安徽省林长制改革的制度创新与提升路径

朱凤琴

(合肥学院 马克思主义学院,合肥 230601)

2016年4月,习近平总书记视察安徽时强调,安徽山水资源丰富,自然风光美好,要把好山好水保护好,着力打造生态文明建设的安徽样板,建设绿色江淮美好家园[1]。围绕把“好山”保护好,借鉴河长制等改革经验,安徽省率先探索林长制制度改革,2017年3月,合肥、安庆、宣城等地开始先试先行,同年9月安徽省委省政府出台推行林长制省级纲领性文件《关于建立林长制的意见》[2],明确提出2018年在全省范围内推行林长制,建立以党政领导负责制为核心的制度体系。2018年11月,全国绿化委员会、国家林业和草原局印发《关于积极推进大规模国土绿化行动的意见》[3],提出大力推行林长制。林长制开始作为一种地方经验和制度创新受到其他省、市地方政府积极仿效和借鉴。2019年10月,安徽省委省政府办公厅印发《安徽省创建全国林长制改革示范区实施方案》[4],全国首个林长制改革示范区落户安徽,赋予安徽省在全国林长制改革中发挥示范引领作用的重要任务,林长制制度改革由此进入探索更成熟、更定型模式的新阶段。目前,全国已经有21个省(自治区、直辖市)探索实行林长制。林长制制度改革作为贯彻习近平生态文明思想,促进林业生态文明建设的重大制度创新,展现出强劲的生命力和创新精神。

本文围绕坚持和完善林长制制度体系,在分析其理论体系和制度创新的基础上,提出林长制制度建设的提升路径,以期有助于林长制在理论和实践上的发展。

1 林长制的理论体系

林长制理论体系包括五个方面的构成要素:理论蕴涵、基本理据、现实考量、文化根基和法律基础。林长制理论体系的各个组成部分并非互不相关,而是相互独立、有机统一的整体。

1.1 理论蕴涵

制度是要求大家共同遵守的规程或准则,是实现某种功能和特定目标的社会组织乃至整个社会的一系列规范体系[5]。林长制内涵十分丰富,主要包含谁治理、治理什么、怎么治理等诸多内容,“谁治理”确定林长制推行实施的主体,主要明确林长制是由地方各级党政领导同志担任林长,负责森林等生态资源保护和发展工作；“治理什么”回答林长制推行实施的主要内容,即加强林业生态保护和修复、促进城乡造林绿化、提高森林质量和效益、防治森林灾害和加强执法监督管理；“怎么治理”涵盖林长制推进实施的方式,重点解决如何选择激励和约束方式有效开展工作。基于以上分析,可将“林长制”定义为:基于人与自然和谐共生这一理念,以林业生态保护发展为指向,由地方各级党政领导担任林长,辅以相应的激励和约束机制,对本行政区域内森林资源保护和发展全面负责的制度。

1.2 基本理据

理念是行动的先导,林长制的建构,必然要以先进的理念来指引,从马克思主义生态思想、毛泽东邓小平生态保护思想、特别是习近平生态文明思想中找寻理论依据。习近平总书记生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成,蕴含着坚持“绿水青山就是金山银山”、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”、“生态兴则文明兴”的科学理念；坚持“山水林田湖草是生命共同体”,统筹经济发展、生态保护和环境民生,“统筹山水林田湖草系统治理”的科学方式；坚持“用最严格制度最严密法治保护生态环境”,为生态文明建设提供长效机制的制度要求；坚持构建生态命运共同体,实现“人与自然和谐共生”的治理目标[6]。这些新思想,是坚持和发展马克思主义生态思想的科学范式,是全面推行林长制改革指导思想和理论指南。也是提升林业治理体系和治理能力现代化的理论依据。

1.3 现实考量

森林是陆地生态系统的主体和重要资源,是人类生存发展的重要生态保障[7]。人类社会的发展进步与森林兴衰密切相关,森林兴则文明兴,森林败则文明衰,这是不以人的意志为转移的客观规律。因此,保护森林就是保护人类自身。安徽是南方集体林区重点省份,襟江带淮,承东启西,其生态区位非常重要。党的十八大以来,安徽省不断推进千万亩森林增长工程和林业增绿增效行动,在森林等生态资源保护与发展取得了新的重大成就,但是总体而言,安徽省森林资源总量不足、分布不均、质量不优、效益不高的问题,仍然比较突出,在建设绿色江淮美丽家园的目标与人民群众对美好生活期望之间仍然存在较大差距,迫切需要通过制度创新来推进森林等生态资源的保护与发展。鉴于此,林长制建构是基于克服当前生态问题、维护生态平衡与安全为现实考量的,是落实习近平生态文明思想,满足人们日益增长的美丽生态环境需求的必然要求。

1.4 文化根基

任何制度的建构都需要奠定在一定的社会文化基础之上,林长制的建构也需要从文化的角度进行探索。安徽有着深厚的文化底蕴和历史名人的荟萃。无论是管子、老子、庄子、朱子,还是道教、佛教、儒教,其学说和思想中都蕴含着丰富而深刻的生态文化与生态环境治理内容。与林长制建构理念相似、相近、相通的内容很多,譬如“天人合一”、“道法自然”、“万物平等”、“取用有节”、“以时禁发”等思想,强调人与自然的和谐共生、人对自然万物的尊重与保护,主张人在遵循自然规律的基础上进行实践活动,对生态环境和自然资源进行有效管理等。这些文化精髓是林长制建构的文化土壤和价值取向。

1.5 法制基础

林长制的建构,必须在法律和制度的框架内进行。为了严格地方党委和政府在本地区生态环境保护方面的主体责任,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行) 》[8]和《生态文明建设目标评价考核办法》[9]。新修订的《中华人民共和国森林法》[10],在总则的第四条也明确规定地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要,建立林长制。这为林长制的建构提供更为具体的规范依据,提升了改革实施的法治保障力度。可以说,生态保护的党政同责制度和《中华人民共和国森林法》规定的地方政府对本地区的森林资源保护与发展负总责是林长制建构的法制基础。

2 林长制改革的制度创新

安徽省林长制改革在制度创新层面,开展了多层面、多方位的实践探索,而最主要的创新是从两个方面展开:林长制制度的顶层设计、林长制制度的运行机制。

2.1 加强顶层设计 健全法律法规

习近平总书记指出,“要把改革推向前进,必须加强顶层设计”[7]。林长制制度建设是一项涉及多领域、多环节与多要素的的系统工程,建构一种创新性的顶层制度是确保林长制各种具体性制度得以实现的首要条件。所谓顶层设计,就是要从战略全局的视角坚持习近平生态文明思想的指导,对林长制进行总体架构、统筹协调,并对其中包含的主要制度环节进行深入、细致的整体研究与规划。制定林长制制度体系构建的时间表和实施路线图,自上而下、层层落实和推进。

2.1.1运用整体思维 统筹全局长远谋划

习近平总书记认为,“人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”[6]。要坚持“山水林田湖草是生命共同体”的思想,指出 “人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在林和草”[6]。强调自然生态系统的整体性,是自然生态系统最重要的客观性质。安徽林长制制度改革从自然生态系统的整体性出发,按照林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草等自然生态各要素的整体性和内在规律,对林长制制度体系进行整体布局和统筹谋划。经过深入调查、研究、分析和论证,2017年初,选择合肥、安庆、宣城3个城市作为试点,并鼓励其他地区因地制宜进行探索试验,2018年在全省范围内按照“党政同责、分级负责”的原则,建立以党政领导责任制为核心的五级林长组织制度,对实施林长制的目标要求、组织体系、工作职责、主要任务、保障措施等制度内容和基本制度架构进行全面规定。2018年5月,安徽省委办公厅、省政府办公厅出台《关于推深做实林长制改革优化林业发展环境的意见》[11],制定优化林业发展环境的22项支持政策,进一步强化要素支撑。2019年10月出台《安徽省创建全国林长制改革示范区实施方案》[4],明确创建全国林长制改革示范区17项具体举措,打造绿水青山就是金山银山实践创新区、统筹山水林田湖草系统治理试验区、长江三角洲区域生态屏障建设先导区。这一系列顶层创新设计既有战略有目标有绩效的制度安排,又有试点有配套有时间节点的路线图,使林长制制度体系更加科学化规范化。

2.1.2运用系统思维 协同林业生态治理

在谋划林长制制度建构过程中,安徽省按照习近平总书记提出的“统筹山水林田湖草系统治理”的科学方法论统筹施策。从具体对象上看,按照林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草等自然生态各要素的整体性、系统性及其内在规律进行综合设计。一方面，强化森林、草地、湿地和野生动植物资源统一监管；另一方面，注重森林等生态资源与山水田湖草的协同,将林长制改革与乡村振兴、脱贫攻坚、污染防治和长江经济带发展等重大战略部署一同考虑。努力实现各项生态建设之间协调发展,促进自然生态系统整体提升。从治理主体上看,按照党中央关于党和政府领导是生态环境保护第一责任人的要求,将压实党政领导主体责任作为核心制度设计,明确由各级党政主要领导人担任林长,发挥党政负责人在工作统筹、关键问题协调与各项生态保护任务协同推进方面的优势,组织和引导其他社会力量积极参与森林等生态资源保护与治理,形成林长领衔负责、部门协同发力、公众广泛参与的林业保护发展合力。从方式方法上看,综合运用行政、经济、法律等多种方式,对森林等生态资源进行保护、治理和修复,遵循林业生态建设整体性、关联性、艰巨性等共性,结合地方生态环境特点与生态资源禀赋,坚持在整体推进的基础上进行分区突破,探索建立江淮分水岭山水林田湖草综合治理、沿江皖江绿色生态廊道、皖西大别山生态经济、皖南山区生态文化、皖北平原农林多业融合发展五大示范区,研究绿水青山转化为金山银山的有效实现路径,加强保护修复森林等生态系统,积极发展生态富民产业。

2.1.3运用法治思维 加强立法顶层设计

习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出,用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线[6]。安徽省委省政府深刻认识到在整个林长制制度体系中,法律制度无疑是最具权威性、约束力和效力的制度形式,通过立法方式提升林长制运行法治化、制度化水平是必然选择。通过一整套合理、严格、实用、有效的制度设计,结合安徽的实际情况,将实践检验行之有效的政策、制度和有益经验进行总结,上升为法制,以立法形式实现林长制由政府文件向法律规范的转变,实现依靠法律制度引领和保障林业生态建设。2017年,安徽省人大常委会颁布的《安徽省林业有害生物防治条例》规定:林长应履行林业有害生物防控责任,协调解决防治中的重大问题；修订后的《安徽省环境保护条例》规定:建立省、市、县、乡、村五级林长制,构建责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护和发展机制,加强生态保护和修复,维护生物多样性,以及强化森林资源节约集约和高效利用。这2个《条例》均明确林长在生态保护与发展中的责任,并确立了林长制的法律地位。在省级层面为林长制的设立提供了法律依据,对解决林长制法治性不足的问题进行了法治层面的探索。同时，在地方实践中,安庆、黄山等市总结林长制实施经验,在全国率先出台林长制地方性法规。先后制定《安庆市实施林长制条例》《黄山市林长制规定》,明确林长制的法律地位,对林长制的内涵、林长制机构设置、林长、林长办与林长会议成员单位职责,实施林长制的组织、保障、监督、考核、奖惩与法律责任等事项予以规定,使林长制的推行有法可依,形成一个持续可行的长效机制。

2.2 林长制运行机制的创新

机制是制度加方法或制度化方法,机制属于主体之间互动的一种方式,重点解决如何去做、如何有效地做等资源整合问题[12]。全面推进和进一步深化林长制改革,离不开运行机制的强力推进和有效保障。林长制制度创新的运行机制主要包括责任机制、协同机制和监督机制。

2.2.1责任机制

首先,明晰权责。明确林业生态保护与发展中各级林长的的责任与担当,是林长制责任机制建设的基本前提。安徽在全国率先实行省、市、县、乡、村五级林长负责制,省委、省政府主要负责同志为总林长,分管负责同志为副总林长。市、县(市、区)根据实际需要在不同区域设置林长,由同级负责同志承担。乡镇(街道)和村(社区)设立林长、副林长,由同级负责同志担任,层层压实责任。除了明确主要领导是本行政区域生态保护第一责任主体,还明确了各级林长的职责。实行省级总林长负总责,统筹谋划重大决策,统筹推进重大问题解决；市县总林长牵头抓总和协调推动,建立区域性林长项目谋划、示范带动的责任制度；乡村两级林长的首要职责是保护林业生态资源,落实其作为第一责任人的林业生态资源安全巡护责任制。其次,履职尽责。推动各级林长履责尽责,是严明生态保护责任制度的关键。各级林长将林长制视作政治责任、份内责任和全面责任,履行林业生态保护发展的指挥员、宣传员、督导员、服务员等“四种角色”,履行 “护绿、增绿、管绿、用绿与活绿”五大责任任务,组织实施本地区林业保护发展的规划和行动方案,向群众广泛宣传习近平生态文明思想,及时督察本地区林业保护发展目标任务实施情况,不断优化政务服务、科技服务,协调解决实际问题,为林业发展营造良好环境。同时,围绕林长履职尽职,以各级林长责任区为落点,全面建立基于“一林一档”信息管理制度、“一林一策”目标规划制度、“一林一技”科技服务制度、“一林一警”执法保障制度,以及“一林一员”安全巡护制度为主要内容的林长制“五个一”服务平台,健全林长履职服务机制,为各级林长履职尽责提供有效的服务保障。再次,问责追责。问责追责是保证各级林长有效地履行各项职责的手段,安徽健全各级林长的考核问责机制,将各级林长履职情况列入年终述职内容,将各级林长的任期计划目标、制度执行、支撑保障和任务完成情况等纳入林长考核指标体系,引入专业的第三方评估机构进行考核,确保评价结果的科学、权威、客观、公正,评价结果为党政领导班子综合考核评价以及干部选拔任用提供了重要依据,对实绩突出的,予以通报表扬；对工作不力的,责令限期整改；造成生态环境损害的,应当追究终身责任。通过问责追责,督促各级林长认真履责,切实落实林长制的责任。

2.2.2协同机制

林长制制度的最大创新是打破生态保护与发展主要由林业部门进行的传统,通过上下间的纵向协同、部门间横向协同,实现纵横协同机制的互益共生。一方面，在纵向协同上,按照不同林长级别大小进行责任分担,统筹并约束涉及所辖森林等生态资源治理的各地区、各部门,通过各地的林长办公室采取周提示、旬报告、月通报、季调度、年考评等信息共享方式,典型调查、面上巡查、专项督查、举报受理、重点督办、部门会商等工作互动方式,充分发挥协调、组织与指导等作用,形成省、市、县、乡、村纵向的上下联动机制,解决林业生态治理中的条块化、碎片化问题,最大限度提升林业生态环境整体治理效能。另一方面，生态环境具有动态性、复杂性和整体性,涉及多个职能部门多个环节,并非单独一个职能部门就可完成,特别是森林资源保护与发展方面,需要与国土、农业、环保、财政、发改委等其他部门横向协同高效合作,安徽省委办公厅、省政府办公厅印发《安徽省省级林长制会议制度》《省级林长会议成员单位职责》等制度,通过建立林长会议制度,研究林长制改革重大政策和重要事项,统筹解决生态保护与发展中的重大问题,引导和督促地方有关部门履职尽责；将各级林长和相关部门纳入成员单位,在政策规划、宣传引导、项目支持、资金投入、监督和考核等方面履职尽责,形成了同级林长之间、林长与职能部门之间、职能部门之间协同配合、分级管理、分工负责的工作机制。

2.2.3监督机制

在推行林长制建设的过程中,需要强化监督机制建设,把权力放入制度的笼子里,加强对权力运行的制约和监督[7]。监督机制主要包括内部监督和外部监督两方面。一方面,就内部监督而言,健全督查推进机制。安徽省委办公厅、省政府办公厅印发《安徽省林长制工作督察制度》,将林长制改革列为安徽省委5项常规督查之一,通过上级对下级的层级监督,采取日常督察、专项督察和第三方督察等方式,对相关部门和下级林长履职情况进行监督检查。另一方面,就外部监督而论,一是完善各级司法机关监督的机制,实现林长制执法与司法的联动。宣城市率先在全省建立林业部门与公安机关协作机制,对涉林违法案件进行联合查处。歙县检察院、县林长办发起了“林长+检察长”协同工作机制,强化对林长及相关部门履行林长制工作职责法律监督。二是建立信息及时公开发布制度。省委办公厅、省政府办公厅印发《安徽省林长制信息公开制度》,通过现代化媒介工具发布林长制改革权威信息,让广大人民群众及时了解林长制改革进展情况。三是在所有林区,树立林长制公示牌。牌上公示各级林长基本信息和责任区域、管护面积、工作职责、目标任务及监督电话,制定了监督举报受理处理办法,将社会监督嵌入权力监督体系。

3 林长制制度创新的提升路径

3.1 完善林长制立法

一方面,在森林法中明确规定林长制的法律责任。让各级林长清楚了解必须做的、禁止做的、可选择做的行为规范。森林法总则第四条要求地方各级人民政府建立林长制,地方人民政府负责保护发展森林资源。该条文对林长制进行了明确地规定,使林长制的全面推行有了法律依据。然而,仅有这一款条文是远远不够的,该法应当增加关于林长制的详细规定,明确林长制的法律地位,细化“林长”及相关人员的法律责任。并对林长制的组织形式、工作职责、主要任务、考评机制、公众参与和社会监督等进行详细地阐述。另一方面,由于国家层面的法律法规在短时期内很难改动,因此可以推进地方立法先行。即通过制定省级层面相关条例的方式来保证林长制的顺利推行。可以借鉴安庆市和黄山市的成功经验,以地方性法规或地方政府规章等形式明确林长制实施的具体方案,使推行林长制由以行政手段为主转变成以法律手段为主,确保林长制的持续有效发展。

3.2 提升制度执行力

一是提升各级林长的能力素质,培育各级林长的制度执行力。各级林长是制度执行的主体,是制度执行力提升的实际承担者。各级林长对林长制制度的理解和认识,决定着在执行过程中运用相关制度治理森林等生态资源的能力水平。应坚持以习近平生态文明思想为指导,强化各级林长的制度意识,加强各级林长对制度精神的领会能力、对制度内容的熟知程度,提升林长制制度的执行能力,建设一支林业生态治理铁军。二是营造良好的制度环境。根据林长制改革实践进程中积累的经验和可能出现的新问题,以及林长制制度在解决人民关切问题上的优势与不足,不断作出科学调整,与时俱进,丰富林长制制度体系的内容,使其更具完整性。创造人民群众积极参与、关心制度建设的良好氛围,提升各级林长的积极性,增强制度执行力的动力。三是优化林长制的运行机制。建立开放、综合、有效的评价考核体系,将上级评价考核、群众评价考核和第三方评价考核相结合,因地制宜、因时制宜引入多样化指标,有针对性地修改和完善对考核与问责机制的指标要求与细则要求，公开考核过程和结果,提升运行机制科学化水平；完善林长制监督和激励机制,善用问责考核,将政府考核、公众考核以及专家考核结合起来,充分发挥问责制在林业生态保护发展中的重要作用；强化奖励激励机制,对于考核结果优秀、工作成效突出的乡村林长除表彰之外,应当通过实质性的奖励,对其积极履行职责的行为正向激励,提升乡村林长的履职积极性；拓展监督主体和完善监督程序,引入人大、行政、司法和社会等多元监督主体,通过事前监督、事中监督和事后监督,采用直接的检查、督查监督,有间接的评估监督或审理监督等形式,借助遥感、大数据、云计算、物联网等技术,搭建林长制综合信息服务大数据平台和林长制管理信息系统,提升监督科学性和有效性。

3.3 厚植自然生态文化

制度不仅包括法律、规章、政策等正式制度,也包括文化、习俗、传统等非正式制度[13]。生态文化是林长制制度建设中最重要的非正式制度之一,因此,应挖掘汲取安徽优秀传统文化生态思想的精华,厚植敬畏自然的生态文化。一是要发挥生态文化在推进林长制制度建设中的教育引导、实践培育和制度保障作用,完善社会教育体系,将生态文化建设纳入国民教育体系,营造生态保护的氛围；二是要发挥生态文化的引领作用,有效整合和充分运用好教育宣传资源,因人施教,因势利导,增强人们对林长制制度认同,提高人们林业生态保护发展参与意识,优化人们的行为习惯,推动形成绿色的生产方式和生活方式,真正在全社会产生潜移默化的思想引领作用；三是引导公众积极参与生态文化建设。建立和完善公共参与机制,注重满足公众的知情权,应以法律形式明确现行的林长制公示牌,告知公众各级林长的具体职权和责任,确保公众参与行为的有效性；健全破坏森林等生态资源行为的举报机制,建立良好的信息沟通渠道,保持公众向林长举报森林等生态资源破坏渠道的畅通；健全反馈机制,让公众有效参与,认真对待公众对林长制改革的看法、意见与建议,并及时进行反馈。通过物质奖励或精神奖励方式,激励公众参与到林长制制度运行的全过程。

4 结语

安徽省林长制改革从试点到全面实施,再到全国示范区的探索,取得了显著成效,以制度创新为纽带,形成了一系列可供借鉴和推广的制度成果。不可否认,在改革实践中仍存在一些问题和制约因素。安徽省在持续纵深推进林长制改革过程中,还需要付诸更多的思考与行动,加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,不断加强顶层设计,确保制度建设效力；不断优化运行机制,激发制度建设活力；不断提升制度执行力,持续释放制度效能。为生态文明建设贡献安徽智慧,为建设美丽中国奉献安徽力量。