行政事业单位财务预算管理研究

●朱润芝

行政事业单位是我国社会公共服务领域的重要机构，行政事业单位的管理实效直接影响到社会生活的正常运转以及人民群众的基本生活。而就行政事业单位内部管理而言，财务预算管理又是其内部控制的重中之重。财务预算管理同行政事业单位的资金使用效率存在着极为紧密的联系，优质的财务预算管理通过精细化、全过程的有效控制，可以在合理合法的范围内，最大程度发挥行政事业单位的社会价值；反之，不当的预算管理必然会使得行政事业单位的资金使用陷入不合理的状态，甚至滋生腐败等一系列恶性行为。《中华人民共和国预算法》（下文简称《预算法》）针对行政事业单位作出明确规定，要求其全部支出与收入都要纳入到财务预算的编制范围，并有向全社会公布相关信息的义务。当前，我国进入了全面深化改革的深水期，行政事业单位的改革发展也被提上日程，发现其预算管理中存在诸多问题，对其采取有效的优化措施加以改进，是行政事业单位的时代任务之一。

一、行政事业单位财务预算管理的现存问题

（一）重视程度不高

当前，在很多行政事业单位，仍然存在着忽略财务预算管理、使得其无法匹配足够资源的情况。在早期的发展过程中，受资源配备、管理观念等诸多历史因素的影响，行政事业单位将更多的关注投入到了主体业务中去，忽略了预算管理的价值，认为其仅仅是财务部门的一项细分工作，甚至将其与“账房先生”等同，使得财务预算管理浮于表面，不能发挥对行政事业单位资金合理利用的指导价值。

（二）预算编制不合理

编制是预算管理的核心环节，也是预算执行以及后续管理的起始阶段，编制的科学性与否直接影响财政资金能否合理应用。具体来说，当前多数行政事业单位已经设置了专门的预算编制机构，但是仍然存在着编制不合理、不科学的突出问题。例如，没有将基本支出预算与项目支出预算明确区分开来，这就很容易造成混乱申报的情况，从而使得差旅费、接待费等被作为项目申报，而设备购置等项目支出则被当做基本支出预算申报，严重影响了资金使用的合理性。再例如，《预算法》明确要求要对人员经费及公用经费进行定员定额管理，但部分行政单位仍然与此要求南辕北辙，存在极强的随意性。

（三）预算编制监督不力

财务预算编制的最终目标是实现科学有效的执行，部分单位由于缺乏一套行之有效的监督机制，使得预算执行不能得到强有力的监督，这就为随意增加项目、超预算修改金额等不当行为的出现提供了可操作性的空间，造成了资金的不必要浪费。同时，部分行政事业单位存在“闭门造车”的意识，没有依照《预算法》的要求实现预算的全面公开，也使得外部监督名存实亡。

（四）财务预算管理人员素质欠缺

有的行政事业单位的财务预算管理人员年龄结构较为老化，日常培训工作不能落到实处，使得很多人员不能熟悉《预算法》等法规的要求，也不能依照行政事业单位的发展特点以及国家经济体制改革的基本趋势，对日常工作进行创新，造成了管理执行僵化的现实情况。

二、行政事业单位财务预算管理的优化措施

（一）提高对财务预算管理的重视程度

财务管理事关行政事业单位资金使用、单位运转的全局，因此必须被纳入到行政事业单位的整体性发展框架中来。行政事业单位的主要负责人要转变以往重视主体业务、忽略预算管理的落后意识，认识到财务预算管理对于单位决策与发展的重要意义，从整体性的视角，对预算管理进行全局性的规划。同时，要构建由上到下主动关注预算管理、落实预算管理要求的氛围，利用单位内部的宣传展板、微信公众号等多样化渠道，对《预算法》的相关要求进行深入浅出的解读，使得各部门工作人员能够更加具体地从自身工作的角度对预算管理进行理解，进而认真尽职履责，形成主动学习、开拓创新的良性氛围。

1.对基本支出预算和项目支出预算编制进行严格区分。《中央本级基本支出预算管理办法》明确指出，对于行政事业单位来说，其日常运转过程中所产生的必须支出称为基本支出，具体来说又能将其划分为日常公用经费与人员经费两大板块；除了这两项基本支出之外所产生的专项支出，即为行政事业单位的项目支出，一般来说，单位基建费用、设备维护费用等均属于这一范畴。单位应结合上一年的实际情况，分析预测本年度经济活动状况，依据《中央本级基本支出预算管理办法》对基本支出和项目支出进行严格界定，并逐项细分编制预算。

2.严格实行人员经费与日常公用经费定员定额管理。对于行政事业单位来说，被纳入财政预算的人员必须是人员编制管理部门核准的正式在编人员，除此之外，任何人员都不应当在预算编制的范围之内。对于部分即将进入退休程序的职工，必须严格依照人社部的相关要求对其基本情况进行审核，并将社保等相关程序转移到规定的单位中，将其所占用的人员编制从现有编制中清除，使得当前本单位财政供养的在编人员数据真实有效。同时，针对于日常单位运转的公用经费，要严格参照八项规定等政策条例，落实定额管理。

（二）强化行政事业单位预算管理监督力度

预算管理直接涉及到行政事业单位大额资金的使用，是围绕“钱”这一事关资金使用效率与行政事业单位正常运转的核心内容所展开的关键问题，为了最大程度实现对预算管理的有效控制，压缩各类不当行为的生存空间，行政事业单位必须重视预算管理监督力度的提升，以严格明确的监督制度防范各类可能出现的主观化、随意化预算行为。行政事业单位应当在《预算法》的框架下，专门设置预算监督机构，并保证该机构的独立性，不让任何行政岗位的力量对该机构的工作产生干预。考虑到行政事业单位日常事务繁多，预算管理工作复杂，因此要重视监督信息化水平的提升，将从项目开始审批到项目结算所涉及到的资金运转全过程均纳入到信息化的管理框架中去，实时上传条理清晰、内容详实的资金报告，并进行信息化存档以便后续查验，有效防止增加预算项目、超预算修改项目支出金额、扩大资金支出范围、年末突击完成预算指标等现象的出现，实现预算监督的全过程控制。此外，行政事业单位具有极强的公共性与社会性，其预算管理在很大程度上影响其公共服务职能的发挥，因此在监督机制的构建中同样也不能忽视财务预算公开制度，凡是《预算法》中提出明确要求的预算相关信息，均必须在单位年报、专用网站等平台上进行全面公示，展现主动接受监督的良好姿态，在社会公众中有效提升行政事业单位的认可度与公信力。

（三）加强行政事业单位财务预算管理人员队伍建设

预算管理本身是一项专业性极强的工作，加之行政事业单位事务繁多、业务难度大的现实情况，行政事业单位财务预算管理水平的提升，必然要依托于一支专业素质过硬的预算管理人员队伍。行政事业单位在关注业务人员队伍建设的同时，也应当积极支持财务预算管理人员队伍建设，为预算编制与执行效果的提升打下扎实的人员基础。首先，要创新财务预算管理人员培养方式，采用引进来与走出去相结合的方式，为财务预算管理队伍汲取更多的专业活力。前者是指行政事业单位应当积极加强同兄弟单位、高等院校以及科研院所的交流，引入专家力量，以专题讲座、短期挂职等形式为本单位带来先进的预算管理经验；后者是指行政事业单位要畅通财务预算管理人员交流学习的渠道，使得其可以在同其他单位交流学习的过程中夯实自身的业务水平。其次，要预留出专项的人才培养基金，用于财务预算管理人员的常态化培训，特别是要对部分业务尚不熟悉的新进人员、预算政策更新后的人才培养给予适当倾斜。最后，要继续提高绩效考评的科学性，使得绩效考评能够全面反映预算管理人员的工作实际，并能有效发挥对工作人员的约束与激励作用，将预算编制、审核、执行等各项具体工作的完成程度对接量化的评分标准，以清晰的考核结果为预算管理人员提供反馈，并将结果同其享受的绩效直接挂钩，以此在约束预算管理人员自觉规范自身行为的同时，激励其加强自我学习，参与到预算管理工作的进一步创新中去。

三、结束语

行政事业单位社会公共服务职能的有效发挥，需要以财务预算管理水平的提升作为必要条件。行政事业单位要正视当前预算管理中存在的突出问题，严格落实《预算法》等法律法规及中央八项规定等政策要求，将财务预算管理纳入到单位的全局性任务中来，为提高财政资金使用效率、有效发挥行政事业单位的社会服务职能打下坚实的基础。