论监察法中被留置人的权利保障

郭振宇

（湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105）

在《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）中目前有多个条文分别对留置的对象、适用情形、审批权限、期限、执行和解除等进行了规定。在《监察法》中也有就被留置人权利保障而规定的内容如第40条严禁以非法方式收集证据、第41条对讯问等重要取证工作全程录音录像、第43条解除不当留置措施、第44条保障被留置人的饮食、休息和安全等，这些法条构成了《监察法》留置措施中相关的人权保障体系，与之前的“双规”措施相比有了很大的进步，但同时我们也要看到，在《监察法》的现行规定之中仍然有一些重要的保障措施像律师帮助、留置必要性审查、调查强制措施变更、解除等有待完善。完善规范被留置人的权利保障制度既是法治社会的要求也是对监察机关办案效率的保障。

一、留置的性质

关于留置的性质在学界有许多看法，而确定留置的性质又对完善被留置人的相关权利有着重要的意义。留置在《监察法》正式出台之前，一般多用于民事活动及行政治安管理。翻查《监察法》出台之前的刑事诉讼有关法律法规和党内法规并没有留置这一措施。在《监察法》出台之后，留置被赋予了新的法律意义，并且也成为监察委员会反贪反腐之中的一把利剑。留置被人们所关注除了它本身的强制性、威慑性之外，也因为它被作为一种措施取代了“两规”。留置已经成为监察委员会调查办案中的重要调查措施，其对发挥监察委员会反贪反腐职能、震慑腐败分子具有重要意义。

留置措施作为监察机关的调查措施之一，究竟其属于何种性质，笔者认为要弄清此问题首先要搞清楚设置此措施的目的和行使此措施的主体，以及行使该措施所预期达到的效果。根据《监察法》的规定可以看到留置措施由各级监察委员会负责实施，其目的是想通过留置控制被调查人人身自由，来更好的办理严重职务违法和职务犯罪案件，而根据《监察法》的规定经过监察调查，对涉嫌职务犯罪的案件监察委员会可以移送检察院审查起诉。可见在没有经历侦查阶段的情况下，监察调查（包括收集证据，查明事实）处理的案件可以直接进入审查起诉阶段。另外从留置期可以折抵刑期来看，监察法规定留置一天可以折抵拘役或有期徒刑一天，从而可以认为留置与羁押具有同质性。[1]同时在实践中留置是一种隔离审查措施，留置在一定期限内剥夺被调查人的人身自由，对被调查人的基本权利会造成较大影响，类似于刑事诉讼法中的强制措施。[2]被调查人在留置期间基本上不能与外界进行沟通，人身自由受到严格管控，律师在此阶段也不得介入。同时有专门的陪护人员对被留置人员进行看护。可见留置的强制性程度与刑事强制措施中的拘留以及逮捕是一致的。监察机关实际享有涉嫌职务犯罪案件的侦查权，但是《监察法》将此规定为调查权。从学理上讲，调查权分为一般性调查权和强制性调查权，留置属于强制性调查措施。[3]而对于监察机关性质的认定，其与法院、检察院的性质不同，根据规定其是负责国家监察职能的专责机关和政治机关。监察机关不属于侦查机关，也就更谈不上留置属于刑事侦查强制措施。

综上笔者认为，留置是一种由监察法规定的由监察机关行使的调查强制措施，其具有剥夺被调查人人身自由的属性，与刑事诉讼中“拘留”“逮捕”的性质基本相同，[4]其必将成为威慑职务违法犯罪分子、破解严重职务犯罪和职务违法案件难题的重要手段。在明确了留置的性质之后，更需要匹配一个与之相对应的被留置人权利保障制度，以保证形成完整的留置制度体系。

二、被留置人权利保障的现实问题

人权被认为是当代国际社会获得普遍承认的价值和政治道德观念，尊重和保障人权已经成为评价一个国家民主政治文明程度的标杆。[5]《监察法》之中已经确立了相应的被留置人权利保障体系，如留置通知需告知所在单位以及家属、对讯问过程进行全程录音录像等均体现了监察法尊重和保障人权的原则。但是对于权利保障的程度却没有达到法理预期，其主要存在以下几个问题：

（一）限制、剥夺人身自由措施种类的单一化

在《监察法》中有关人身自由的调查措施只有留置，就办案而言措施过于单一无法满足办理案件的需要。其一，采取留置的案件一般都是严重的职务犯罪或违法案件，并不是所有的案件从立案开始就能分清严重与否，如果所有案件都按照留置的报批程序经过集体决定，然后再报上一级监察机关批准，那么也是繁琐不现实的。如果不留置等了解了相关情况再采取措施则可能错失最好的查案时机，给查清案件事实带来巨大的困难。其二，被留置人被留置后如果经查不需要采取剥夺其自由的措施，仅需采取限制自由措施亦或是被留置人出现了特殊情况如严重疾病、怀孕等不宜再继续留置的，由于仅有留置这一剥夺人身自由的措施，所以在解决上述情况时措施种类单一化的问题就显得尤为明显。

（二）留置延长批准程序不具有层次性

关于留置的时间《监察法》规定一般不超过3个月，经延长最多不超过6个月。若与刑事强制措施规定的拘留期限和侦查羁押期限相比可能存在时间稍长的问题，并且在案件特殊的情况下，只需要上一级机关批准，即可延长不超过3个月的时间。仅需一个机关就可以批准前后不超过6个月的留置期限，这样既不利于保障被留置人的合法权利也弱化了省级监察机关对县级监察机关使用留置措施的监督审查。

（三）被留置人无法得到律师的法律帮助

目前并无规定，律师可以在监察阶段介入职务犯罪案件，留置的实施会剥夺被留置人的人身自由，并且在长时间的留置下如果被留置人无法得到律师的法律帮助，可以肯定这对被留置人的权利保护是极为不利的。即便是在反腐机构调整与重拳反腐的时局下，也要始终坚持依法治国的重要方针，使反腐工作有效、高效的开展。在监察体制改革中，我们既要关注权力的配置，更要关注权利的保障，不能“只转权力，不转权利”。[6]

（四）对留置后的审查和救济程序不全面

《监察法》对留置后的审查和救济规定并不全面，其虽然赋予了被留置人对实施留置措施申请复审、复核的权利，但却没有赋予其近亲属相应的权利。虽然规定了被留置人及其近亲属对留置期限届满不予解除申诉、复查的程序，但却没有规定留置后进行必要性审查的程序，也没有具体规定留置措施的变更和解除程序。所以监察法对被留置人在留置后的权利保障是存在疏漏的。

三、被留置人权利保障的完善路径

监察法的实施标志着反腐工作进入新的阶段，完善监察法的规定尤其是对留置措施的相关规定，既可以保障被留置人的权利，又可以促进监察调查的规范运行，保持监察制度的先进性。

（一）设立多种限制、剥夺人身自由的调查措施

为了解决留置措施单一化的问题，可以设立暂时留置和监视居住等限制、剥夺人身自由的强制措施。正如上文所说，监察机关不可能在办案之初就对案件的全部事实予以掌握，如果全部办理留置手续则显得不切实际，所以为了保证查办案件的顺利进行，节省监察资源，可以增设暂时留置这一措施，对于一般职务犯罪案件可以采取暂时留置，由办案人员填写相关文书并报监察委员会主任决定。被采取暂时留置的案件应当在一星期内由办案人员决定是否采取留置措施，如果采取留置措施则需要报本级监察委员会集体讨论，经监察委员会讨论后制作特定文书连同其他材料报上一级监察委员会批准。当然也应有相关的规定明确具体由何人负责填写相关的报请书，还应明确集体讨论的形式和人员，是类似于审委会单纯少数服从多数的形式，还是类似于检委会一般少数服从多数，个别情况下可以报请本级人大常委会决定的形式，或者是其他形式。除了暂时留置还应该设置监视居住等调查强制措施，将监视居住作为特殊情况下留置的替代性措施，既可以解决被调查人出现特殊情况不宜再留置的问题，又可以与变更调查措施制度相衔接更好的查办贪腐案件。

（二）设置分层次、分情况的留置时间延长程序

根据《监察法》规定，留置的期限经上一级监察机关批准最长不超过6个月。笔者认为即便因为案件特殊，留置时间需要延长也应该是分层次、分情况延长，而不是由上一级机关直接批准延长不超过3个月的时间。刑事诉讼中逮捕后侦查羁押期限的延长则是按分层次方法进行，且羁押之中允许律师会见。可以比照刑事诉讼中关于羁押期限延长的制度，改善留置期限延长的制度，对于留置（不包括上文所述暂时留置）的使用需经上一级监察机关批准，留置时间不超过3个月。如果是复杂疑难的案件在3个月内不能调查终结的，则可以报省级监察机关批准再延长一次，不超过3个月。如果因为特殊情况，在6个月内仍然不能调查终结的，则需要由国家监察委员会报请全国人民代表大会常务委员会批准延长。采取上述分层次、分情况的留置时间延长程序更符合我国当下对于反腐案件的处理，既可以加强上级监察机关对下级监察机关的监督管理，减少下级党政领导干部对案件的干预；又可以保障被调查人的权益，使被调查人在被采取留置措施时可经历二次或多次审查，防止非法留置的出现。

（三）探索律师帮助制度

关于律师介入问题，目前并没有明确规定其可以参加到监察调查中，但笔者觉得根据程序公正和保障人权的理念，应允许律师介入监察调查程序，被调查人一般不具备系统的法律知识，在调查中如果监察人员实施违法违规行为，被调查人缺乏相应的防御能力，尤其是在证据收集方面。应该肯定职务犯罪案件的特殊性，但不能因此就剥夺了他们在法律上寻求帮助的权利。权力运行机制的封闭性则必然导致对权利保障的不良影响。[7]应探索设立律师帮助制度，即便在监察案件中无法赋予律师等同于刑事诉讼中的权利，也应设立律师帮助制度，保证被留置人可以在留置期间得到律师帮助，尤其是会见权利。笔者觉得有两种方案可以考虑。一是考虑比照目前看守所值班律师制度，在留置室等监察委员会的办案场所派驻值班律师，为被留置人提供必要的法律咨询。[8]二是参考原来《高检规则》中关于律师会见特别重大贿赂犯罪嫌疑人的规定，侦查终结前应当许可辩护律师会见犯罪嫌疑人，据此模式对于职务违法和职务犯罪案件，监察委员会可以在调查终结前许可律师会见被留置人。

（四）设置留置必要性审查制度

对于留置后被留置人的救济程序，一直是监察法学界讨论的热点问题之一，笔者建议可以参考刑事诉讼法中羁押必要性审查设立留置必要性审查，因为留置措施的时间较长且强制程度与羁押相似。为了更好的保障被留置人的权利，避免被留置人被不当留置，同时更好的发挥《监察法》关于及时解除不当留置的规定，可以设置留置必要性审查的相关制度。在职务犯罪案件划转监察委员会之前检察院对于犯罪嫌疑人有羁押必要性审查的先例，监察委员会可以依此进行留置必要性审查的设立和改进。留置必要性审查在大部分规定上可以参考检察机关的羁押必要性审查，如启动方式、审查程序等，但是设置该程序争议较大的就是审查主体问题，其究竟由哪个机关或者部门负责留置必要性审查，学界对此有多种看法：

1.检察院负责说

该观点认为应当由检察院负责留置案件的留置必要性审查，因为检察院在刑事诉讼中负责对刑事案件的羁押必要性审查，所以把留置案件的审查也交给检察院可以形成较为统一的审查部门，便于管理，节省司法和监察资源，同时检察院对于羁押必要性审查也有一定的经验，能更好的发挥法律监督机关的作用，使检察机关可以对监察机关形成一定的制约，保证监察权公正行使。

笔者不赞同此观点，虽然检察机关负责刑事诉讼中的羁押必要性审查，但是我们应该了解监察机关的性质，监察机关不是司法机关，监察调查也不是侦查，所以检察机关不宜在监察调查阶段介入对留置措施的审查，有些学者主张由检察院负责留置的必要性审查，可以使检察权制约监察权，在此笔者不能赞同，检察权可以在职务犯罪案件进入刑事诉讼程序后对监察权形成一定的制约或者说是由监察权过渡到检察权，但是在监察调查阶段应该保证监察机关的主导地位，因为反腐不仅是一项司法任务，更是一项政治任务。同时按照现行的《监察法》，由检察院负责留置必要性审查，可能起不到较好的效果。无论从部门的政治地位和相互之间的权力关系，检察院都不是实行留置必要性审查的最好选择。

2.人民代表大会负责说

该观点主张由人民代表大会负责留置必要性的审查，因为人大掌握着任免权和监督权等，人民代表大会在政治地位上要高于本级监察委员会，所以在人大设立内部专门机关以负责留置必要性审查，可以更好的发挥人大的监督作用，也能更好的发挥留置必要性审查的应有之义。

笔者不赞同此观点，首先人民代表大会属于权力机关，其负责国家或者本地区的重要事项如预算决算、立法以及行政、司法等领导人选举和监督等事项，单纯成立一个机构负责留置的必要性审查是否符合人大的工作性质，而且监察机关与纪委是合署办公，监察机关对人大负责，那么纪委对人大是否也是负责关系？纪委由党的代表大会选举产生，如果为了保证人大可以更好的进行留置必要性审查，是否也需要由党的代表大会派出专门机关与人民代表大会留置必要性审查机关合署办公？笔者对此不能认同，这样会增加人力物力的消耗，同时人民代表或者党的代表不一定都具有相应的监察法律知识，对于案件的把握也不一定能够作出专业的分析，而且会延长审查的期限，一个案件材料往往要审查几天甚至几十天，可能非专业办案人员会花费更多的时间，所以从总体上看此举不利于留置必要性审查工作的开展。

3.上级监察机关负责说

笔者认为应该由上级监察机关负责留置的必要性审查，从当下的监察工作来看，监察委员会如果需要使用留置，需报上一级机关批准后执行，因此，上一级监察机关对下一级监察机关留置的人员和案件都有着较为准确的了解，如果进行审查不需要再重新审阅大量原案材料，可以节省很多的司法和监察资源，同时上一级监察机关本身就对下一级监察机关具有领导权能，在权力地位上，可以更好的把握留置必要性审查的实施。由上一级监察机关负责留置必要性审查也符合监察调查的相关要求，同时也能确保监察机关在监察调查阶段的主导作用。

上一级监察机关可以设立专门的留置审查部门，对留置案件的必要性进行审查，可以参照刑事诉讼法中审查程序启动的规定来设置留置必要性审查的启动方式，可以把被留置人及其近亲属以及上一级监察机关主动启动等作为留置必要性审查的启动方式。经过申请（主动启动）到初审到立案到审查再到处理的过程，来完成一个案件的留置必要性审查。有观点会提出同机关上下级监督可能会使相应工作有所包庇，不应将留置必要性审查交于其上一级监察机关。笔者在此要说，如果换成其他机关，虽然不存在上下级之间的包庇，那么是否又会存在权力关系之间的包庇？笔者觉得基于上下级领导关系的审查效果要远好于存在监察调查与被监察调查对象关系之间的审查。至于内部监督的不足可以由省级纪委、监察委员会成立留置案件巡视组，对负责留置案件批准和留置必要性审查的市级监察委员会进行巡视、评估并把留置措施的正确使用率作为机关效能和机关领导的考察方式之一。对省级监察机关办理案件的留置必要性审查，可以由中央纪委国家监委内负责省级监察委员会留置备案的部门进行审查，同时也可以探讨由各省级监察委员会互查的留置监督制度。

（五）设置变更、解除调查强制措施制度

在完善了措施种类和留置必要性审查制度之后，可以设置变更、解除调查强制措施的制度。以完善留置的权利保障体系，使被留置人更加明确权利保护的方式和方法。赋予被留置人及其近亲属申请变更、解除调查强制措施的权利与上文设立的留置必要性审查制度进行对接，对不需要再进行留置的被留置人可以释放或者变更调查强制措施，保障被留置人的相关权利。同时监察机关也可解决因留置期间被留置人出现特殊情况如严重疾病、怀孕等不宜再继续留置的问题，具体可参考《刑事诉讼法》中第74条出现的情形，此种情况下，如果将被留置人继续留置可能会出现其他突发情况，给监察机关的办案带来较大的负担，如若取消留置则又不利于案件的办理。所以允许变更留置强制措施为监视居住，针对不同的情形设置不同的强制措施，以体现层次性和多元性，使强制措施的适用同犯罪嫌疑人的社会危险性相适应，符合比例原则。[9]不断完善监察机关调查措施和留置必要性审查制度，才能更好的保障被留置人在留置期间的合法权利，被留置人的权利得到保证，监察机关的公信力和制度优越性才能得到不断提升。

四、结语

留置已经成为监察机关办理职务违法和职务犯罪案件的一把利剑，对反贪反腐具有极其重要的意义，其虽然不属于刑事强制措施，但其性质却属于剥夺人身自由的调查强制措施，不能因为反贪反腐案件的特殊性而忽略了对被留置人的权利保障，监察法应增设留置必要性审查这一制度并允许律师介入，同时增设强制措施，避免强制措施的单一化，不能只考虑剥夺自由的措施，不考虑限制自由的措施，这样既不利于监察机关对一些特殊案件的应对，也不利于对被留置人权利的保障。逐步完善《监察法》中留置的相关规定，才能使留置更加科学、更加规范，才能使留置发挥其应有的重要作用。