完善森林火灾防灾减灾体系和加强防灾减灾专业能力建设的思考与建议

◆陈一飞 安茂峰

森林是大自然的“调度师”，具有涵养水源、保持水土、改善自然环境以及保护人类健康的重要作用。森林火灾频繁发生，不仅会对大气、土壤、水源和森林动植物等造成多重破坏，威胁自然生态环境和林业可持续发展，还会给人类安全和社会经济发展带来诸多不利影响。森林资源的管理保护和防灾减灾工作关系到人民群众生命财产安全，关系到国家社会发展稳定大局，必须引起社会各界的足够重视。

一、我国森林火灾防灾减灾机制滞后和防灾减灾专业能力不足的状况亟待改变

（一）森林火险防灾减灾工作的应急指挥能力和救援队伍专业化建设亟待加强

据2016年国家林业局《全国森林防火规划（2016—2025年）》中公布的数据：全国森林防火指挥机构达到3342个，9省配备了专职指挥，森林防火专职管理人员达到2.2万人；现有森林消防专业队伍3264支11.3万人，其中80%以上分布在华北、东北和中部等地区的10个省（自治区、直辖市），其它大部分林区森林消防专业队伍数量不足，分布不均，重点区域森林消防专业队伍配备率仅为67.1%。即使是森林消防专业队伍，目前也存在建队标准不高和人员年龄结构不合理等问题。根据以往森林火灾救援报道和公开的访谈数据，森林火灾多为森林消防与地方政府合力救援，配备专业救援队伍，然而此次西昌火灾通报中提及的“专业扑救队”却是由地方民众和民兵组建而成，成立仅仅3个月，新组建的团队不仅缺乏实战经验，救火装备也不齐全。森林火灾发生后，由地方“半专业救火队伍”或者普通民众先行救援，通常很难有效遏制火势，还可能造成不必要的救火人员伤亡，对此必须加以预防和控制。

（二）森林火灾易发多发地区防灾减灾基础设施建设和城市规划存在明显缺漏

目前判定森林火灾的高发区一般具有5个方面：具有易燃树种、高温天气影响、地区风力因素、周边人员活动和林区内路网复杂程度。我国森林防火领域曾对常见树种进行易燃度分类，发现柏、松、樟、桉等树种易燃，楠、竹、榕、柳等树种难燃。而此次火灾发生地的西昌，主要树种为云南松，燃点低，加上持续天气干燥又值清明祭祖期前后，预防难度较大。2016年国家林业局公布的全国森林防火重点区域划分涉1569个县级行政单位，其中西昌在名录中，但其市政规划中未考虑加油站、物资储备等部门与森林火灾高风险地区之间的间隔距离设置，防灾减灾基础设施建设有限，致使火情发生时，可造成的经济损失范围扩大。

（三）森林火灾地区差异明显、防控情况防控能力不同，地区间互助能力较差

国家应急管理部公布2019年全国共发生森林火灾2345起，与2018年相比，森林火灾次数减少133起、降幅5.4%。从年度、月份数据看，我国森林火灾发生率降低，但总数仍相对较高，森林火灾多集中在森林防火期（12月至次年6月）。自1987年大兴安岭5.6火灾后，我国逐渐形成森林防火治理体系，但地区差异较为明显。以黑龙江与四川为例，黑龙江省逐级执行领导分片包干森林防火制度，建立自上而下的森林防火责任体系，运用集卫星遥感、飞机巡视、高山瞭望和地面巡逻相配合的火情监测网络；四川省以基层群众宣传提高意识、巡护人员出勤登记等方式预防火险发生。

（四）超九成森林火灾由人为引起，民众的生活习俗和侥幸心理带来安全隐患

2020年3月5日国家森林草原防灭火指挥部办公室的通知指出，我国2010～2019年已查明火因的森林草原火灾中，由人为原因引发的占97%以上，其中祭祀用火、农事用火、野外吸烟、炼山造林分列前4位。云南、四川等地多起森林草原火灾系上坟烧纸、燃放烟花爆竹等民俗用火引发。我国森林火灾主要集中在东北、西南地区，少数民族聚集，春节、清明节期间多保留祭祀烧纸、燃放烟花爆竹等习俗，虽各火灾高风险省份发布防火令，但抱有侥幸心理，野外用火后未确保火源安全便离开，造成隐患。加之2019年1～8月全国森林旅游游客量便达12亿人次，游客自身素质、环保意识等因素综合影响致使野外火源管理极其困难，火灾隐患不断。

二、完善我国森林火灾防灾减灾机制和防灾减灾专业能力建设的具体建议

（一）开展常规性森林火灾应急指挥训练和快速反应施救演练

森林火灾救援指挥能力建设最为重要，要总结历次森林火灾救援经验教训。在森林火灾救援中，必须在严格保证生命安全情况下参加扑火防火。森林火灾的发生与控制涉及气候、地形、水源、交通、应急管理、人员调配等专业科学的问题，要严格遵守专业火灾防控队伍抢险救援为主、半专业队伍以及民兵队伍协助防灾减灾为辅，加强火灾救援专业培训，提高灭火队伍的业务素养，制定科学有效的灭火救援方案，每年定期模拟训练森林火灾救援方法。救火指挥部必须实战演习总结各类案例，加强科学专业的森林防火救火知识学习，救火指挥部在救援时必须充分考虑到森林大火中风向等气候无规律变化的问题，具体问题具体分析，灵活应变，防范救火人员重大伤亡。借鉴国外经验，森林管理部门及其工作人员对管辖内的山林进行卫星监测、空中巡逻和地面巡视，一旦发现火灾迅速发出预警。在干旱少雨的季节，气象部门根据每天的气温、空气中的干湿度、风向、风力等因素发布火灾天气预报，并对各地发生森林火灾的危险程度提出警告，以提醒森林防火部门和民众注意防火。

（二）加强全国森林火灾易发多发地区防灾减灾基础设施建设

加强全国森林火灾易发多发地区森林火灾基础设施建设，根据火灾发生概率分级分类管理，加强隔离带、水泵设施、应急水库、应急管道、阻燃剂储备等基础设施建设。定期对森林火灾防灾减灾基础设施进行评估检查，尤其是在每年的春季、冬季等火灾多发易发时期。有条件的地方可以建立防火用水或者防火阻燃剂自然喷洒装置，在每年的森林火灾多发时期定时进行喷洒预防森林火灾，降低部分火灾风险。加强森林周边的市镇规划，设置市镇防火隔离带，按照对火的敏感程度依次进行规划，越需要防火的市镇规划越需要远离森林。借鉴国外经验，以美国加州为例，目前该州的所有防火队均配备红外线预警飞机、灭火直升机和能大量携带灭火剂的大型飞机、救火车和灭火推土机，为了提高灭火队的机动能力，每个山林都建有专用直升机场或飞机场。我国也需要将森林防火基础设施建设纳入国家应急管理经费，应急管理部门等要采取专项拨款，完善森林火灾防灾减灾大数据监控应急系统建设，加强火灾救援两栖飞机、直升机自主研发和国外引进，以科技代替人工防灾减灾。

（三）建立森林首长负责制，组织领导管理保护和防灾减灾工作

参考河长制，森林应该考虑设置森林负责人制度，由各级党政主要负责人担任“森林长”，负责组织领导相应森林的管理保护工作和森林火灾的防灾减灾工作，加强地区间森林火灾救灾协助。以保护森林资源、防治森林破坏、改善森林环境、修复森林生态系统、防范森林火灾为主要任务，全面建立省、市、县、乡四级“林长”体系，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的森林管理保护和防灾减灾机制，为维护森林安全、实现森林功能永续利用提供可靠的制度保障。

（四）倡导移风易俗，提升社会公众防火观念和防灾减灾意识

森林火灾易发多发地区严令禁止所有明火，倡导文明上坟扫墓，用鲜花等替代冥钱烧纸和香烛祭拜，建议领导干部和公众人物带头实行做好表率。加强消防宣传教育，消防宣传教育应顺应时代的发展，与时俱进，通过手机微信、微博等各种贴近群众、贴近实际的宣传形式和手段，积极扩大宣传面，普及消防法律知识、安全常识和消防信息，努力提高全社会的消防法制观念和消防安全意识。

（五）维护森林生态环境，利用自然生态系统抵御森林火灾风险

对森林火灾易发多发地区进行排查，定期清理砍伐易燃树木和其他植被，清理出隔离带。推进易燃树木与防火树木交叉种植，加大耐火树种、阻火树种、抗火树种、防火树种等树种种植，在山界、山脊线以及林田、林道旁种上木荷、杜英、枫香等耐火阔叶树种，建立科学有效的防火林带，运用自然生态系统的力量绿色防火、科学防火。将防火林带建设作为森林防火的一项战略工程开展，发挥防火林带阻隔林火蔓延、涵养水源保持水土的重要作用。