淮阴区政府与社会资本合作（PPP）项目现状及思考

□ 文| 张 林

淮阴区项目现状及存在问题、原因分析、整改措施

项目现状及存在问题

淮阴区目前在库三个项目，均已落地，总投资36.32亿元。

1.淮安市淮阴港区城东作业区、交通基础设施等工程项目，2015年江苏省第一批入库，项目性质为新建，总投资为20.69亿元，建设内容主要包括淮安港淮阴港区城东作业区项目、淮阴区交通基础设施建设项目（S429省道淮安段、S330省道淮安段、S346省道淮阴区段）、其他基础设施等相关项目，回报机制为可行性缺口补助。

2.中国·淮安养老养生产业园一期“阳光新城”项目，2016年江苏省第一批入库，项目性质为新建，总投资为12.68亿元，建设内容包括康复护理中心、适老住宅以及老年活动中心、幼儿园等公共配套设施，回报机制为可行性缺口补助。

3.淮安市淮阴区渔沟镇新型城镇化建设工程（一期）项目，2016年江苏省第一批入库，项目性质为新建，总投资为2.95亿元，建设内容主要包括道路、镇实验学校、镇文体活动中心及公园广场、镇便民服务中心，回报机制为可行性缺口补助。存在的共性问题：（1）前期准备工作不到位，在建设程序方面存在一定瑕疵，如第一个项目中S346、330省道新建工程因涉及占用基本农田，需调整基本农田规划。（2）项目建设内容发生变化，部分子项目存在超概问题，实施机构和项目公司未按规定程序履行项目变更申请手续。（3）绩效考核体系不够健全：缺少运营期绩效考核指标体系，建设期绩效考核指标不全面，且缺少评分细则，缺少考核流程、考核办法等，需进一步完善细化。（4）项目信息公开方面存在部分内容未及时、完整填报情况。

原因分析

第一，三个PPP项目为2015年、2016年入库，入库时间较早，当时PPP项目相关法律法规、政策均不完善，实施机构和社会资本方前期工作深度不够，对PPP相关政策研究掌握不透，与相关部门沟通协调不足，存在不规范和不完善之处。第二，早期入库时，对PPP项目准备工作不充分，前期实施方案中概算预估不够科学和全面，在后期实施过程中，因建设内容调整、材料价格上涨等原因，导致超概问题的出现。第三，实施机构、项目公司等对在全国PPP综合信息平台上公布PPP项目相关信息重视程度不够、工作落实不到位。第四，部分子项目因客观原因未能如期推进，如淮阴港区城东作业区、交通基础设施等工程项目中S346、330省道新建工程，因涉及占用基本农田问题，需要调整基本农田规划，调整流程复杂、周期长。

整改措施

（1）对前期工作中的不规范之处尽量规范化，如部分缺少审批手续或审批手续不符合要求的，尽快按照规定办理审批手续。对前期工作中的不完善之处，特别是PPP项目合同对绩效考核体系的约定过于简单、实操性差的问题，各方要重新协商，按照《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）的要求尽快调整完善到位。（2）对项目存在的建设内容和投资总额发生较大变化问题，实施机构和项目公司应根据苏财金〔2017〕92号的要求，及时办理相关变更手续。（3）对未及时、全面在PPP综合信息平台公布相关信息的问题，实施机构、项目公司等机构和单位要提高重视程度，安排专门人员根据项目进展情况，及时准确公布相关信息，对缺漏信息，应尽快上传至平台。（4）因客观原因导致项目一时停滞的，实施机构、项目公司等应积极与相关部门进行沟通，尽快推进项目的建设。

规范PPP工作的对策和建议

1.夯实前期工作。行业主管部门应将准备申报入库的PPP项目建议书、可行性研究报告等文件报发展改革部门审批，涉及用地、规划、环评等工作要提前做好，做好金融机构可融性测试和潜在社会资本市场测试。

行业主管部门组织编写财政承受能力评估报告、物有所值论证报告及实施方案，财政部门要做好项目专家评审，相关投资造价和财务数据要经独立于第三方的专业机构审核并出具报告，减少后续管理不确定性，防范项目和财政风险。项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。

2.规范项目政府采购。实施方案经本级人民政府审核同意后，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。省级以上试点项目由省财政厅组织采购，其他项目由市财政局组织采购。项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理，依托政府采购平台和PPP综合信息平台，及时充分向社会公开PPP项目采购信息，包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等，确保采购过程和结果公开、透明。采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报本级人民政府批准。

3.规范项目变更。项目实施过程中需要变更的，实施机构应向同级政府提出针对项目名称、实施机构、建设内容、投资额、财政承受能力等变更的申请文件；政府应针对项目名称、实施机构、建设内容、投资额、财政承受能力等变更进行批复；对项目有管辖权的发改部门针对项目名称、实施机构、建设内容和投资额等变更或重新办理立项手续进行批复；变更后的项目实施方案，需再经同级政府批复同意；变更投资额超过10%的应重新履行政府采购手续。拟变更调整的项目应向省财政厅提出变更申请，对经同意变更的PPP项目应及时调整财政部PPP综合信息平台中相关信息。

4.加强PPP项目参与方人员专业素质培养。建议财政部门聘请PPP专家对项目参与方人员进行培训，宣传PPP方面的法律法规，让项目参与方了解项目所处阶段应该做什么，有什么风险点，在全国PPP综合平台系统中项目信息如何公开、何时公开等。

5.建立PPP项目全生命周期法律顾问制度。法律顾问全程参与PPP项目管理相关的重点事项，并发表建议和法律意见，充分利用法律顾问专业技术优势，防范化解PPP项目运行过程中的各类风险。建立PPP项目全生命周期法律顾问制度，规范财政部门PPP项目全生命周期管理，对确保全区PPP项目健康、科学、高质量发展具有十分重要的意义。

6.建议成立PPP工作领导小组、PPP项目服务小组。PPP工作领导小组成员：分管PPP工作区领导、交通、住建、发改、自然资源和规划、财政等部门主要负责人。主要职责：（1）加强对PPP项目的统一管理，协调解决项目管理的重点、难点问题（2）审核PPP项目财政安排资金规模、年度实施计划，统筹PPP模式的政府投资项目资金管理工作；（3）小组定期召开会议，区领导亲自推进项目，建立问责制度。

PPP项目服务小组成员：项目实施机构负责PPP项目人员、项目公司主要负责人、财政局分管领导、经建科负责人等。主要职责：（1）建立PPP项目协调机制，在PPP项目实施过程中负责PPP项目的联合审查和相关协调工作；（2)每月定期召开项目推进会，协调解决项目实施中存在问题。

结束语

以精细化理念做好PPP项目的前期工作，减少后续实施过程中的不确定性，实施过程中建立健全PPP工作领导和协调机制，落实职责分工，部门之间各司其职，加强全生命周期监管，树立责任意识、风险意识和法律意识，规范实施PPP项目，推动PPP模式高质量发展、项目高质量管理。