院庭长审判监督管理权的合理性及其限度

李 麒，柴雷哲

（山西大学法学院，山西太原030006）

一直以来，受到“司法行政化”的影响，法院内部司法审判权与司法行政权相混淆的现象是制约司法权力运行机制发展的一个重要因素，从长期各级法院的内部职权运行来看，司法审判权与司法行政权难以得到真正的分离，院庭长直接或者间接干预案件的情况仍然存在，法院的院庭长（包括副院长、副庭长）通过自身司法行政权的介入影响法官独立审理案件［1］。合理均衡审判权的独立行使与审判监督管理权的充分发挥是改革过程中难以解决的问题。

为实现十八届三中全会提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标，解决长期以来司法运行过程中出现的“行政化”问题，最高人民法院于2015年发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出以有效的审判管理和监督制度来保障司法责任制的运行。为进一步落实司法责任制改革，完善审判权运行机制，理顺院庭长审判权与审判监督管理权之间的关系，规范院庭长正确履行审判监督管理职权，在《若干意见》的基础上，最高院相继出台《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见》《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》以及《进一步全面落实司法责任制的实施意见》，审判监督管理机制进一步调整、细化、完善，院庭长的审判监督管理权不断制度化、程序化。

随着我国司法责任制改革的不断深入，审判权运行机制不断更新，相配套的政策、文件不断完善，院庭长的职能以及定位变得更加丰富。首先，院庭长作为资深法官，需要在其职责范围内独立履行其审判职能，积极发挥其带头引领作用；其次，院庭长作为审判管理的主体，需要与时俱进，把握好案件审判工作的质效，推进法院审判工作的有序进行；同时，院庭长还是审判监督的主体，需厘清“放权”与“监督”的关系，认真履行好监督职责，保障审判工作公平公正地进行。院庭长作为履行审判监督管理职责的重要主体，需要切实改变过去审批案件的行政思维，遵循司法运行发展规律，适应司法改革新趋势，积极履行其相应的审判监督管理职责。

一、院庭长审判监督管理权的历史考察

新中国成立70年的时间里，我国法院系统经历了与经济发展相适应的历史变革，既有曲折前进也有快速发展。人民法院的人员变化与法院自身的发展紧密相连，并与法院内部开展的具有标志性意义的改革活动相呼应。［2］从院庭长权力的历史演进来看，院庭长身兼行政与司法两种职务，受司法行政化传统的影响，其行政逻辑与司法逻辑长期混同，司法审判权的行使长期受到行政权的干扰。

（一）司法行政化传统

我国“司法行政化”的传统由来已久。在古代中国皇权至上，司法权一直附属于行政权，司法运行方面实行行政化的管理。鸦片战争之后，中国的国门被打开，清政府被迫实行新政，进行各个层面的改革。辛亥革命之后，南京国民政府颁布了《中华民国临时约法》，将英美“三权分立”与“司法独立”引入中国。其规定“法官独立审判、不受上级官厅之干涉”。新中国成立后，参照苏联的宪法，确立了我国司法制度中的审判独立原则。苏联宪法第112条规定“审判员独立，只服从法律”。我国“82宪法”第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，自此该条再无改动，一直沿用至今。［3］

司法行政化主要指法院内部的组织结构与审判管理方式与行政机关趋同。从司法管理的角度来讲，司法行政化主要是指法院内部的组织结构、管理模式与决策方式与行政机关相一致。从本质上来讲，司法行政化就是将司法权当作行政权来对待。也就是说，将本应以法官独立价值判断来履行的权力当作行政职能来对待。张卫平教授认为，“所谓法院体制行政化，是指法院在整体构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的”，其将法院体制行政化现象概括为四个方面：第一，法院及法官的行政化；第二，法院之间相互关系的行政化；第三，法院内部审判业务运作方式的行政化；第四，法官人事管理的行政化。［4］

（二）行政逻辑与司法逻辑长期混同

法院院长、庭长的定位及职务从法律文本上来看，其主要职务为履行审判职责并负责相关的内部管理工作与监督事务。但从实践来看，院长、庭长又是典型的行政长官，院庭长在履行审判职能时，受到自身行政职务以及追求政绩思想的影响，难免会受到行政化思维的干扰。院庭长权力包括司法行政权与司法权，从性质上来看，二者有着完全不同的权力属性和运行逻辑。首先，从权力属性上来看，司法权的运行主要表现为审判主体权力的行使，其行使方式是独立的，是不受任何人、任何组织干涉的。而司法行政权主要表现为管理权与监督权，其行使方式是非独立的，受到科层式的行政方式的限制，体现为上命下从，听从上级的安排指示，履行上级所分配的任务。其次，司法权与司法行政权所追求的价值目标也是不同的。司法权表现出来的是审判权，公平和正义是其所追求的最高的价值目标，而效率则不是司法权所追求的第一目标，只有在保障公平和正义的基础上，追求效率才有意义。而司法行政权作为一种行政管理权，其追求的第一价值目标则是效率，以此来保障法院内部工作高效有序地进行，保障审判权及时有效地运行。加之我国特殊的司法体制，导致本应独立运行的司法权力受到行政性体制的干扰，从而造成司法权力行政化的态势。

（三）院庭长审判监督管理职能的演变

从人民法院的组织机构建设的历史来看，新中国成立以来，司法行政事务与审判工作经历了“由分到合，由合到分，再由分到合”的过程。1949年，我国设立司法部来履行司法行政事务，负责法院的组织机构建设、人员编制、财政分配等。这一时期，司法行政事务不属于法院，二者是分立的。1959年4月，司法部撤销，司法行政事务归于法院管理。在这一历史时期，法院与司法行政事务结合。直到1979年，第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议决议通过了《中华人民共和国人民法院组织法》，并重新设立司法部，将司法行政事务由司法行政机关司法部来管理，两者分离。1982年以后，司法行政权又转移给法院行使，两者再次结合。［5］

从我国法院20多年的改革进程来看，我国法院院庭长的权力运行机制改革已经过多次探索，从行政化强势管理到去行政化弱势管理再到专门化制衡管理。［6］案件请示制度形成于清朝末年民国初期，在清末社会大变革时期，中国传统的司法体制受到现代司法体制的冲击，案件请示制度在夹缝中形成。［7］之后从革命战争时期开始，一直到解放战争，由于特殊的历史时期，案件的办理主要依靠党政部门所发布的政策、命令、指示等方式来进行，案件请示制度在当时特殊时期以及特殊条件下有利于各种政策的贯彻落实，提高办事效率。深受传统思想的影响，案件审批制度一直沿袭至今。随着司法体制改革的不断深入，虽然院庭长审批案件的做法正在逐渐被全国法院取消，但案件审批的一些思想还没有完全消除。人民法院“一五司法改革纲要”中就提出去行政化、院庭长不再签发裁判文书，现在来看，其思路与方向是正确的，但是在当时的司法体制机制下，改革有些过于激进，不符合当时的司法实际，再加之法院内部组织建设滞后、没有相配套的制度，使得改革无法进行下去。借鉴1999年“一五司法改革纲要”改革的经验教训，2005年最高人民法院提出了“二五司法改革纲要”，之后我国法院走上了不断加强和完善院庭长审判监督管理权的道路。［8］

二、院庭长审判监督管理权的合理性

由于我国法治的初级性，其发展与理想中的目标差距还是很大的。其中一种差距体现在制度层面上，即虽然在制度层面上作出了一些规定，但制度性的保障问题没有落实。另一种差距体现在操作和实践层面上，理想与现实的差距更为突出。各国的法律规范都有制度上的法和实践上的法的区别，采取什么方式的改革来缩短现实的法治与理想的法治的差距是一个很棘手的问题。［9］从我国的司法改革发展历程来看，改革永远都不会一蹴而就的，必定是渐进式的、逐步改良的。院庭长的审判监督管理制度改革的方式必须具有历史合理性以及现实合理性才是适当的方式。如果不注重现实条件和多种复杂的因素，而是直接追求理想化的改革，不仅不会起到良好的效果，反而会影响已经形成的有序的司法审判运行机制。

（一）历史合理性

回顾近些年司法体制改革进程，院庭长审判监督管理机制改革是历史的选择，具有历史必然性。同时，院庭长审判监督管理机制的改革，对于审判权独立公正的运行起到了一定的积极作用，其经受住了历史的考验，具有历史合理性。虽然说改革方案与改革呈现出的效果没有达到最佳的预期，但是一步到位的改革是难以实现并且不太现实的。从我国司法体制改革的历史教训来看，激进的、一蹴而就的改革是难以达到预期目标的，渐进式的改革才是行之有效的方法。

从全国法院系统开始探索审判监督管理机制改革以来，各级法院根据最高人民法院在不同时期颁布的五个“人民法院五年改革纲要”，立足于各自的实际条件以及司法需要不断进行着审判监督管理机制的创新实践，经过20年的全面探索，对全国各级法院的司法审判工作产生了非常明显的引导、监督、规范作用。审判权作为一种司法职权，由于其行使主体依附于人民法院这个司法机关，不免会受到行政权的干扰，一个案件的审判，要经历多个主体多个层级的审核，才能最终完结。审判权最重要的价值就是独立性，如受到行政权的干预，会严重影响司法的公正以及司法效率。从司法体制改革的发展历程来看，我国也认识到了审判监督管理中存在的问题。早在人民法院第一个五年改革时期（一五改革）就明确指出，“审判工作的行政管理模式不适应审判工作的特点和规律，影响人民法院职能作用的发挥”。“二五改革”继续强调合议庭的功能和作用，减弱行政级别高的法官利用职权干预案件的审判与执行。我国现有的审判管理体系就形成于“二五改革”时期，在此期间，各种技术手段以及自动化的办公也引入到审判管理监督工作中。“四五改革”明确提出，“要健全院庭长审判管理机制、健全审判管理制度、完善司法廉政监督机制”。“五五改革”又提出要“健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系，健全院庭长办案常态化机制，完善审判监督管理机制”。

（二）现实合理性

受到经济、政治、文化等因素的影响，纯粹的法律工具主义并不能解决我国司法改革中所产生的问题。由于法治逻辑的缺失，对于司法改革的合理路径，必须深入到法治文化方面。正如罗素在《中国问题》一书中所言，“中国在复杂的政治、经济、文化问题中，最重要的还是文化问题”。我国司法体制改革的合理方式应当是立足于法治的现代性之上，尤其在文化层面，需要中西方法治文化的充分融通，逐渐解决司法文化沟通之困境。［10］

院庭长审判监督管理机制改革近些年之所以能够成为司法体制改革的重点，不仅仅是因为其具有历史合理性，更由于其具有明显的现实合理性。立足实践、充分考虑国情是司法改革的一个重要原则，但是尊重国情并不是把不符合司法发展运行规律的落后思想定义为国情，立足于司法国情应当是具有实质性的现实合理性的国情，将现代法治理念融入司法改革实践，真正切合司法发展规律才可谓立足司法国情。［11］我国当下院庭长审判监督管理机制的改革，对于实现审判权的独立、遵循司法运行规律不仅具有历史意义，更具有重要的现实意义。因此，如何在有效地提高司法效率的同时，保证案件的质量、审判的公正，成为一个非常棘手的问题。目前，我国在司法体制改革过程中越来越认识到了这一点，对于院庭长权力的改革，并不是单纯地让其放权，取消其管理权与监督权，而是要在新的审判运行机制上理顺审判权与审判监督管理权之间的关系，让院庭长的审判监督管理权在科学化、程序化的机制上运行。

（三）内在合理性

从院庭长审判监督管理制度的运行机制来看，其回归司法运行规律，遵循审判权独立的原则，一改过去院庭长过度干预法官办案的情况，真正落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标。综合各类司法责任制改革文件来看，改革之后院庭长的权力并不是被刻意限缩，而是改变了过去案件层层审批的行政管理模式，根据司法运行规律，在新的审判监督管理机制之下规范地行使有关权力，适应新时期改革的要求，运用新思维履行新的职责。

在过去，由于案件裁判文书请示制度的存在，一个案件的判决书制作完成后不会立即生效，而需要向院庭长进行请示，院庭长在审核中不仅可以修改裁判文书的文字、格式，并且可以对案件的事实认定、法律适用甚至是裁判的结果产生影响。改革之后，院庭长监管职责由个案的监管向全案监管转变，一改以往院庭长对个案监管的方式，转向对全院、全员、全过程的监管。［12］对于监督管理的手段，也从秘密性的行使到公开性的行使转变。以往院庭长在审核案件时，一般只是当面听取工作人员的汇报或者采取批阅文件的方式来给出案件办理的意见。改革之后，院庭长对案件的相关问题特别是对审判结果造成影响的意见必须依托专门的法官会议、审判委员会等平台提出，院庭长的审判监督管理职责的履行必须全程留痕，以便之后有据可查。从审判监管内容上来看，由之前的实体化向程序化转变。改革之后，院庭长逐渐将自己对案件的关注重点由实体化的结果向流程性的、程序性的结果转变。

三、院庭长审判监督管理权的限度

司法责任制改革不断深入，在新型审判监督管理机制之下，一方面院庭长要充分认识到审判监督管理的重要性，摒弃过去审批案件的行政性思维，树立新的思维，注重发挥其引领作用，提高审判监督管理的质量与效率。另一方面，院庭长要切实厘清审判权与审判监督权、审判管理权之间的界限与关系，该放的权力要彻底放下，该监管的工作要严格履行。院庭长审判监督管理制度的改革从历史、现实以及其内在运行的机制上有其合理性，但其权力的行使应当在合理的限度内进行。对于院庭长的审判监督管理权，既要充分地保障其监管权的履行，又要将其限制在合理的限度内，“将权力放进制度的牢笼里”。其限度主要表现在内容、方式两个方面。

（一）内容上的限度

司法体制改革的目标，就是建立公正高效的中国特色社会主义司法制度。其中，司法责任制的建立、完善、落实是实现司法体制改革的重要一环。建立完善的司法责任制，不仅需要一套规范化、系统化、易操作的制度，也需要高效、透明的权责运行机制。新型的审判监督管理机制之下，院庭长的监督管理权已不同于以往的行政化的监管方式，院庭长需把握好审判监督管理权的内容，厘清审判权与审判监督管理权之间的关系，避免再出现以往院庭长将“手伸得过长”的情况，让审判监督管理职责真正落在实处，真正服务于审判权的运行上。

“审判管理是指为了审判运行的公正和效率，通过行使计划、决策、组织、领导控制等审判管理职能来优化审判资源的配置，以实现既定审判目标的组织活动。”［13］院庭长在履行其管理职责时，必须明确其权力边界，职权的不清晰必然会导致责任不能落地。解决院庭长权力内容限度的问题，必须明晰院庭长的权力界限、职责范围，制作院庭长“权力清单”。对于“权力清单”的内容，需从正反两方面的角度来进行规定，也就是“正面清单”与“负面清单”。

所谓“正面清单”，就是从正面来具体规定院庭长的审判监督管理职权，也就是哪些职责院庭长可为、应为，具体包括院长、副院长、庭长根据各自的职责定位来行使审判监督管理权。所谓“负面清单”，就是从负面的角度来具体规定院庭长行使审判监督管理权的禁止事项，也就是勿为、禁为事项。具体而言，院庭长不得超越法律所规定的权力事项，以及违反相应的程序，干扰合议庭依法行使审判权，影响审判权的独立。院庭长在进行审判监督管理活动时不得超越其职权进行管理，不得不当干预法官以及合议庭依法独立办案，不得强令合议庭改变案件的评议结论，不得对未参加庭审的案件产生的裁判文书进行签发。

（二）方式上的限度

院庭长审判监督管理机制改革之前，院庭长不当干预、插手案件审判的情况屡屡发生，究其原因，主要可以归责于院庭长行使审判监督管理权的方式没有受到相应的限制。在过去，受到司法行政化传统的影响，院庭长在进行审判管理以及个案监督时，往往都是通过秘密的方式进行。院庭长作为法院内部的行政长官，事务繁杂，除自己亲自担任法官审理案件的情形之外，通常情况下大多是通过相关人员请示汇报来了解案件的基本情况，并通过口头形式作出处理意见，一般情况下不会留下有关的书面文件，也不会记录于办公平台，导致事后无据可查。

在新型审判权运行机制之下，院庭长一方面要明晰自身的权力界限，另一方面也要规范行使审判监督管理权的方式。最高人民法院发布的《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》（以下简称《意见》）明确提出，院庭长不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式来变相审批案件，对案件的结果造成实质性的干预，影响司法审判的公正与效率。院庭长在审判监督管理权行使方式上，需实行全程留痕制度。《意见》中指出，院庭长在行使审判监督管理职责时，履行时间、内容、结果等都必须在公开的办公平台上全程留痕、永久保存，使院庭长的审判监督管理行为都留有记录、便于查询。对审判权进行监督管理活动时，院庭长的意见与建议必须采用公开化、流程化的表达方式，即使是涉及到与院庭长职责相关的对“四类案件”等特殊案件进行监管时，其采取的方式也必须符合规范化标准，不得直接干预合议庭的处理意见。

院庭长作为资深法官，其带头办案对于提升审判的质效有重要的意义。推动院庭长办案常态化是目前审判权力运行机制改革的重点，从全国各地的院庭长办案常态化建设的实践来看，各地法院院庭长办案常态化机制建设的成效显著。通过资料的收集，以某市法院为例，在落实院庭长办案数量上，出台了具体的院庭长办案基数以及案件分配实施细则，明确规定了院庭长全年的办案量要达到一定要求、达到一定比重。在办案方式上，规定院庭长必须亲自参与办案全程，不得以批阅文件、听取汇报的方式来办案。在监督层面，该法院将院庭长每个月的办案情况进行统计并在内网进行公示，并以此作为法官办案责效考核的一项标准，督促其积极履行其审判职责。

在审判监督管理运行机制改革新时期，院庭长享有与以往不同的审判监督管理权，但有权必有责，用权当受监督，在保障院庭长依法履行审判监督管理职责的同时，也要严厉打击院庭长违法越权干预案件、影响审判的独立与公正的行为。因此，院庭长要严格贯彻落实《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》与《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等文件的精神。这些司法文件对院庭长违法越权干预案件审判的情形作出了明确而具体的说明，严格规定了院庭长违法过问案件的记录、储存以及查看、处理等程序性事项，对违反有关规定的情形，司法工作人员需做到及时、如实地记录，以保证有据可查。

有效的监督体系是保障院庭长监督管理权健康稳定运行的重要手段，是促进司法体制改革落地生根的必要措施。阳光是最好的防腐剂，根据司法体制改革发展的要求，建立公开透明的权力监督体系是完善院庭长审判监督管理机制，实现院庭长审判监督管理公开化、有痕化的有效途径。为此，法院系统需与时俱进地优化其内部组织机构建设，制定严格的工作规范，革新技术手段，推动办公办案平台信息化，促使院庭长不当履行审判监督职责被及时发现并做到全过程公开、留痕。

四、结语

司法体制改革的成果有目共睹，“让审理者裁判，由裁判者负责”的理念越来越深入人心。经过几轮改革，“案件请示制度”以及“裁判文书签署制度”逐渐被废除，取而代之的是院庭长审判监督管理制，院庭长的权力行使由秘密化走向公开化，以往院庭长干预案件的现象被遏制，实质办案得到落实，审判效率及质量不断提升。目前改革处于探索中前进的阶段，院庭长需顺应司法体制改革不断深入发展的浪潮，切实转变过去权力运行“行政化”思维，适应院庭长审判监督管理机制改革的新要求，履行好审判监督管理职权，真正提高审判质量与效率。