社会治理精细化视域下社区网格化的治理偏差与优化路径

◎侯璐瑶

党的十八届五中全会报告提出，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。目前，中国特色社会主义进入新时代，对于社会治理水平和社会协同治理创新提出了更高的要求。网格化治理作为中国在社会治理中探索出的新型治理模式，依托大数据和信息化平台，不仅为社区居民提供优质高效的服务，并且能够主动发现问题、解决问题，极大地推动了社区治理的精细化与主动化，同时也为国家的社会治理进程奠定了坚实基础。因此，有必要深入探讨社区网格化治理的理论逻辑及其在实践中产生的偏差，从而进一步分析如何优化社区网格化治理模式，以构建更加精细化的社会治理机制。

一、社会治理精细化与社区网格化治理

（一）社区治理精细化的内涵

“精细化”最初源自企业管理，伴随着新公共管理运动的兴起，才开始被引入到政府管理领域，该理念主张改变传统粗放型的行政管理方式，代之以注重技术性、规范性、专业性的管理模式。“社会治理”是由“社会管理”演化而来，旨在强调主客体间的“双向互促”，立足于“以人为本”，重视人的价值与尊严。而社会治理精细化则是在社会治理基础上的进一步拓展和延伸，通过注入精细化的内容，构建共建共享共治的社会治理格局。基于此，社会治理精细化可以定义为：以包容性的制度安排为指引，以“以人为本”为原则，以共享发展与公共服务为基本理念，在法治框架下形成多元主体共治的格局，通过协商民主机制的平台，借助于现代化的治理工具和手段，来提高治理绩效的社会治理的过程。由此可知，社会治理精细化包含四大要义：制度安排要兼顾法治性和包容性，多元社会主体共同参与治理，构建民主协商机制，治理方式、手段的现代化、专业化和人性化。

（二）社区网格化治理的概念

党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。“加快乡镇政府职能转变，提升服务效能”，要“拓展网格化服务管理……探索网格化社区治理和服务新模式”。网格化治理已经上升到国家宏观层面，很长一段时间内成为社会精细化治理的重要探索方向。

社区网格化治理区别于网格化管理，是指将管辖区划分为若干网格形式，通常是根据归属地、地理位置、管理现状等原则，把人、地、事、物、组织等分类并全部纳入到网格中，实现主动化、精细化、直观化的管理。网格平台将政府及非政府组织与人民群众整合在一起，并且为每一个网格单元分配一定数量的工作人员，通过现代技术手段，对单元网格内的事件与部件进行维护，化解社区中出现的公共难题、为社区群众提供便利。究其本质，网格化治理实行的是一种“横向到边，纵向到底”的无缝隙、精准化治理模式，是以精细化治理理念为前提，吸纳多元社会主体，运用技术化手段提升治理效率与质量，调整制度安排以重构公共秩序的过程。

二、社区网格化治理存在的偏差

（一）科层制思想浓厚，行政化倾向严重

科层制是马克斯韦伯提出的有关组织管理的重要概念，旨在强调组织结构的科层化，职务分工的专业化，管理过程的规则化、非人格化，其管理优势在于统一性、稳定性和规范性，能够给组织内成员持续稳定的制度化激励。目前，科层化管理理念逐渐融入并开始塑造社区网格化治理的改革实践。纵向上，强调等级基础，贯彻统一指挥、控制原则，形成了“指挥—执行”“等级—控制”的组织关系；横向上，强调部门分工，坚持职能导向，将组织划分成若干个有明确分工领域的网格单元，最终形成“金字塔—鸽笼式”的组织架构。科层化管理思维无疑提升了社区网格化治理效能，但同时也导致了难以避免的负面后果。治理层级的增加加大了信息传递、诉求回应以及职能协调的难度；对不同网格应用同一套制度机制和技术手段，大大降低了系统的灵活性、组织结构的弹性和处置不可预期状况的能力；过于倚重标准化管理，忽视了治理对象的内部差异，增加了实际复杂性。

此外，社区网格化治理近年来开始呈现出明显的行政化倾向。从组织结构来看，多级网格管理架构和联动机制的建立，使得治理层级增加和治理链条延伸，从而导致行政力量在纵向和横向两个维度上向基层渗透，为基层治理行政化奠定了一定的组织基础。从管理主体看，社区网格化治理的队伍大多是由从体制内选拔的人员或者体制外人员组成的，工作经费则全部来源于政府财政拨款。从管理职能看，网格单元的职责开始向与维稳相关联的社会治安综合治理范畴拓展。因此，行政化治理限制了社区组织和社区居民参与公共治理的空间，弱化了“共同体”意识以及居民之间的相互联系，阻碍了社区资本的生成和发育，导致管理机制行政化、社区自治浅层化、社区参与的初级化。这不仅降低了社区治理的效率，还影响了基层公共秩序的形成。

（二）社会组织参与“缺位”，社区居民趋于被动

社会组织在满足城乡社区群众基本公共服务、畅通群众利益表达渠道、有效化解社会矛盾、解决群众实际困难、维护社会稳定等方面发挥了关键性的作用，是连接党委政府与群众的中介和桥梁，是整个社会运行过程中的润滑剂。近年来，不少地方政府积极引导社会组织参与网格化治理工作，加强社会管理创新，向政府主导、多元参与的管理格局不断迈进。但是，社会组织的总体发展情况却不容乐观。由于缺乏资金来源、政策支持、系统指导和固定人员，导致我国社会组织独立性不强、专业性不高、权威性较弱，难以满足人民日益增长的公共服务需求。作为参与社会建设和治理的重要主体之一，社会组织无论在基层建设还是宏观社会场域都处于“缺位”状态，造成多元化治理格局难以形成，使得社会治理精细化难以推进。

社会居民的自治意识和自治能力对网格化治理至关重要，居民参与社区公共事务和社区公共活动，影响公共事务的决策、管理和权力运作，分享社区建设成果的行为和过程是影响网格化治理效能的关键因素。然而，在实际治理过程中却出现了参与度不高且不平衡的问题。其表面原因在于社区居民对政府依赖性较强而对社区的依赖感和认同感尚未形成，深层次的原因则是政府、社区、居民三者对于社区治理的理解存在差距，再加上政治文化的制约和心理障碍以及长期的程序缺失导致的参与无序和低效，使得社区居民常常处于被动位置。

（三）体制机制尚未完善，治理形式偏离目标

首先，在社区网格化治理实践中，政府尚未制定培训机制，网格员的思想认识和服务能力未经过全覆盖、深层次的培训教育，这使得其思想认识不够统一，参与社区治理的水平低下，服务效果大打折扣。其次，由于地方财政和政府重视程度等因素，导致缺位补位机制不健全。部分网格点在进行岗位和人员调动时，容易因调离人员未及时补位和调离领导未及时交接工作而出现工作“断层”，使得工作效率大大降低。再次，在监督机制方面，政府过于依赖纪检监察机关，盲目实行“点到”督查，使负责任的网格员在正常开展工作时提心吊胆，不负责任的网格员未在岗时谎报工作情况。最后，考核机制忽略基层情况的复杂性和基层工作的多样性，过于重视数字和进度，导致部分网格员在参与治理工作时片面追求“量”而非“质”，同时也会出现数据造假的问题，从而使得群众满意度大幅下降。

同时，社区网格化治理作为技术嵌入公共服务的微观实践机制，在其运行过程中由于过度强调信息技术和方式方法的创新，忽略社区管理和服务的核心目标，造成功能与价值相分离，给社区治理精细化带来了负面影响。一方面，在绩效考核中“技术化”治理使得资源集聚、权威分配以及工作重心围绕着考核目标，存在着偏离治理实质目标的风险。另一方面，“技术化”治理在基层充分延伸，使得公民的利益表达成本更为低廉，因而大量治理问题承接涌现。但是由于基层治理资源与人员数量的限制，网格点未能做到及时有效处理问题，这会使基层治理问题进一步激化。

三、社区网格化治理的优化路径

（一）强化服务意识，剥离行政化职能

基于管理本位、事本主义的“管制型政府”难以满足社会对公共产品和服务的原子化需求，而“服务型政府”以服务为导向的价值内核和治理方式寓“管理”于“服务”之中，实现兼顾与平衡。因此，要提升社区网格化治理效能，实现秩序类型的高层次转向，就需要建立一种“资源、效率与服务共享”型的网格化治理模式。首先，要以“服务型政府”理念为主导，强化政府服务意识，更新政府和工作人员的服务理念，树立社会管理与公共服务并重的观念其次，要根据居民的不同需求，千方百计为其提供多样化、个性化、专业化服务；着力抓好关键领域，优先覆盖重点人群和特殊群体，让居民充分享受到更为优质方便的社区服务，不断提高居民的幸福指数。最后，要听取社区居民的意见和建议，了解社区居民的喜爱和偏好，从而采取更为喜闻乐见的方式来有效回应居民的需求。同时，社区网格化治理在很大程度上只是作为一个工作平台而存在，其主要目标在于实现跨部门的资源整合和信息共享，不应也不能承载过多的行政化管理职能。因此，为实现社区网格化治理的“去行政化”，需要对过载的社区网格化治理职能进行剥离，应重点剥离街面治安秩序维护、社会矛盾纠纷调处、社区平安建设等社区治安综合治理方面的职能以及部分隶属于行业管理的职能。

（二）倡导合作共治，走向参与式治理

社区治理外部环境和社区内部治理对象的复杂性和多样性决定了治理权力的多向度和主体的多元化，因此，从利益共融逻辑出发，社区治理需要秉持参与、合作、共享的理念，从而实现从单向度的行政化治理向多主体的参与式治理转型。第一，要积极培育各类社会组织，在政策允许范围内进一步扩大社会等级范围，降低登记门槛；创新利用信息化平台，通过网络鼓励社会力量参政议政和监督社会治理过程中的不良现象；进一步健全和规范社区网格化治理的相关法律法规，为社会组织参与治理提供制度支撑。第二，要通过宣传教育引导社区居民转变思想观念，提高主体意识；利用互联网平台建立沟通联络通道，建立健全社区居民民意诉求表达和权益维护机制。第三，发挥市场力量，一方面可以通过扩大政府购买服务，培育、扶持、鼓励社会组织共同推动社区公益事业和公共服务发展；另一方面，适度引入市场机制，通过社区公共服务市场运作方式，调动单位、企业等社会资源积极性，实现社区、居民、企业供应。

（三）完善体制机制，实现人性化关怀

完善体制机制，首先要建立健全培训机制，在认真研究论证的基础上出台创新社区网格化治理的工作培训制度，通过定期学习等多种形式对于社区治理精细化进行全方位、系统性学习，使得网格员具备扎实的知识储备。其次要完善人员配备机制，实行“一出一入”和单位“一把手”负责制，保证每个网格岗位始终有人，从而确保社区工作的长期性和接续性。再次，要完善监督机制，将各单位和乡镇上报名单中的工作人员纳入小组“人员库”，采用随机抽签的方式确定督查人选，以确保督查工作的公平公正。最后，要完善考核机制，实行统计管理和随机深度抽查相结合的制度，从整体到局部同时发力，杜绝虚报瞒报问题。此外，社区网格化治理工作要改变以往的治理理念，摈弃紧盯标准而缺乏灵活性的行为，在技术嵌入的同时，也要有人情关怀的倾注，注重人的自由度、获得感、舒适度的提升，最终实现人的“自在自觉”。