预算绩效管理工作中存在的问题及建议

马银芝，罗有良

（1.临沂市公路事业发展中心，山东 临沂 276001；2.沂沭河水利管理局，山东 临沂 276000）

引言

近年来，为深入贯彻落实党的十九大报告“全面实施绩效管理”和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神，按照财政部预算绩效管理的相关要求，交通运输部等中央部门及各地的预算绩效管理工作稳步推进，预算绩效评价试点工作成果显著。尽管当前我国预算绩效管理总体上取得较大成效，但通过财政部的通报和相关调研来看，有些部门和单位的预算绩效管理仍然存在一些亟待解决的问题，一定程度上约束了财政管理向高质量方向转变，因此，有必要对预算绩效管理工作中存在的问题进行探讨研究，进一步创新管理理念和方法、完善政策措施、优化管理流程，从而不断提高财政资金的使用效率。

一、预算绩效管理工作中存在的问题

（一）部分单位绩效管理理念有待加强

十八大以来，预算绩效管理工作被推到一个前所未有的高度，按照党中央、国务院部署，财政部深入推进预算绩效管理改革，相关的各项管理制度和改革措施都迅速得到落实，目前已基本构建起以项目支出为主的预算绩效管理体系，但是预算绩效管理、绩效评价理念在部分单位尤其是基层单位还未得到牢固树立，相关基础工作较薄弱。预算管理工作中财政资金的安全规范、支付进度等方面的要求时时讲、处处讲，同时通过各种检查、督导手段常抓不懈，参与度高，整体氛围比较好，对比而言，预算绩效管理工作在很多单位却还停留在具体经办人员填报三次数据：预算绩效目标、绩效执行监控、绩效自评，预算绩效管理工作未得到应有的重视，绩效评价效果不明显，虽然每年都进行评价，但财政支出绩效水平却仍停滞不前。

（二）绩效评价与中长期规划脱节

根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》，绩效评价的一个主要依据是预算部门（单位）的中长期发展规划及年度工作计划，但囿于业务水平、领导关注度等因素，部分预算单位没有制定出较完善的中长期发展规划，经常性项目的N-N+2 的中期财政规划编制往往也只是简单地对年度数据进行复制粘贴累加，缺乏真正的统筹规划和具体可行的实质内容，致使项目的中长期绩效目标失去依托，绩效评价只能局限在预算年度内，不能全面反映出项目的实际绩效。有的单位则是在有中长期发展规划的情况下，却因忽视两者间的联系或主观上单纯追求项目当年可见的产出及效果，项目预算尤其是项目绩效目标的设定没有以单位制定的中长期发展规划或明确的事业规划为基础，与项目自身的中期财政规划管理关联性也不强。

（三）没有协调好绩效与支付进度的关系

加快财政资金的支付进度，能有效解决存量资金闲置的问题，更好发挥财政资金的效用，近年来财政部在加快财政资金支出进度方面采取了若干有效措施，例如及时批复下达中央部门预算、加快财政资金拨付调度等等，同时督促中央各部门加快预算执行，通过对各部门预算执行进行实时监控、定期通报预算执行进度和排名等方式，强化压力传导，推动各部门主动采取措施以加快预算执行。但部分部门、单位没有充分认识加快财政支出进度、强化支出预算执行管理的重要性，更没有准确把握确保资金安全和使用效益这一重要前提条件，不去积极探索科学规范、统筹兼顾加快支付进度的方法措施，而是不顾实际情况简单粗暴地搞“一刀切”，比如硬性要求所属单位所有财政资金项目都必须按不低于序时进度进行支付。类似这些做法明显违反了项目实施的正常规律，脱离了加快支付进度要求是为了提高财政资金使用效益这一本质，直接导致部分单位一方面在编制预算时挑好花钱的事项编，另一方面在预算执行过程中重进度轻绩效，为进度而花钱，有限的财政资金没用在刀刃上，项目绩效大打折扣。

（四）项目绩效目标设置不尽合理

在现有的条件下，绩效目标以预算单位自行申报为主，财政部和各主管部门还无法进行全覆盖的有效审核。对各级预算单位来说，项目绩效指标内容及指标值的确定一直是重点、难点， 经常性专项业务费项目尤为如此。目前各部门的项目经费中，经常性专项业务费项目是重要组成部分，但很多单位这部分项目绩效目标设置的准确性、合理性不足，表现在对项目实施直接成果描述的多，对给社会带来的外在的间接效益却鲜有涉及，而这些外在间接效益恰恰是项目实施的最终目的和意义，是深层次的真正绩效。绩效目标设置准确性、合理性不足的原因主要有两方面，一是这类项目虽是为完成特定工作任务而持续发生的支出项目，但其特定性主要体现在业务性质方面，项目实施的大量具体工作还是日常性管理工作，支出也集中在办公费、差旅费、会议费、培训费等，因此项目单位绩效指标内容和指标值的申报也容易停留在这些支出带来的直接成果上，如培训会议次数、出差人次等。事实上，这些指标虽与绩效有一定关联性，但其内涵和深度是远远不够的，例如单位在项目实施过程中召开会议，目的不是为了追求会议的次数、参会人次等指标的大小，而是要达到上传下达、沟通信息的目的，从而更好地提供公共产品和服务。二是经常性专项业务费项目的外在间接效益很难准确界定和测算，这些效益涉及面通常非常广，不确定因素也很多，大多是不好定量描述的无形效益，大量项目的经济效益、社会效益、生态效益等很难找到合适的市价去衡量，甚至用定性描述都较难概括，所以多数预算单位在设置绩效目标时只能点到为止，内容空泛肤浅，在项目结束后开展具体评价时也无法收集提供比较有说服力的依据材料。

（五）绩效执行监控流于形式

绩效执行监控作为预算绩效管理的一个必要环节，能起到跟踪查找项目执行中资金使用、业务管理的薄弱环节及弥补漏洞、纠正偏差的作用，从而保障绩效目标的顺利实现。从2017 年开始，财政部在前期对水利部、银监会、审计署、中组部等15 个中央部门开展试点的基础上，将绩效目标执行监控扩大到了所有中央部门，目前监控范围已经覆盖到部门预算所有一级项目连同所属二级项目。从这两年各单位绩效执行监控工作的实际情况看，存在的问题一是虽然全面覆盖要求得到了落实，但突出重点方面还需要加强，二是绩效执行监控的效果差强人意，没有真正起到纠偏堵漏、促进绩效目标如期保质实现的作用。究其原因，一是单位数量多、级次多、项目多，在有限的时间内要完成全覆盖的绩效执行监控工作，必然会削弱突出重点这一原则。二是目前绩效执行监控采取的主要方式是各单位通过部门预算软件自行填报绩效执行监控信息数据，因此部分单位对这项工作的重视程度还远远不够，难免会出现为图省事、好交差，在填报信息时通过修改美化来掩饰偏差和漏洞，不主动披露问题的情况，绩效执行监控数据的真实性和可靠性难以保证。三是对于基层预算单位来说，预算调整、绩效目标调整的程序较为复杂，过程也很漫长，而且主管部门为加强约束力，避免随意性太大，一般会对所属单位的调整事项的数量和规模有所限制，所以尽管有些单位通过绩效执行监控发现了一些偏差，也会选择勉强地按照年初预算执行下去。

（六）绩效评价的时间安排及评价方式需要改进

绩效评价的时间安排方面，按照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，绩效评价工作有9 个主要程序，时间跨度基本在一个季度上，要求预算单位收集整理的材料也较多，因此，为提高效率，各主管部门在绩效评价工作时间安排上一般都比较紧凑，工作布置早，有时项目经费刚刚结算完毕，单位部门决算还未完成、项目验收还未开展便需要上报绩效自评材料，甚至项目尚未结束、经费也还未全部支出， 主管单位便要求下属单位开始开展绩效自评工作。这种情况下，项目支出绩效评价工作还与年底其他大量业务工作交叉重叠在一起，时间紧、任务重，绩效评价工作质量难以得到有效保证。

在评价方式上受时间、人力、资金等成本因素限制，非试点项目目前主要以自下而上上报自评数据为主，部门试点项目的绩效评价则通过单位自评、第三方机构复核、专家抽查等相结合的方式进行。从实践情况看，不考虑非试点项目，单就试点项目来说，现阶段评价也还是以绩效评价工作人员查看项目实施单位自己提供的资料为主，实地核查只能部分抽取，尤其是对于点多面广、多级汇总的打捆项目来说，绩效自评材料逐级汇总上报后，外部的绩效评价往往在异地完成，缺少直接从服务对象那里获取的反馈信息及实地进行的与经济社会发展等相关的调查、验证。

二、推进预算绩效管理工作的几点建议

（一）进一步加强宣传培训

宣传培训能有效传播信息，是贯彻落实政策的有力方式，我们在开展很多工作时都要首先强调宣传培训，预算绩效管理工作也不例外，这似乎有点老生常谈的意味，但预算绩效管理工作是预算制度改革的重中之重，习近平总书记在党的十九大报告中从战略的高度提出要全面实施绩效管理，因此这是事关全局和长远的大事，值得我们花更大力气去进行宣传培训。近年来财政部及各主管部门都十分重视预算绩效管理，但是相关的宣传培训一方面是在业务条线开展比较多，在管理条线开展得相对较少，导致一些单位业务人员在预算绩效管理方面的工作做得不少，但单位领导对此项工作不关注，对本单位的具体绩效评价结果也不甚了解；另一方面是面向基层单位的预算绩效管理培训较少，基层人员业务知识缺乏，上级单位怎么说就怎么做，工作效率、质量都上不去。建议以后不但要加强在管理条线的宣传也要增加培训，同时也要增加面向基层财务和业务人员的宣传培训，提高各个层次对财政资金使用效益的关注度、重视度，让预算绩效管理工作真正入脑入心，人人将讲求绩效变为行动自觉，把制度办法转化为实实在在的绩效水平提升。

（二）加强预算绩效管理与其他相关工作的结合

预算单位不应将预算绩效管理作为一项独立的工作对待，而应运用联系的观点将其纳入财政管理全过程，与其他工作相结合，具体而言可以重点加强“三个结合”：

一是预算绩效管理工作与日常工作的结合。单位的各项管理工作都直接或间接地涉及到财政资金的支出，资金的绩效就从这些管理工作的实施结果上体现出来。工作中时时处处要讲绩效，注意收集整理日常管理工作的产出、结果、成本等有效信息，既能形成对各项经济业务事项在绩效方面的常规性约束，也能大大提高绩效评价工作的效率。

二是预算绩效管理工作与项目管理的各环节的结合。落实“全过程”的预算绩效管理理念，彻底改变重支出轻绩效及事后评价的传统观念意识，将绩效管理渗透到项目管理的事前、事中、事后各个环节，如项目规划、项目总结、项目验收等，这些管理环节工作虽然各有侧重，但需始终以绩效改进为导向，真正做到绩效管理无死角、无缺失、无遗漏，实现预算和绩效管理一体化。

三是绩效评价与单位其他考核考评的结合。单位的预算绩效应该在单位的综合性考评及单位负责人的个人考核中都作为一项重要内容。绩效评价主要是财政资金及预算项目层面的管理，单位的综合性考评等更多的是部门层面的管理，二者应该是一种互相促动的关系，抓住这一点，预算单位就能有更充分的重视预算绩效管理工作的内在动能。将绩效评价与单位其他考核考评相结合，能达到通过多方的激励约束，压实绩效管理主体责任，提升预算绩效管理水平的目的。

（三）充分利用互联网等新技术

“互联网+”、“大数据”已不再是时髦的新生概念，而是已经融入我们工作生活中的切切实实的有效工具，是推动各项传统工作质量与效率产生历史性飞跃的力量，对预算绩效管理工作来说同样也是前所未有的有利条件。财政部门、各主管部门可以统筹规划设计，适时推出预算绩效管理的云平台等，这既能简化、优化日常工作，同时还可以拓展绩效管理的广度、深度。在绩效评价方面，要倡导充分利用信息技术手段，收集整理用传统技术手段难以甄别、获取的部分绩效信息，以有效降低经济效益、社会效益、生态效益的量化难度，还可以利用网络平台实施公众调查问卷等，使公众评判法等绩效评价方法变得简便可行，节约绩效评价的时间和成本。

（四）进一步加强和完善绩效评价指标体系及相关配套体系建设

1.完善绩效评价指标体系

一是建议财政部门及时修订完善共性指标框架体系。目前使用的绩效评价共性指标框架是财政部于2013 年4 月印发，经过多年的实践，已经有较为充足的经验基础，同时随着公车改革、机构改革、会计制度转换等改革相继完成，评价指标体系的相关内容也需进行相应调整，因此已有必要也有条件根据改革发展的需要对共性指标体系框架进行修订完善。

二是建议各部门要在财政部门的指导下根据实际情况及时更新、完善项目尤其是缺乏有形资产产出的经常性专项业务费项目的指标体系。对于定量指标，要着重提高指标的深度、意义及关联性，对于定性指标，则要进一步加强指标的说服力和可考察、可复核性。同时也要在财政部门共性指标体系框架基础上，根据本部门的特点和实际情况扬长避短，设计高质量的个性绩效评价指标，从而建立起有部门特色的绩效评价指标体系。

三是建议设置更合理的指标权重分值。项目绩效评价指标体系共分四部分，分别为投入部分、过程部分、产出部分、效果部分，财政部没有对各部分的分值进行规定，计分规则也没有统一的标准，比较常见的分值设置为每一部分20 ～30 分。从目前的项目管理方式上看，投入部分、过程部分中的很多指标对项目实施绩效的体现相对产出部分、效果部分的指标来说作用不直接、不明显，重要程度明显要低于后两部分，从绩效评价的目的和应遵循的绩效相关原则来说，目前这两部分的总体指标偏多、分值偏大，另外各部分下面明细指标之间的分值也尚存在较多不合理的情况，因此有必要进行深入分析研究，给各项指标重新设置更合理权重分值。

2.加强配套体系建设

预算绩效管理体系的部分配套体系建设现阶段也还存在欠缺，如项目支出定额标准体系还没完全建立，项目多，标准少，大量的项目还没有标准可依。另一方面，部分预算单位运用标准的理念还不深，没有将标准很好地应用到预算编制和日常管理中。加快推进项目支出定额标准体系建设能更好地规范管理，提高财政资金的使用效益，有项目支出定额标准体系的支撑，才能进一步提高绩效评价的工作效率，提高绩效评价的公平性、客观性、科学性。

（五）抓大放小，着眼长期绩效。

在现有绩效评价方式下，要完成一个项目绩效评价的各环节工作，发生的总成本较大，对小项目来说甚至可以占到整个项目支出的较高比例，因此对各级预算单位数量庞大的项目，尤其是中小项目，全部开展绩效执行监控及绩效评价不符合成本效益原则，质量和效果也达不到预期目标。 现阶段仍应坚持突出重点原则，结合部门职能、经济社会发展需求和年度工作重点等因素，确定考核的重点方向和重点项目，抓大放小。一方面能将业务人员从繁重的资料整编业务中解放出来，更专注于项目的具体实施，提高工作效率及工作热情；另一方面通过集中力量提高绩效评价质量，落实其结果应用，有效引导解决思想问题、态度问题，提高各单位做好绩效评价管理工作的主动性，为全面绩效评价打下更坚实的基础。

此外，绩效评价尤其是项目绩效评价还需跳出目前年度考核的局限，提升定位高度，着眼项目的中长期绩效，对项目进行中长期甚至全周期的跟踪问效，同时通过横向和纵向的比较分析，剖析项目真实的绩效水平及实施该项目的必要性，为项目库动态调整提供依据支撑，按照去差存精的原则,淘汰绩效评价得分低的项目，进而不断提升财政支出绩效水平。