事业单位内部控制制度建设实践与思考——以某部属事业单位为例

尹秦鹤

（交通运输部南海救助局，广东 广州 510235）

内部控制制度是单位内部建立的使各项经济业务活动互相联系、互相制约的措施、方法和规程。它不仅仅会涉及到单位层面的整个系统，更会深入到各个层面，各个环节，会涉及到单位所有经济活动。结合现阶段行政事业单位中内部控制制度的基本状况来看，国家层面没有系统完整的内部控制方面的法律法规，进而也就限制内部控制制度的落实，难以对具体的内部控制工作有效制约，单位层面现阶段很多行政事业单位内部控制制度也表现出了明显的可操作性不强的问题，无法指导相关管理人员进行落实操作，最终也就限制了内部控制的应用价值。

事业单位中内部控制工作的有效开展还需要重点从相关制度入手进行完善，建立并严格执行单位内部会计控制制度，对于规范会计行为，提高会计信息质量，强化管理，控制风险，防止、发现、纠正错误与舞弊行为等具有重要作用。

本文以某部属事业单位为例，介绍该单位建立的内部控制制度的体系和发挥的作用，为进一步加强事业单位内控制度建设提供参考。

单位简介：该事业单位为交通运输部直属事业单位，是国家海上专业救助机构之一。主要担负我国南海海上人命、环境、财产救助任务，同时承担国防交通战备及海上特殊应急保障任务。下辖救助飞行队、救助船队及沿海救助基地等多个二级单位，拥有各类救助船艇、救助直升机等大型装备，形成海空立体救助体系。该事业单位成立以来，成功救助救援各类遇险船舶一千多艘、遇险人员近两万人，获救财产价值三百多亿元，并出色完成神舟系列飞船海上应急保障、汶川抗震救灾、马航MH370失联客机搜寻、南海维权专项保障等重大应急保障任务。为维护我国海上安全，保护国家和人民生命财产，履行国际海上安全义务，做出了应有的贡献。

近年来，该单位高度重视内部控制管理工作，将内部控制建设作为加强党风廉政建设、提高资金使用效益的重要抓手，注重顶层设计，强化制度保障，不断完善内部控制体制机制。

一、注重顶层设计，搭建内部控制制度建设整体框架

该单位内部控制制度体系按照系统完善、构架清晰、定位明确、动态优化的要求，按“三维控制架构”建设，即：按内容构成控制、制定过程控制和执行过程控制三个维度的总体架构，旨在从不同角度反映出内控制度体系的内涵，在不同维度之间通过相互间的关联和制约，推动整套体系不断发展、完善。

在内部控制制度的制定过程控制方面，该单位按“全生命周期管理”的要求，从制度制订需求分析以及制度的立、改、废等角度出发，提出了“立项、起草、审查、行文、调整优化”等主要环节的管理要求，确保制度体系从其建设过程中就处于可控状态。

自2014年《行政事业单位内部控制规范(试行)》实施以来，按照内部控制制度建设全面性、重要性、制衡性、适应性等的要求，该单位对内部管理制度进行全面清理更新，截至目前，建立了内容涵盖了预决算管理、收支业务管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、设备修购业务管理、大型装备燃料管理等内部控制管理制度和办法，通过强化内部控制制度建设，切实做到各方面经济活动有章可循，有据可依。

二、完善制度、规范流程，为加强内部控制管理提供有力保障

（一）在预算管理方面，制定了《单位预算管理办法》、《单位部门预算编制工作规程》、《单位事业经费支出预算控制指标管理细则(试行)》。对预算编制过程中单位内部各部门间的沟通协调机制，预算编制与资产配置相结合、与具体工作相对应进行了规范,按照批复的额度和开支范围执行预算；对无预算、超预算支出等问题进行了界定；明确了决算编报的真实、完整、准确、及时。进一步加强了预算管理，增强预算的科学性，使预算管理的约束力得到充分发挥。

（二）收支业务管理方面，制定了《单位资金管理办法》、《单位银行账户管理规定》、《单位公务卡管理实施细则》、《单位财务票据管理规定》、《单位收入核算管理暂行办法》、《单位财务报销工作规定（修订）》以及各类费用支出(公务接待费、会议费、差旅费、培训费等)的管理规定。实现了收支业务不相容岗位相互分离及内部授权审批控制措施，业务经办、审核及审批职责相互分离，相互制约，相互监督。出纳不兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、债务账目的登记工作。财务专用章由专人管理，个人名章由本人授权人员保管。按规定开具收据、发票，做到票款一致，全局各项收入由局财务处归口管理。

（三）政府采购业务方面，制定了《单位政府采购实施办法》。对单位内部政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购等方面进行了规范。根据实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照批复的预算安排政府采购计划。

（四）资产管理方面，制定了《单位固定资产管理办法》、《单位资产处置办法》等。开发了单位固定资产管理系统，对资产实行归口管理并明确使用责任，对资产配置、使用和处置等关键环节进行管控，定期对资产进行清查盘点，确保账实相符，对账实不符的情况及时进行处理，并对资产处置权限和程序进行规范。

（五）建设项目管理方面，制定了《单位基本建设工作规则》、《单位基本建设财务管理和核算暂行规定》、《单位基建维修改造项目管理办法（试行）》。对概算投资、招投标控制、项目资金的结算、履行审核审批程序进行了规范。建设项目的核算定期并入单位“大账”，建设项目年度预决算按规定编报。

（六）合同管理控制方面，制定了《单位经济合同管理办法》。对合同的归口管理、签订合同的经济活动范围、责权和条件、合同的监控履行情况、合同的纠纷协调机制进行了规范。

（七）设备修购控制方面，制定了《单位设备修购管理规定》、《单位航材管理办法》，加强了对设备修理、购置业务预算与计划的管理。建立了预算编制、修理、购置和使用等各个环节的管控措施。对设备修理、购置业务申请的内部审核，选定设备修理厂家、设备购置供应商，规范了严格的履行手续。做到设备修购全过程合法、合规、安全，达到设备配置合理、节支的目的。

（八）大型装备燃料管理控制方面，制定的《救助船队油料采购办法》、《单位救助艇加油管理办法》《航空器航油管理办法》。加强了对大型装备用油料采购、验收、使用的内部审核，严格履行审批手续。建立了预算编制、采购和使用等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据实际需求和相关标准编制加油预算，按照已批复的预算安排加油业务。油料实施归口管理，规范了采购、使用、监督等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。

三、加强监督，不折不扣抓好内部控制制度的落实。

在执行过程控制方面，该单位结合当前工作实际，强化组织领导，落实责任，确保内部控制制度执行过程规范、有序。

（一）强化所属单位、内部处室责任主体意识，要求各部门（单位）认真履行内控制度，明确制度宣贯，定期组织培训学习，切实把内部控制制度要求贯穿于日常工作始终，引导工作人员增强利用制度自我保护意识，形成人人注重风险防范、处处强化责任意识的良好氛围。

（二）增强防范意识，督促所属单位、内部处室在日常工作中坚持不懈抓好内控制度实施，重点防范资金支付、资产出租、合同签订、设备和油物料采购等核心业务风险，加强风险防控和措施落实，一旦发现风险事项立即报告，采取措施。要求所属单位、内部处室定期向单位领导报告制度贯彻落实情况，及时反映制度实施过程中遇到的新情况、新问题，以便进行追踪决策。

（三）定期对所属单位、内部处室执行内控制度情况进行检查，明确制度执行的检查监督、考核评估等工作要求，对各项业务流程和防控措施保持经常性梳理和评估，不断自我优化，促使制度务实、管用。发现问题及时整改，完善制度，堵塞漏洞，并把内部控制制度执行情况作为绩效考核的重要内容。

总结该单位在内部控制制度建设方面经验和做法，内部控制制度的完善和有效执行可以帮助单位有效的防范及规避可能面临的风险，提高对自身的资产的利用率，保全资产，确保单位经济活动的合法合规，帮助单位实现所预定的目标，可以进一步的提高单位披露信息的质量，有效的防范单位内部出现腐败舞弊等非法行为，从而帮助单位提高为公众服务的质量及效率。

总的来说，内部控制是一个完善的体系，要求做到管理制度化、制度流程化、流程信息化，目前该单位只是迈出了第一步，下一步将加强内部控制信息化的建设，将制度和流程进行“固定化”，并力争做到常态化，有效的提高单位内部控制工作效率，避免单位内耗，确保单位内部控制工作向更高水平推进，助推事业科学发展。