基于投融资平台的集团管控模式探讨

●马建国

我国各类投融资平台自诞生之后经历了多次的改革重组，从以政府信用为基础进行大规模举债建设到盘活存量经营城市，而后是发展到现阶段通过资本运作打造投融资平台，以市场化手段融资实现资金良性循环体系，形成可持续发展的投融资模式。投融资平台集团化是实现市场化转型的必由之路，只有提升集团内部管理水平，重视集团管控模式以提升集团内部管理水平，才能实现集团管理庞大的资产和业务条线的目标。

一、投融资平台集团管控模式的构成

近年来，在国家政策、财政及金融体系的影响之下，投融资平台呈现出资产规模大、业务发展条线多等多种行业特点，为顺应新时代的发展，各地投融资平台以不同方式的整合，呈现出向战略控股与金融控股平台两个方面的发展趋势。战略控股型集团公司以追求资本增值与多元产业发展为双重目标，对内外资源进行整合和分工，战略控股以领域综合化、分工协作化与市场化经营三个方面为典型特征引领城市建设。金融控股平台整合和发挥地方性金融资源与战略控股相互呼应，通过产融结合推动和促进实体经济发展。集团管控是为了实现集团的战略目标，达到最佳运作效率，由集团化企业的总部对下属企业采用层级的管理控制的方式，协调资源分配及控制经营风险等多个方面。具体而言涉及管控维度与管控界面，管控维度包括职能维度与业务维度，而管控界面是对于某一管控维度进行模块划分，清晰区分集团层面与集团子公司各自的职责范围，管控核心权限强调的是流程，按事项划分集团层面与集团子公司的流程范畴。

二、投融资平台集团管控存在的问题

不断发展壮大的投融资平台，在实现集团化变革之后，企业规模庞大且系统复杂。为实现其可持续发展，务必保证在其实现投融资平台抓紧主营业务的同时，对其他多元化投资不放松，以达到必要的管理和控制。从当前我国投融资平台来看，其集团化管控方面仍存在许多亟待解决的问题。

（一）业务模式及业务板块的划分不尽合理

现有投融资平台集团的业务模式、业务板块的划分，对其各个子公司参股公司的管理权限不够明确。与此同时，对投融资平台集团自身的经营性、准经营性和公益性多重资产特性没有给予充分考虑。

（二）集团公司与其子公司未形成投资纽带式的控制关系

我国现有投融资平台的子公司通常是双方资产机械式的组合拼接，其大多是由行政划拨方式组建，集团公司与其子公司未形成投资纽带式的控制关系，为此，在其各个分子公司之间，无法形成有效资源的协同与互补与有效配置。

（三）集团管控模式单一

现有大多投融资平台组建的集团公司管理模式单一，仍偏重于传统行政管理，无法适应现阶段投融资平台集团管控要求，同时投融资平台集团化的治理与运用受到现有的体制束缚，存在高度集权情形，在市场化企业治理规范与行政命令两方面游走。

（四）集团管控未形成完整体系

现有大多投融资平台组建的集团公司在集团战略部署上存在不足，完整体系的缺乏会影响到对集团旗下子公司的管控，难以实现集团总部对下属企业各业务板块的统筹导向与引领，彼此之间没有形成完整的体系，必然会影响到集团公司全方位的运营与管控。

（五）集团管控缺乏必需的复合型人才

人才素质的高低直接关系到投融资平台集团公司管控水平的高下，在大数据时代发展的今天，更需要配备高素质的专业人员作为支撑。目前，我国大多投融资平台集团缺乏高素质的人才，其管理团队无法胜任其工作难度与强度，工作质量难以得到有效保证，在工作中不够专业且缺乏精准性，行动力不足，从而大大影响到其工作效率，制约了平台公司的发展。

三、投融资平台的管控模式划分及其特点

投融资平台集团化管控体系的具体化是内部管控模式，内部管控为管理活动创造了一个良好的运作机制环境，企业对管控模式的选择决定着集团整体是否能具有可持续发展能力，会直接影响到集团管理的效率。集团管控模式的正确选择能确保企业的管理活动在一个受控的环境下进行，有助于提高企业经营的整体运行效率，能够加强企业的执行力，降低企业的运作风险。就目前情况来看，我国投融资平台较为通用的是财务控制型、战略控制型和操作控制型三种管控模式。

（一）财务控制型管控模式

财务控制型模式是集团总部主要通过财务手段对下属子公司实行管控，集团总部仅作为投资决策中心，主要关注子公司财务目标的实现，对其具体生产经营基本不会予以干涉。财务控制型管控模式的业务特点是有多个非相关的独立业务，战略管理上以收购、投资或撤资决策为主，注重资本市场反应，财务控制型管控模式对业务基本不介入，强调财务绩效的实现。在人事管理方面仅管理高层管理人员，在业绩管理上监控关键的财务指标。财务控制型模式管控目标明确，产权比较清晰，经营方式灵活，更能调动子公司的积极性，快速适应市场环境变化。财务控制型管控模式也有其局限之处，集团总公司与其子公司信息沟通缓慢不通畅，存在对子公司失去实际控制的可能。

（二）战略控制型管控模式

战略控制型管控模式是集团总部作为战略决策中心，制定集团投资及资本运营的整体战略规划，总部通过控制子公司的核心经营层与核心业务来实施，在整体发展战略上具有决策批准权，以追求集团公司总体战略控制，使子公司的业务活动服从于集团整体战略活动。战略控制型管控模式的业务特点是有多个非相关的独立业务，战略控制型管控模式在业务上管理战略方针和战略实施计划，以及中长期财务指标的实现，在人事管理方面制定和协调重要的人事政策。在业绩管理上直接监控下属子公司的经营计划、关键举措实施及最终结果，同时监控集团关键的财务指标。在资源及共享服务上注重协同效应，战略控制型管控模式主要集中在进行综合平衡各企业间的资源需求，强化了集团在职能管控方面的优势。

（三）运营控制型管控模式

运营控制型管控模式追求企业经营活动的统一和优化，集团对旗下的企业实行运作经营上直接管理。集团总部作为经营决策中心和生产指标管理中心，直接管理各种生产经营活动和具体业务，集团总部对子公司授权非常有限，甚至能越过法人治理结构直接掌控子公司的管理。运营控制型管控模式的业务特点是单一或基本单一的业务系统，在人事管理方面管理集团具体的招聘、培训、评级和薪酬等，在业绩管理方面要详细审阅所有财务和经营表现，在资源及共享服务上提供几乎所有的服务。在运营控制型管控模式之下，协同效应能够降低企业运营成本，有利于发挥企业集团的运营优势，提高了运营效率。与此同时，也会在一定程度上影响到旗下分公司的经营灵活性，容易导致集团分公司管理人员的业务积极性不够。

上述三种管控模式，从宏观上对母子公司之间的管控界面、管控主体和管控维度给予界定。其中管控维度是核心，包括战略控制、人员控制、财务控制等多个方面，决定了管理界面和管控核心权限。财务控制型管控模式与战略控制型管控模式在管控维度上各有侧重，运营控制型管控模式则是对各种管控维度的综合。战略控制型管控模式处于三种管控模式的中间状态，而财务控制型管控模式和运营控制型管控模式是分权与集权的两个极端。

四、投融资平台集团管控模式的选择与实施

融资平台集团管控模式是投融资平台集团化管控体系的具体化，财务控制型、战略管理型、运营控制型管控模式对管控维度各有侧重，在实际应用中彼此相互包含，不存在明确的优劣之分，各融资平台企业需要根据企业自身实际情况来做出正确选择。

（一）选择管控模式的影响因素

鉴于各投融资平台企业自身条件差别较大，同时各企业所处的竞争环境各不相同，在进行集团管控模式的选择中，务必选择最适合企业自身的模式，并根据一些外界因素的变化给予不断调整。在选择管控模式时特别关系到权属关系、资产属性和高层人员性质的三个因素。其一,是权属关系的影响因素。政府与企业之间的关系是重要的一方面，企业是否独立经营及集团的实际控制关系。另一方面是股权占比情况，是指集团公司对下属企业的占股情况，合资、控股及参股公司，是根据持股比例的不同而具体来划分的。其二,是资产属性影响因素。投融资平台集团的资产根据其实际情况划分，根据各项资产的占比情况对企业的管控模式做出决策。其三,是高层人员的性质的影响因素。企业的营业方向是由高层人员来主导的，高层人员的身份职务背景及能力因素都会直接影响着管控模式的选择与实施，任何不适合的情况都有可能导致集团管控之间职责权限模糊及交叉等情况的存在。

（二）投融资平台的管控层面

集团管控模式的选择涉及多个层面，包括业务战略目及人力资源管理等等，管控体系建立的基准是集团的业务战略，整个集团要明确发展的方向和目标才能实现有效的管控，才能清晰划分各部门职责。工作流程是能使集团公司管控体系有效运作的重要支持体系，能够保证各种制度标准的实现和工作的有效进行，同时，集团公司管控模式的落实需要人力资源管理体系的完善与配合。

（三）管控模式实施需要的保障措施

管控模式是集团管控的高度概括，是一种科学管理办法，管控模式实施受业务战略目标、权属关系等多种因素之影响，这些因素彼此交叉相互影响，为此，需要从多个层面上打造符合其发展的管控模式。首先是投融资平台集团总部采取措施，实现对子公司绝对把控的目标，在母公司中把整个管控意图提前预设，掌握整个公司的章程修订权，建立适时的跨层次治理结构，注重董事会与经理层的权责界线划分，依据集团的战略方向调整子公司制度、内控体系和风险管理体系，以实现对子公司的全面管理。其次是集团公司进行组织体系整合，以集团公司的组织体系来实现母子公司的控管关系。在此需注意投融资平台的特殊定位与性质，根据集团战略定位对其产业板块以及内部架构进行重组，调整集团总部涉及到管理部门的职能、内部治理结构和纵向管理分工、各分子公司的法律架构以及所有业务的产品与服务。另外，对于整个投融资平台集团层面而言，务必首先注重管控子体系的设计，业务方面包括代建业务以及土地开发与新型城市经营等，内部管理方面包括稽查与风控等内容。总之，只有将各管控子体系进行流程化和体系化，才能使多个子系统汇合而成完整的模块，从而实现集团总公司与分子公司的无缝对接。

我国各地投融资平台企业在20 余年的发展中，大大地促进了当地经济发展，在推动我国城市化进程中发挥了非常积极的作用。在剥离政府融资职能之后，市场化机制的匮乏导致各投融资平台企业的活力和主动性不足。融资平台转型的基本方向是提高平台的运营能力，在治理整顿的大背景之下呈现集团化发展趋势，确立集团管理总部与下属公司的责权分工是集团化管理的核心。在厘清集团管控本质的基础上，需明确理顺各个分子公司之间的关系与权责，集团管理控制模式的选择是集团化管理所需要考虑的首要问题，在此基础上建立集团整体的协同效应，加强对整个分子公司管控工作的督促和指导，严控纪律并发挥激励机制作用，才能提高投融资平台企业全体员工的执行力。只有根据整个集团的业务特点发挥优势，综合组织结构、人力资源等各方面进行系统设计，科学统筹，确保管控实施方案落地，才能使管控模式真正有效地实施运作起来。