大学治理中存在的问题及根源分析

●高明烨

20 世纪90年代以来，我国高等教育事业迅猛发展，国家对于高等教育给予各方面的支持。但是高校教育质量没有显著提升、公共资源使用效率低下，受到社会舆论的关注和质疑。同时，从科研到学术、从基建到招生，高校学术腐败、经济腐败案件频见报端，牵涉的人员范围涉及学校方方面面，腐败行为形形色色。高校会发生这些问题，说到底是大学治理存在着比较严重的问题。

一、大学治理概念及内涵

1995年，全球治理委员会中研究报告《我们的全球伙伴关系》将“治理”的定义为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。而大学治理可以表述为：一整套相互协调的、正式或非正式的动态的机制，用来协调现代大学各个利益相关者包括政府、学校、教师、学生等之间的关系，使得现代大学价值最大化，以有效地为社会培养所需要的人才。其本质上是对于大学因存在多种利益关系而形成的组织特性，以及其相互作用机理的研究。按照大学各个利益相关者与大学本身的关系特征，可将大学治理结构分为大学外部治理结构和大学内部治理结构，而内部治理结构对于协调大学内部利益相关者进行决策权行使以及利益分配方面，更能直接、完整地影响高校治理效能和办学效益，是高校提高治理能力的重点。

二、我国大学治理推进进程

我国的大学治理可以追溯到民国时期，20 世纪20～30年代，以蔡元培为代表的大学校长们对中国大学制度进行了积极的探索，并试图建立起教授治校等现代的大学治理体系，但在当时的历史背景下，有关理论探讨和实践探索未能进一步向前迈进。1917年，蔡元培就任北京大学校长，在此之前，北京大学具有典型的科层化组织结构，衙门作风和官僚积习严重，学问研究之风低迷。蔡元培对此进行大力整顿，打破原有的集权管理，将校长权力逐步分化，教授共享“治校权力”。这种民主管理思想，有力地调动了教师的工作积极性，使北京大学转变成为新文化运动的中心，爆发了“五四”运动后成为中国马克思主义的传播阵地。

新中国成立后，我国大学治理大致经历了以下几个进程：

（一） 新中国成立后30 多年间（1949- 1977年）

新中国成立后的30 多年间，我国大学治理是以政府为主导，在特殊的历史时期，更多强调的是完成政治使命、满足国家需要，中央和地方对大学治理权力关系分配是集权与分权交替进行，大学在制定政策、配置资源、规划建设、人事制度等方面都由政府制定。新中国成立初期，对民国时期遗留的高等院校先接管、接收、接办再逐步改造，形成由国家支配的大学治理管理体系。宏观管理体制上，大部分高校归地方管理，权力下放却造成了教育质量下降、教育秩序也比较混乱，后于1963年中央重新收回高等教育的管理权。

（二） 改革开放后30 多年间（1978- 2009年）

这30 多年是我国大学治理恢复重建和改革发展时期，围绕着大学办学的自主权限以及高校治理架构来开展，积极探索“校长负责制”以及简政放权、扩大学校办学自主权等，1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，从法律上规定了高校的领导体制及行为主体权责，肯定了高校部分办学自主权。分为两个阶段：

1978年党的十一届三中全会后，我国高等教育事业开始恢复，大学治理结构再次回到“中央统一领导、地方分级管理”的集权状态。此后，上海部分高校领导集体呼吁给予高校一点自主权，这成为相当长时间内大学治理变革的关键点，同时逐步实行校长负责制的尝试，后定为“党委领导下的校长负责制”。

党的十四大后，我国正式进入改革开放新阶段。1993年《中国教育改革与发展纲要》中提出扩大高校办学自权，使高校成为面向社会自主办学的法人实体，政府对学校转为宏观管理。但未能落实办学自主权。直到1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布为我国的大学治理变革引入“法制因素”，保障了“法人治理”。

（三）全面深化改革时期（2010年至今）

随着我国社会主义市场经济体制的建立以及社会主义法制体系的逐步形成，我国大学治理变革中有了“市场因素”和“法制因素”，但长期形成的弊端难以使大学治理短时间内达到目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010- 2020年）》中提出要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”“完善中国特色现代大学制度”“落实和扩大学校办学自主权”“完善治理结构”等内容。党的十八届三中全会提出全面深化改革，大学治理改革是国家治理改革的重要部分之一，这将成为我国大学治理变革的关键时期，高等教育理念、体制机制将进一步发展完善。

三、我国大学治理存在问题及根源分析

探索建立现代大学制度是当前高等教育改革的难点，其中推进大学治理是关键，尤其是大学内部治理的变革，更加有力地推动大学由内到外、自下向上发展和前进。但当前，大学治理还存在很多问题，本文着重从内部治理角度进行分析。

（一）行政权力官僚化倾向严重

一方面，政府对大学采取的是行政化的治理方式，高校主要由政府兴办，高校的运行管理受到政府部门的直接领导，高校领导由政府任命，招生规模及专业设置、教师编制及教学评估等受制于政府教育管理部门，经费也靠政府拨款，造成了高校人、财、物等相关权力都掌握在政府手中，高校被政府行政力量牢牢控制；另一方面，中国大学的管理机制也造成了大学本身管理的类政府化和官僚化的特性，本应是教育、科研机构的高校，却按照行政机关模式设置机构，以及相关人员给予相应的行政级别，相应的薪资、待遇也按相应行政级别配给，行政权力占有和支配资源，本应作为学术召集人的院长、系主任等，成为行政体系中的领导干部，其手中掌握着教学成果评价、科研项目评审甚至是教师职称评定等，不可避免地看到行政权力干预教学、科研、学术的影子，学术权威依附于行政权威，使得大学权力观念畸形发展，行政权力过分强化，学术问题也用惯用的行政化思维去解决和治理。

（二）内部组织体系结构不合理

大学的组织结构就是“大学组织内部的结构要素在外部环境诸要素的作用下组成的具有一定关系的组织形式。”我国大学都是采取校、院、系直线职能式组织结构，这种行政系统科层式体制不合适用来管理大学，难以科学划分三个管理层次的责、权、利；大学内部组织体系结构几乎照搬行政机构，庞大臃肿、人员冗余，容易造成人浮于事、效率低下；大学组织体系缺乏系统规划和顶层设计，机构各自为政，内部规章制度不够统一及系统，“碎片化”现象严重；行政机构与学术组织之间权责不明确、层次不清晰，学术组织常常被泛化为行政机构。

（三）决策权力分配不科学

大学决策权力主要包括政治权力、行政权力、学术权力、民主权力。政治的导向指引教育的方向，政治权力保障党的教育方针的贯彻落实；行政权力与学术权力是一对基本矛盾，两者之间要平衡协调；民主权力是是高校师生员工表达利益诉求、参与学校民主管理的权力，也是保证政治权力、行政权力、学术权力平衡运行的基础。目前，大学决策权力分配主要存在的问题是：政治权力异化，党委领导下的校长负责制，但往往过分强调政治权力，政治权力统领行政权力、学术权力及民主权力；行政权力泛化，过于集中于行政系统，各级“领导”以学术权威、学科带头人、学术骨干、“双肩挑”教授等双重身份参与学术事务，以行政思维处理学术决策，甚至行政手段干涉学术资源分配；学术权力虚化，学校权力机构往往作为行政的代言或直接学术机构行政化，学术权力被严重淡化；民主权力弱化，教代会选举的代表其参与民主管理及监督的选举权及投票权常常在现实中被形式化和过程化，没有真正发其民主权力的作用。

（四）大学运行监督机制缺位

对大学运行的监督按来源可以分为外部监督和内部监督，外部监督主要有上级教育主管部门监督、上级纪检监察审计部门监督、外部舆论监督等，内部监督主要有学校党委监督、学校纪委监督、内部审计监督、教职工代表大会及师生员工监督等。目前，对高校运行的监督机制不足以满足现代大学制度下的制约及监督要求，主要是两个方面：一方面是外部监督的缺位，教育主管部门、上级纪检监察审计部门等管辖单位多，监督范围广，监督手段和力量受限，难以对所有高校有面面俱到的监督，多是以下发文件、召集会议等方式布置自检，部分抽查；另一方面，大学内部监督的缺失，缺乏主动出击的动力机制，内部审计监督不受重视，且人员力量不足难以满足工作需要，员工的制约和监督机制缺失，没有参与监督的平台，监督手段匮乏。

四、高校治理存在问题的根源分析

大学治理不是一个抽象的理论，我国的高校治理也是特定的历史和时代的产物。上述高校治理存在的问题的根源：一是受我国传统文化影响，形成政府包办一切的观念，且高校领导任用方式的影响，由政府任命，并很大程度上是作为官员的概念来任命，甚至不懂教育的党政机关领导被提拔任命为校长，这就容易导致高校过度行政化；二是政府对大学实行以行政权力为主的管理，权力占有和支配资源；三是新中国成立后，大学与科学院分离，大学的学术力量被严重削弱，学术权力在大学内部被边缘化；四是大学章程建设滞后，未能理顺大学的基本治理结构，未能构建和平衡好行政权力、学术权力与民主权力的关系，大学运行规章制度不健全，且外部监督不得力、内部监督不够力。