完善旅游公共安全应急管理体系

●徐仁立 郑祖槐

2019年12月以来，湖北省武汉市首先发现多起病毒性肺炎病例，均诊断为病毒性肺炎肺部感染①，2020年1月30日晚，世界卫生组织宣布，将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件②。面对突如其来的疫情，再次提醒相关旅游部门要重视突发事件对旅游业的冲击，本次突发事件对我国旅游业的发展带来了严重的影响。

一、“新型冠状病毒疫情”对旅游业的影响概述

旅游行业是一个非常脆弱的行业，任何公共安全突发事件的发生都有可能严重影响旅游业的健康发展。2020年“新型冠状病毒疫情”是继1998年特大洪水、2001年“9.11事件”、2003年SARS事件，2008年“5·12”汶川地震、2013H7N9型禽流感、2019年埃博拉疫情、2019年亚马孙热带雨林火灾等事件之后对我国旅游业发展影响最大的事件，这些突发事件的发生造成时间段内我国旅游业的衰退，如何有效应对突发事件，把对旅游业的经济损失降到最低，其最关键的就是要建立完善的旅游公共安全应急管理体系，因此，在旅游业中建立公共安全应急体系已成为保证旅游业健康发展的必备条件之一③。“新型冠状病毒疫情”对我国旅游业的影响主要表现在以下几个方面：

（一）对近期旅游收入的影响

数据显示，2019年春节假期，全国旅游接待总人数4.15亿人次，同比增长7.6%；实现旅游收入5139亿元，同比增长8.2%，按照这一增速，2019年12月31日，携程发布《2020春节“中国人旅游过年”趋势预测报告》。数据显示，2020年春节长假预计将有4.5亿人次出游，预计旅游收入比2019年高，“旅游过年”取代“春节回家”和“宅”④。然而由于受“新型冠状病毒疫情”的严重影响，文化和旅游部办公厅为全力做好文化和旅游系统新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，有效切断病毒传播途径，2020年1月24日，文化和旅游部办公厅印发《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动的紧急通知》，即日起，全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品⑤，近期全国各地的旅游业几乎处于停滞状态，全国旅行社及在线旅游企业暂停所有经营，所有景区景点、酒店、民俗、餐饮、旅游交通等不能营业，从而就会造成严重的经济损失。

（二）对旅游行业工作人员的影响

旅游业综合性极强，并为旅游者提供交通、游览、住宿、餐饮、购物、文娱活动等多个环节的综合性行业，涉及的工作人员较多，受“新型冠状病毒疫情”事件的影响，必有部分工作人员失业，部分优秀旅游人才流失，这就会导致他们再从新择业，这对相关旅游企业、旅行社、餐饮店等在招工难方面也会有所体现。

（三）部分旅游企业面临生存危机

2020年1月24日，文化和旅游部办公厅印发《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动的紧急通知》，即日起，全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品，全国各地所有景区被关闭，各种大小型旅行社退团退费现象很普遍，很多大小型酒店、民宿、农家乐、娱乐场所、娱乐文艺演艺活动、餐厅、购物等处于停业状态，旅游交通专线等都被迫停止运营。旅游业是一个综合性极强的产业，各要素之间是相互联系，相互影响的，没有旅游人员，很多与旅游相关的地方特产、手工艺产品、土特产、民族服饰等就不能正常销售。从而造成旅游业各个领域都受到严重影响，这对于很多中小型旅游资金少、无特色、无人才的企业，他们面临退出市场，或抱团发展或者重组的模式，总之他们将面临严重的企业生存危机，所以说此次“新型冠状病毒疫情”严重程度、对旅游行业的影响范围更大。

二、应对“新型冠状病毒疫情”的对策

（一）国家在政策上的支持

近年来，我国旅游经济快速增长，产业格局日趋完善，市场规模品质同步提升，旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业。2月6日，财政部、税务总局联合发布《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》。公告指出，受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游(指旅行社及相关服务、游览景区管理两类)四大类困难行业企业，给旅游企业税收优惠政策⑥，可为信用状况良好的旅游企业提供信贷支持，适当下调贷款利率；在短期内在各旅游企业、旅行社、景区、酒店、民宿工作的人员，他们的经济收入会受到很大影响，而员工的正常生活也需要开支，没有经济来源一个家庭很难维持下去，建议相关政府部门对旅游企业在资金补贴上给予更多的政策支持，从而在一定程度上可降低旅游企业的经营成本和裁减工作人员的风险。

（二）利用互联网开展在线旅游

受新型冠状病毒疫情的影响，游客不能外出旅游，在线的旅游业务、旅游文创产品并不受影响。在互联网时代，随着大数据、人工智能、AI等技术的快速发展，高新科学技术对新时代的旅游业发展产生了重要影响，在资金和技术团队可支持的情况下，应鼓励大型旅游企业创新旅游产品，通过景区的风景照、景区视频、VR旅行、360度全息影像等方式，让广大群众足不出户在家就可游历祖国的美好河山，积极开展疫情期间适宜的一些相关旅游业务，从而也给企业带来一定的资金收入，同时也是在利用互联网打造在线宣传推广的新平台。

（三）指导旅游企业开展研发、培训等工作

受新型冠状病毒疫情的影响导致全国的所有旅游企业、旅游业几乎处于停滞状态。同时也给旅游企业总结过去，规划未来发展思考的时间，也是各旅游企业练好内功的关键时期，所以应鼓励旅游企业在停业期间积极开展旅游产品研发、企业内部员工培训、做好企业文化培训、营销创意和管理培训，和同行企业找差距等工作，解决企业自身存在的问题，同时虚心学习同行在应对疫情方面的好的经验。受新型冠状病毒疫情的影响必将淘汰一批缺乏竞争力、缺乏资金、人才的中小型旅游企业，然而拥有高品质、高质量、有特色的旅游产品、并能够给游客带来舒适体验的企业，在疫情结束后将会迎来一个快速发展新机遇。相关政府部门可支持各类旅游行业协会组织开展形式多样的线上活动，例如通过开展线上举办旅游产品设计大赛、旅游形象设计大赛等活动，引导旅游企业在疫情期间创新旅游产品，根据疫后对游客的新需求变化做出调整，通过多方面的考虑，积极为疫后开展旅游业务快速恢复提前做好准备。

积极开展网络在线培训工作，当前的旅游企业主要是以中小企业为主，大多数旅游企业工作人员的专业职业技能和职业素养有待进一步地提高，普通从业人员的服务意识薄弱、服务质量低下。相关旅游部门或者各类旅游行业协会可利用疫情期间制定新时代的旅游人才在线培训计划，积极组织全国优秀旅游导师，开展线上旅游从业人员培训，也可紧抓当前旅游行业存在较为突出的新问题，社会旅游热点话题举办网络在线知识讲座，在条件允许的情况下，鼓励旅游企业开展内部在线培训工作。旅游行业对相关从业工作人员的服务质量要求相对较高，尤其是很多中小型旅游企业的工作人员服务意识薄弱、服务质量低下的问题仍普遍存在。针对出现的问题，相关部门和协会组织可引导旅游企业在歇业期间根据各企业的实际情况，研究制定符合本企业发展的优化服务体系，其重点的方向是优化旅游卫生安全体系，让疫后的游客游得放心，同时还要建立标准化的服务体系，健全旅游服务质量监管和游客反馈机制，从而真正做到让疫后的游客游得放心。

三、对当前我国旅游应急管理体系尚存问题的分析

当前，全球各种突发事件几乎每天都以不同形式发生在世界各地。例如，2014年非洲猪瘟、2019年埃博拉疫情、2019年亚马孙热带雨林火灾、2019年斯里兰卡连环爆炸袭击以及2020年春节突发的“新型冠状病毒疫情”，在“新型冠状病毒疫情”发生的同时，2020年2月东非地区蝗灾肆虐，这是25年来最严重的蝗虫灾害事件等。这些突发事件的发展对我国旅游业发展带来重大负面影响，使我国旅游业遭受重大的经济损失。当前，我国旅游公共安全应急管理体系正处于不断完善阶段，在逐渐完善过程中还存在着部分问题，下面笔者主要从以下几方面做分析。

（一）旅游公共安全应急管理体制问题

目前，我国旅游应急安全管理体制与我国行政体制一样，需逐级管理、上报，信息在逐级上报过程中可能会出现信息间传输理解错误现象，从而导致信息的可靠性不高，同时各部门间的信息没有很好共享，所以建议各旅游应急部门间应加强资源间共建共享管理制度，提高信息流畅度，从而能对突发事件做出及时的应急对策。我国旅游公共安全应急管理主要还是过分依赖所属部门的力量，管理主体单一，很多时候基本忽视了社会上的各种正规组织、社会团体和个人的作用，并且一些非政府组织在应急管理过程中参与思想意识不高。对于旅游公共安全应急管理部门来说，平时有意识地开展相关防范突发事件、紧急救援知识讲座和模拟演练等活动，在关键时刻就能集全社会的智慧和力量来增强应急管理部门的综合应急处理能力。

（二）旅游公共安全应急管理基础设施有待完善

目前全国上下正处于脱贫攻坚战关键时期，对于一些地方政府来说，地方政府财政少，资金不足，在很多情况下就不能配备对应的应急基础设施设备，没有专业的旅游应急车辆、应急专业人员、计算机设备、网络通信设备等以及其它硬件设备，从而当发生突发事件时，许多旅游应急管理部门不能及时地反馈和处理应急信息，在工作上就会造成障碍。与此同时，由于旅游应急的基础设施还不完善，在各部门进行应急处理时就不能及时进行有效的沟通，不能在第一关键时间掌握各个旅游风景区、旅游酒店的应急处理方式。对于旅游企业来说，资金强大的企业各种旅游设施设备比较齐全，并配备对应的安全应急设备，配备专业的工作安全人员，但这仅仅局限于少数的大企业。对于众多规模较小的旅游企业来说，本身资金有限，人员少，公司盈利少，很难购买的起价格昂贵的安全设备，就算部分旅游公司配备一些应急安全设施设备，由于企业盈利少，维修费用贵，需要专业人员，这就会导致对应的旅游应急安全设施不能跟上时代的步伐。

（三）旅游公共安全应急预案还有待完善

健全的旅游公共安全应急预案是保证发生突发事件时，能够及时展开救援的重要保障，因此要不断加强旅游公共安全应急预案的建设和管理，建立应急预案评估方案等管理制度。各旅游管理部门、对应的所有旅游企业要及时掌握国家法律法规的变动情况，及时完善对应的应急预案。应急预案的制定要结合各地方实际情况。要有针对性，有的地方部门为了应付上级的检查，就随意把其他地方的应急预案拿来照搬照抄，没有结合本地实情开展风险分析。相关的应急救援人员平时也缺乏专业的应急知识培训和实战应急演练，一旦真发生突发事件，其处理事件的能力可想而知。所以，必须发挥应急预案的作用，要让参与应急预案的所有工作人员，都要通过不断的理论知识学习和实际实战演练来提高处理突发事件的能力，从而当真发生安全事件的时候，才能把损失降到最低。

四、对完善应急管理体系的建议

自新型冠状病毒疫情发生以来，在以习近平总书记为核心的党中央领导和部署下，全国上下同心同德，团结一心，共同抗击新型冠状病毒疫情，取得了很大的成绩。但是，我国应急管理部门在应对这次新型冠状病毒疫情突发事件中，也暴露出了相关立法缺失、应急管理体系不健全、跨部门间的协同工作机制有待完善、应急救援物资储备不足等问题。为此，笔者提出如下建议：

（一）加强对应急管理体制的建设

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，针对突发事件，旅游应急管理部门要顶层设计，确定应急管理部门在突发事件中的地位和责任。吸取这次新型冠状病毒疫情防控工作的经验教训，充分利用社会各资源与应急力量的整合，完善处理旅游突发事件的常态化指挥机制。当发生突发事件时，旅游应急管理部门应有明确具体的应急操作指南。旅游应急管理体制的建设内容应包括：建立风险防范化解机制建设、事前进行预警、事中积极响应，及时应急救援、处理，事后问责的应急管理体制。坚持依法管理，充分运用法治方式提高旅游应急管理体系的法治化、标准化水平。

（二）完善应急基础设施建设与人才培养

吸取此次新型冠状病毒疫情防控工作的经验教训，政府和对应的旅游企业应加大在应急基础设施设备上的投入，政府出台相关的政策支持，资金上的补助、技术服务上的支持，加强对旅游基础设施建设，切实改善旅游道路、应急救援设备、游客信息等服务设施建设。加强对旅游应急救援专业人才的培养，不断建立和完善旅游应急救援人才服务机制，与国家和省级旅游专家库和旅游企业签订战略合作，全方位整合现有资源，构建多层级的旅游应急人才智库。同时，还要加强对应急专业从业人员知识理论培训和实际的演练操作，要很清楚地让应急救援人员知道，当发生突发事件的时候，每一个环节、每一个工作人员应该怎样做，如何做。

（三）完善应急预案的建设

不断完善旅游应急预案建设，其主要目的是提高处理突发事件的能力，从而能够在第一时间对突发事件进行及时应急救援，最大限度地降低损失，从而能更好地保护旅游者的安全。针对此次突发新型冠状病毒疫情事件，应加强疫情防控应急管理指挥系统化的建设，强化不同单位之间的统一协调，明确各单位的应急职责，完善各种应急物资储备资源的供应链，全方位保障应急救援物资供应。吸取此次新型冠状病毒疫情防控工作的经验教训，进一步加强旅游应急预案专业知识技能培训、有针对性的演练，不断完善应急救援处理系统。

五、总结

我们要切实依靠科学，加强各区域间的协作，健全监督管理机制，不断完善旅游公共安全应急管理体系的构建。笔者坚信，在党中央、国务院的坚强领导下，我们一定能够完全战胜新型冠状病毒疫情，人民群众也一定能够恢复正常的工作与生活。

近年来，我国旅游经济快速增长，旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业，旅游业是一项朝阳产业，疫情过后，通过不断地对旅游产业的调整和升级，加强对旅游产品的设计、旅游产品的创新、旅游开发，随着对互联网、大数据、人工智能、AI、VR旅行、5G通信的深度应用，我国的旅游企业一定走向辉煌的明天。

注释：

①武汉12月发现病毒性肺炎病例27例大部分为海鲜城经营［N/OL］.央视新闻客户端，http://m.news.cctv.com/2019/12/31/ARTIL1 JxT1xYZ9uMgxwJRDmJ191231.shtml，2019-12-31,2020-02-23

②世卫组织将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件［N/OL］.人民日报，https://wap.peopleapp.com/article/5090416/498 5734，2020-01-31,2020-02-23

③顾一梅.旅游公共安全应急管理体系创新研究［D］.浙江：宁波大学，2014.2

④携程旅行网:预计今年春节我国将迎4.5亿人次国内游客［N/OL］.新浪财经网,https://f inance.sina.com.cn/stock/relnews/us/2020-01-01/doc-iihnzhfz9607243.shtml,2020-01-01，20 20-02-23

⑤文化和旅游部：全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动［EB/OL］.中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/fuwu/2020-01/26/content_5472279.htm,2020-01-26,2020-02-23

⑥财政部、税务总局：因疫情发生亏损的部分旅游相关企业可享受税收优惠［N/OL］.凤凰网旅游,https://travel.ifeng.com/c/7ts8kNf1Wt6,2020-02-07，2020-02-23