基于委托代理理论的科研项目立项评审浅析

◎周维伟刘鹏崔焰松

目前，科研项目的立项遴选、资金分配等主要依靠项目立项评审。科学合理的立项评审是对科研项目的选题、实施的必要性、可行性等进行合理评判的重要基础，评审工作的公正与否，不仅是科技创新体系成功与否的重要标志，更是在起点上决定了科研项目能否成功。但是，当前一些科研项目的立项评审中仍然存在着打招呼、做工作，滋长“人情评审”歪风等问题，影响了评审工作的客观公正，对整个科研资金的有效使用带来巨大隐患。本文在委托代理理论框架下，结合现行制度规定及改革创新，尝试提出相应解决建议。

一、科研项目立项评审和委托代理理论

1.科研项目立项评审。

科研项目是为了解决生产生活领域或科学研究领域中出现、发现的问题而设立的以科学实验检验、技术开发研究或可应用实践为主要内容的特殊项目，所以除了具有科技性、独立性、创新性、实验性、研究性等显著特征外，亦具有区别于其他项目的风险性和不确定性等特点。因此，基于这些特征，科研项目立项评审应依据一定的适用原则，采取科学、可行、严密的方法，并按照规范、可操作的程序，对申报各类科技计划的项目进行科学性、必要性和可行性等的有效评价。评审内容主要包括项目立项的必要性和可行性、项目实施单位的项目承担能力、项目经费的预算计划以及项目风险等。科研项目评审是立项的依据，科研项目立项是评审的结果[1]。科研项目立项评审机制一般包括评审专家的遴选、评审方式和论证形式的选择、评价指标体系的设计、评审全过程的监督管理等，是各项评审制度的综合反映。

2.委托代理理论。

委托代理理论被认为是契约理论发展过程中的重要成果，早在20世纪30年代就已经有学者提出了初步思想，并在60年代末70年代初对交易中拥有信息状况的不对等情况处理等问题的深入研究中发展而来，其核心内容在于在各方利益诉求不同的前提下，如何实现委托方和代理方在效用最大化上的双赢。委托代理理论的主要背景是信息不对称、具有专业技术知识的代理机构出现、科技资源的集中优化等，因此随着社会发展、社会分工不断细化而变得应用前景广阔。目前，委托代理理论研究主要聚焦在如何建立健全代理机构（代理人）的激励模式，进而实现双赢上。

3.科研项目委托代理的实践。

与传统的科研项目立项由委托方直接选择相比，采取委托代理的方式在集中优势资源、打破条块分割、完善科技管理体制、强化部门功能分工等方面有很大的优势，对于建立科学严谨、廉洁高效、公开透明的组织管理体制机制形成也有积极的促进作用。因此，国务院关于深化中央财政科技计划、专项、基金等管理改革的方案中明确要求以规范化的项目管理专业机构为依托，政府部门不再直接管理具体科研项目，由各级单位制定出台细化的管理制度。

目前，委托代理理论被广泛应用于项目管理、行政企事业投资及支出预算、质押融资、薪酬激励、资产处置、合作创新、风险控制等多行业多领域。在科研项目立项评审中，科研项目管理部门作为项目委托人，往往聘用有关单位相关领域专家（有时也可直接聘请，以下简称同行专家）评议等方法确保立项评审的公平公正性，专家组作为代理机构（或代理人，以下统称代理人）帮助科研项目管理部门进行项目立项评审。

二、科研项目立项评审中委托代理存在的问题

在科研项目评审中，由于委托人与代理人存在信息不对称、利益目标不一致、契约不完备、激励机制不完善等问题，导致代理人在整个代理过程中（包括签订契约前和签订契约后）有可能出于自身利益的需要，做出不利于委托人的机会主义行为，从而产生的委托代理问题，主要包括逆向选择和道德风险两方面问题。

1.科研项目评审中的逆向选择。

同行专家在申报专家库或公开介绍时，一般倾向于对自己获得的学位、奖项、职称、职位、历史荣誉、头衔及就职机构等能显示其学术地位的头衔进行重点且详细的描述，对其学术能力、专业领域、专业水平等反映其在本行业学术水平的信息进行一定的美化和修饰，如将自己的研究领域描述得更加宽泛或是将自己准备研究的科研领域描述为擅长的科研领域等。随着社会专业化程度越来越高、分工越来越细化、科研创新不断发展、交叉学科不断兴起，找到“同行评审”中真正符合科研项目评审条件、匹配度高的“同行”已是愈发困难。

在科研项目管理部门挑选专家或是利用“专家库系统”选择专家时，由于无法完全了解各专家的真实信息，往往只能凸显专家的头衔、职称等硬性条件，比如专家为正高级工程师或二级研究员以上等职称条件，而忽略了专家的真实科研方向或业务能力，造成同行专家自身最擅长的学术方向或能力与被评审项目不符的情况，如外行专家评审专业项目、领域边缘专家评审领域核心项目，专家组无核心专家等，均可致使科研项目评审中出现“逆向选择”。此外，一些科研项目在立项评审中存在真正的顶尖专家或学术带头人未被抽取、专家抽取匹配度不高、专家结论意见与项目实际情况不符或不利于推进重大项目等情况。由此可见，“逆向选择”是科研项目立项评审中亟需解决的问题。

2.科研项目评审中的道德风险。

相对于发生在签订契约之前的信息不对称引发的“逆向选择”，“道德风险”则由签订契约之后的信息不对称引起，即已与科研项目委托人签订契约的评审代理人，利用其拥有的不对称信息采取委托人所无法实时观察或实时监督的具有一定隐蔽性的消极行动，从而导致的委托人利益受损或代理人获利的情形，最常见的情形就是代理人在签订劳动合同后，在工作中不作为懒作为，从而给委托人带来利益损失。

科研项目立项评审委托人的目标是遴选出合适的科研团队承担科研项目，而代理人在完成科研项目评审工作的同时还存在了解科研前沿、扩充人脉、获得评审费等私人目标。同行专家有可能在契约不完备、激励机制不完善的情况下，利用自己的信息优势，做出不利于科研项目委托人的行为。

因此，在科研项目立项评审中，“道德风险”主要表现在科研项目主管部门无法观察或者监督同行专家评审工作的尽责程度，如同行专家发现了评审项目中存在的问题，但考虑到被评审人的“颜面”而不提出来。另外，同行专家是否按照社会利益需要，尽自己最大努力、拒绝任何贿赂或其他形式的利益交换，不按照自己的学术或其他兴趣爱好来对项目进行评审，这些行为科研项目管理部门都无法观察到，并且项目不成功也无法追究同行专家的责任，从而使得同行专家在科研项目评审过程中出现相对主观的“投机行为”。

由于科研的复杂性与专业性，委托人与代理人之间客观存在着信息不对称不对等。相对于科研项目管理部门，同行专家具有巨大的信息优势，否则就不需要依靠同行专家的力量对科研项目进行评审了。

三、基于委托代理理论的问题解决机制

2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门联合印发指导意见，对科研项目评审提出了诸多兼具建设性与可操作性的制度安排与具体要求，结合两办关于深化项目评审改革的指导意见，针对前文提出的两大风险及产生的问题，基于项目立项评审委托代理理论，提出如下问题解决机制。

1.建立有效的信息传导、更新机制。

信息不对称是委托代理问题产生的根源，代理人在签约之前和签约之后都存在利用信息优势进行趋利避害的逐利机会主义行为，要通过信息控制机制来消除信息不对称，建立起包括信息的收集、研判、传递、使用等全过程传导机制，保证委托人能够掌握尽可能多的信息，减少代理人对信息的控制，使委托代理双方在信息环境尽可能对称的情况下，基于双方长期利益关系而信息趋于一致的履行委托代理契约，将委托代理风险控制在一定范围内。

因此，在科研项目立项评审中，通过完善专家库进而确保专家遴选，是保障信息顺利传导、切实解决“逆向选择”问题的有效手段。例如，在国家层面可对同行专家建立统一、完善、共享的国家级科技专家信息库，并根据专家的细化研究领域、业务专长完善专家的有效信息，并将高层次专家或学术带头人适时补充入库、定期更新，以更好地满足项目立项评审的需求。此项信息库在一定条件下应可对社会部分公开并有效服务公共事务。同时，应根据科研项目的不同类型细化划分，将科技研究与产业应用相结合，真正选取出工作在科技研究前沿或生产工作第一线的专家参与立项评审。此外，还需完善监督机制，实行背靠背评审、盲选、职务及亲属回避等相关制度，并在保密的前提下实施公示公开，对公示公开中存在异议甚至被举报的专家核实修正。

2.建立健全完备的委托代理契约。

由于外部环境高度的不确定性和复杂性，在订立委托代理契约时不可能将项目立项的所有事项都考虑在内，契约总有不完备之处。因此，需要在法律允许的框架内对契约进行适当的调整并对未知事项进行动态约定，对出现的不可预知和在当时可观测但不可证实的情况进行契约约定。这就要在委托人与代理人之间建立关于契约的调整机制，保证契约尽可能趋于完备，减少契约执行中的推诿避责行为。

因此，在科研项目立项评审中，要建立公正、科学、明确的项目评审工作规则，明确评选的标准尺度及特殊情况的处理规则，在评审前公示公布，并有效告知专家相应的评审程序和方法，避免评审结果出现纠纷或异议。同时，要建立健全委托人、代理人、被选取专家之间的有效沟通，对工作情况及时跟进，有效实施绩效监控关注，对履行过程中出现的问题及时与受托方、专家等沟通解决，避免产生纠纷隐患。

此外，还要注重科研诚信道德建设，将《科研活动诚信指南》及《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》等相关制度作为约束科研项目立项评审相关人员的硬性规定，通过签订诚信承诺书、廉政承诺书等方式提醒并约定责任。

3.完善委托代理的激励约束机制。

出现“道德风险”的另一个原因是委托代理的激励约束不到位、效率低下，代理人的利益与委托人的利益难以达成一致而造成契约执行成本增加。为了降低成本、增加双方收益，需通过制度建设和契约完善来健全激励与约束机制来调动代理人的积极性。一方面，应激励代理人切实认识到有效作为的收益大于消极作为或不作为的收益，甚至可一定程度尝试绩效资金奖赏制，促使代理人从内心有愿意执行契约的动机和动力；另一方面，要使代理人清楚“按照委托人的契约做”的收益大于“不按照委托人的契约做”的收益，如不按照委托人的契约或意志执行契约将会依法依约受到何种惩罚。这就要求在订立契约时建立激励相容机制和错误处罚机制，通过激励相容、行为处罚等促使代理人积极履行契约任务来实现自己利益最大化，同时也保证了委托人的利益最大化。

在科研项目立项评审中，同行专家在评审中获得的评审费往往不是专家关心的重点，但是在其他方面的利益则是同行专家更为注重的，如声誉、科研项目申报机会等。因此应建立对同行专家评审行为持续评估机制，并在契约中完善，以考核其尽职尽责程度，对社会公众公开，作为其申报项目的“业绩”，并可有效追责问责，从而防止同行专家做出损害委托方科研评审工作的行为。

4.研究建立完善代理机构选择机制。

国家已明确要求科研项目评审应以规范化的项目管理专业机构为依托，因此如何选择规范、适合项目的管理专业机构亦成为项目立项评审的关键环节，也是廉政风险点之一。建议按照国家政府采购、招投标的有关规定，超过限额的实行公开招投标（不涉密项目）、集中采购等方式，并委托有资质的中介机构组织开展有关工作；即使未达到公开招标或集中采购限额的，也应制定科学可控、规范制衡的管理制度，结合编制单位廉政风险防控手册和内控机制建设，采用竞争性谈判、议价、服务轮换制等方式确定代理人，确保合法合规，防止权力寻租，提高项目管理相关人员的法律意识和廉洁自律意识。

5.探索试行同行评议责任制。

高风险、高效益的科研项目的不确定性往往较强，建议将这些项目的立项以合适的程序以有偿服务的形式交给特定的专家组评审。选择的专家组应具有高学术水平、声望并在该领域及产业有较高活跃度。同时应加强对专家组的评估，将评估“项目”部分转变为评估“人员”，以此使高风险、高回报的项目能够优先、快捷地落实资金。