规律，这些人口流入城市的速度和规模会变缓和减小。根据全国的情况，10年之后即2030年，中国总体的城镇化率可能达到70%以上，届时中国的城镇人口规模将在10 亿左右。2018年城镇居民人均住房面积为39 平方米，按照目前的增速，2030年人均住房面积可能达到50 平方米左右，这样可推算我国城镇居民住房面积的总存量应该在500 亿立方米左右。扣除目前现存的320 亿立方米和在建的57 亿立方米，未来10年需要净增加的住房总面积在120 亿立方米左右，也就是平均每年需要新增住房建设面积为12 亿立方米，其中一部分被新增城镇人口消化，另一部分被原有人口扩大住房面积所消化。城市居住用地供给总量需要根据全国城镇人口总量变化和人均居住面积变化进行合理供给。

（二）根据各地人口变动情况调整当地住房土地供给

截至2018年，我国整体城镇化率已经接近60%，但是内部各个省份、各个地市的城镇化率差别比较大，北京、上海的城镇化率已经达到了85%以上，经济比较发达的省份如广东、江苏、浙江省的城镇化率接近70%，而中西部一些省份的城镇化率还在50%以下。在同一个省份内部各地市之间也有很大的差异，省会城市和经济发达的地市的城镇化率比较高，而经济欠发达的地市城镇化率比较低。对于城镇化程度高的地方需要解决住房问题的是外来人口；对于城镇化低的地方，需要解决住房问题的是本地城镇化人口。从近些年我国人口流动的趋势看，中西部地区人口向东南沿海流动依然是主要趋势。通常情况下，人口变化数量应当与土地供给数量相一致。从全国看住房土地的供给指标应该向人口流入地东南沿海倾斜，人口净流出的中西部地区则需要适当控制住房土地供给，防止土地资源闲置和浪费。而对于需要控制人口规模的超大城市，则应该严格控制住房土地供给，通过高房价抑制人口的增长。当然这些城市在通过高房价抑制人口增长的同时也需要根据实际发展对各类高精尖人才群体进行定向供给，增强对人才的吸引力。

（三）采取措施平衡家庭间住房数量

坚持“房子是用来住”的这一原则，防止炒房。房子的基本属性是用来住的，但是同时房子又是投资理财产品。我国房地产有时候会出现“泡沫”，主要的原因有两个:一是居民的财富需要增值保值，除了投资房地产没有别更好的出路。所以民间资本大量的流向了房地产，在通过房价上涨赚钱的同时，还可以通过出租收取租金；二是因为地方财政对房地产的依赖。在这种情况下，房地产已经成为了地方政府财政收入的重要来源之一。因此，在短期内为了避免炒房囤房，地方政府可以设置户籍、社保、就业、拥有住房数量等门槛。但是从长期看，还需要给民间资本寻找出路，同时也要减轻地方政府对土地财政的依赖。根据房屋是用来居住的属性，需要完善现有的保障房政策体系，在建设更多的公租房、廉租房、共有产权房同时，需要把住房公积金交纳人员的范围扩大至普通居民，把保障房申请条件和申请范围进行扩大，给当地的城镇居民低收入群体和外来流动人口提供机会。