我国行政首长出庭应诉制完善研究

田文华

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

1989年，我国第一部《中华人民共和国行政诉讼法》颁布，这一法律为公民与行政机关发生的行政争议提供了解决渠道，即行政诉讼。这一渠道本身具有化解社会矛盾，保护公民合法权益等积极作用。然而，随着审判实践的发展，法官在审理行政诉讼案件时却无法看见代表行政机关的行政首长，坐在被告席上的往往是行政机关的工作人员或者仅仅是行政机关的代理律师，这一现象被民间俗称为“告官不见官”。我国一直提倡行政机关是服务于人民的，如今行政首长拒绝出庭却体现了原被告诉讼地位的不平等，这与我国一直以来所倡导的服务理念严重不符，为解决这一难题，经过数十年的探索，政府尝试了各种途径，但仍无法彻底解决这一问题。随着政治经济的不断发展以及公民保护自身权益这一意识的不断增强，我国探索出行政首长出庭应诉制这一全新的社会制度。

行政首长出庭应诉制一经诞生便吸引了国内外众多学者的关注，学者们对于这一制度的含义展开了激烈的讨论，其中不乏许多行政法学界的大家，在此，我们借用既符合理论，又不与实务相违背的通说观点来解释这一制度，“行政首长出庭应诉制是指法院在审理行政诉讼案件时，由行政机关的负责人作为被告代替行政机关出庭应诉，遵守诉讼程序，承担诉讼职能的制度”。[1]

一、“行政首长出庭应诉制度”的现实基础

（一）行政首长出庭应诉制是解决行政争议的现实需要

2014年以及2017年的《行政诉讼法》均在第三条规定了行政首长出庭应诉制度，该规定自实施以来，各地行政首长的出庭率也逐渐升高。行政负责人出庭应诉率由2011年的6.3%增至2013年的98.5%，2014年达到100%。今年1至8月，全市法院行政负责人出庭应诉率继续保持100%。[2]2019年5月29日上海市高院在其发布的上海行政审判白皮书中表明，全市行政首长出庭的案件占全市法院开庭审判行政案件总数的17.51%，与2017年相比提高了2.53个百分点。2018年1月27日，四川省高院院长王海萍在四川省人大一次会议中报告法院工作时表明，五年来，四川省行政首长出庭率已经从不足5%上升到65.80%。2020年1月20日，拉萨市人民政府新闻办在其召开的新闻发布会上表明，2019年，拉萨市法院行政首长出庭应诉率达57.5%，比2018年出庭率增长了1.63倍。从所收集到的法律数据上看，各省市行政首长的出庭率正在稳步上升。

行政首长出庭应诉表明行政机关对保护公民合法权益的重视，对于争议问题愿意倾听公民的意见和建议，愿意积极沟通、化解矛盾。对于司法实践中比较常见的房屋拆迁、土地征收等问题，由行政首长出庭应诉一方面可以促使行政首长倾听案件原告一方的诉求，了解老百姓的思维方式，行政首长可以通过行政诉讼的方式向公民普及政府政策，告知公民做出行政行为的依据，；另一方面，普通公民可以通过这一平台了解行政机关的办事流程，以及办事理念，解答自身疑惑，最终，行政机关和案件原告换位思考，有助于和平解决争端，防止暴力事件的发生。

（二）有利于促进行政机关依法行政

我国人口众多，社会情况复杂，随着经济、科技的进步，我国进入高速发展阶段，社会发生日新月异的变化，而法律具有滞后性。因此，行政机关需要一定的自由裁量权来面对这一变化，对此，我国有关行政权的各部法律均有相应的规定。但是，在赋予行政机关自由裁量权的同时也必须防止权力的滥用，因此，我国《行政诉讼法》规定，公民可以通过向法院提起行政诉讼的方式对侵犯自己合法权益的行政行为寻求救济。

实施行政首长出庭制之前，各地行政案件中，行政首长基本不出庭，对本机关发生的行政案件并不了解，对于法院的判决，各地行政首长也都比较“冷漠”。导致法院与行政机关的关系也比较“僵硬”，法院无法很好的监督行政机关。行政首长甚至认为法院是行政机关行使行政权的“绊脚石”，实则不然，法院监督行政机关，可以“迫使”行政机关依法行使行政权，有利于维护法治权威，促进法治社会的建设。

行政首长作为行政机关的负责人，应当具备较强的法治意识。法治化在我国起步较晚，这就导致行政人员法治素养低下，公民到行政机关办事“走后门”现象较多，各种“黑幕”充斥着我们的社会。为了树立司法权威，推进法治社会的建设，通过实施行政首长出庭应诉制，让行政首长了解有关行政权的法律知识，了解法院审理案件的相关法律程序，拉近行政机关与司法机关的距离，促使行政机关配合司法机关的工作，使得司法机关更加顺利的行使监督权，同时，行政首长在出庭应诉的过程中更易发现行政机关在作出行政行为时存在的实体或者程序上的不足，有利于促进行政机关的转变，使得行政机关更加规范的行使行政权，增强行政首长的法治意识，进而提高其他行政执法人员的法治水平，在作出行政行为时“有法必依”，加快我国的法治化进程，促进行政机关“依法行政”。通过要求行政机关的负责人出庭应诉，有利于从源头上探究深层次的潜在问题，以此倒逼政府创新管理服务方式和政府职能转变。[3]

（三）有利于提升法院的司法权威

对于一个国家，如果公民愿意通过法院来维护自身合法权益，那么说明公民相信法院可以维护社会正义，法院在人民心中的司法权威仍然存在。当民众将行政争议提交法院寻求解决时，至少表明其对体制内的正式权利救济方式依旧保有认同。[4]从我国法院多年的的司法审判工作经验来看，对于一个行政诉讼案件，如果行政首长对于该案件漠不关心，那么可能会加深行政机关与人民群众之间的矛盾，相反，如果行政首长对该案件比较关心，那么该案件所涉及的行政争议问题相应的就比较容易化解，司法权威以及司法的公信度也会得到提高。

千百年来的封建传统导致我国一直是行政权力占据主导地位，老百姓很难想象自己作为原告官府作为被告在法庭上分辨对错。然而，行政首长出庭制的实施使得这一看似不可能出现的情形成为法庭常态。在我国行政首长出庭应诉的案件中，行政机关作为被告败诉的案件屡见不鲜，2019年3月26日司法部副部长赵大程在国务院新闻办公室举行的2018年全国行政复议、行政应诉情况发布会中介绍，2018年，各级行政机关共办理一审行政应诉案件23.5万件，败诉率约14.7%，2017年，全国各级法院审结的一审行政案件中，行政机关败诉率为14.62%，可见，2018年行政机关的败诉率较2017年增长了0.08%。这一情况表明，行政机关在法庭中占主导地位的情形正在逐年减少，极大地鼓励了公民在合法权益遭受行政机关侵犯时及时寻求法院帮助的勇气。

司法审判象征着公平正义，法院是承接司法审判的载体，是公民寻求救济最有力的方式，行政首长出庭应诉制的实施有利于逐渐打破行政权在社会中的绝对主导地位；有利于增强人民的法治意识，在遇到问题时减少“走后门”情况的发生；有利于树立法院的的司法权威。

二、行政首长出庭应诉制面临的困境

（一）行政首长“出庭不出声”现象严峻

行政首长出庭应诉制自实施以来，行政首长的出庭率大幅增长，但是，紧接着又出现一些新的问题，行政首长只负责出庭，法官的一切提问均由工作人员或者代理律师回答，行政首长在法庭上如同一个“摆设”，我们将这一现象称之为“出庭不出声”。许福庆说：“我审理的两起行政案件，当庭向行政机关负责人询问时，均是代理人回答的。”最高人民法院第二巡回法庭在《关于规范和加强行政审判工作的意见》中也指出，有的案件尽管行政首长积极出庭，但是对于案件的具体情况，案件发生的前因后果并不知晓，对于行政机关作出具体行政行为所依据的法律条款也完全不了解，行政首长在法庭上完全形同虚设。

为了解决“出庭不出声”的问题，有法院推行了“行政首长发言制度”，其中明文规定了出庭负责人必须发言。甚至，有地方政府出台规定，要求出庭负责人发言时长不少于被告发言总时长的50%。但是，这一强制“出声”措施是否会导致行政首长事先准备好“发言稿”然后当庭“演讲”，设立这一制度的本意是促使行政首长发言，最终解决行政争议，如果衍变成当庭“演讲”，那么便没有真正解决问题甚至可能会激化社会矛盾。

行政首长出庭应诉制原本是为了解决案件原告“告官不见官”的问题，让原本“高高在上”的行政首长与原告和平解决矛盾，让行政机关倾听人民群众的内心诉求，完善自身政策不合理的方面，监督行政机关依法维护社会的公平正义。如今，行政首长虽积极出庭，但是，我们所追求的美好景象却并未出现，不免与我们设立这一制度的初衷相违背，行政首长的“形式出庭”与“只出庭不出声”现象若不加以解决，行政首长出庭制的目的便无法实现，将会减缓社会的法治进程。

（二）行政机关应诉压力增大

当前行政机关事务较多，工作人员业务繁忙，尤其行政机关负责人。[5]行政首长的工作若与法院安排的庭审日期冲突，则需要法院从中协调，法院若因为行政机关的工作原因而随意变更开庭日期，则需要与原告方解释，这就有可能会导致原告方不满，但若不变，则会给行政首长出庭带来困难。

2017年《行政诉讼法》第26条规定，在复议维持案件中，复议机关以及作出具体行政行为的原行政机关均为行政诉讼中的被告。复议机关本身行政级别相对较高，事务也就更多，如今还增加了其行政首长的出庭次数，这无疑增加了复议机关的应诉压力，而且两位行政首长均需出庭，则庭审冲突的可能性更大，无疑是增加了法院的协调压力。

行政首长若因事务繁忙或者其他特殊情况无法按期出庭，法院也无法协调到其他合适时间，原告可能会以行政机关负责人未出庭而拒绝开庭，法律规定的诉讼程序无法继续进行，原被告双方的行政争议也并未解决。面对这种情况，法院不得不延期开庭，甚至出现了多次无法开庭的情形。[6]行政首长出庭应诉制所想取得的缓和社会矛盾的目的并未实现，反而增加了新的社会问题，有违设立这一制度的本意，行政首长出庭应诉制度还有许多需要完善的方面，其本身所带来的问题也令人深思。

（三）实施行政首长出庭应诉制所需的时间成本可能过高

一个新的制度被设立之后，其运行需要一定的成本，国家若能承受所需的成本，则制度可以造福社会和人民，相反，若运行成本过高，这一制度可能是累赘，是否继续运行则需要慎重考虑。

一般来说，法院开庭审理案件需要半天，有的案件所需时间更长，一些复杂案件甚至需要多次开庭，行政首长出庭至少要协调出半天的时间。这就体现出了行政首长出庭应诉制度所需时间成本过高的特点。出庭会占用行政负责人大量的时间，一个普通案件的审理至少需要半天，有些案件还需要多次开庭。2017年《行政诉讼法》第9、10条规定，原告针对行政机关限制人身自由的强制措施以及房屋等不动产提起的行政诉讼，管辖法院的确立不遵守原告就被告的原则。由此可见，行政首长如需出庭，则可能需要前往异地，相应的时间成本会更高，长此以来，是否会降低行政机关的办事效率，需要仔细掂量，认真考虑。

三、行政首长出庭应诉制的完善建议

（一）细化行政首长出庭应诉情况的公示公开制度

如今我国的法治化进程加快，公民的权利意识增强，为保障公民权利，国家不断推进政府政务信息公开，政府的日常采购以及发布的政策等都需要通过网站或者媒体等方式公示公布，这种公示公开制度使得政府的工作更加的公开透明，人民群众通过各种渠道行使自己的监督权，表达自己对于政府工作的意见和建议。

行政首长出庭应诉制自实施以来，各地行政首长的出庭率不断升高，各省市也将本地行政首长的出庭率进行公示公开，但是为了解决行政首长“形式出庭”即“只出庭，不出声”的情况，仅仅公开行政首长的出庭率是远远不够的，各地应当细化公示公开的范围，一方面，法院不仅应当定期将本院审理的行政诉讼案件中行政首长是否出庭应诉进行公布，而且还需要将行政首长开庭时的发言状况以及面对庭审的态度进行公示公开，接受媒体以及人民群众的监督；另一方面，法院可以以专题汇报的形式，向被诉行政机关的上级机关汇报该行政首长的发言状况，由上级机关施压，若其仍不改正，可以以司法建议的方式迫使其改正错误，认真履职。

（二）加强宣传，形成对行政首长出庭应诉制度的正确理解

行政首长出庭应诉制自实施以来，行政首长的高出庭率使得许多公民对这一制度产生误会，认为自己只要提起行政诉讼，行政首长则必须出庭，对于确有特殊情况无法出庭的行政首长，原告拒绝开庭，认为法官和行政首长“官官相护”，认为法院所做出的判决一定是有误的，以此来“逼迫”行政首长出庭，这些公民与其说是为了维护自身合法权益而起诉不如说是为了见领导而起诉。2018年《行政诉讼法解释》第128、129条规定，行政首长如果确有正当理由无法出庭，只要经过正当法律程序，那么是可以不出庭的。由此可见，行政首长并非一定要出庭。对于人民群众的错误认知，一方面是由于，以往，我国官员贪腐气息比较严重，人民办事习惯于“走后门”，如今，我国进入法治社会，人民的思想观念有待进一步改变；另一方面，我国步入法治社会后，颁布的各项法律较多，公民无法一次性完全了解所有法律，所以，我们在强调行政机关负责人出庭应诉的同时，应当向社会公众普及行政首长可以不出庭这一特殊情况。通过媒体宣传，社会普法等方式，让公民更加全面的了解法律，了解立法目的，才能避免激化社会矛盾，解决行政争议。

（三）合理选择适用行政首长出庭应诉制的案件类型

目前，我国行政诉讼案件数量一直较多，例如，2018年，上海市法院受理的一审行政案件数量达到5466件，一审二审案件总数高达9262件。由此可见，若所有行政诉讼案件均要求行政首长出庭应诉，则会增加行政机关的压力，降低行政机关的办事效率。同时，会导致法院案件审理进程缓慢，不利于保护公民的合法权益，浪费司法资源。因此，我们应当根据案件的情况选择是否需要行政首长出庭应诉，不能一刀切。2018年《行政诉讼法解释》第129条规定，明确说明对于“社会关注度较高”“群体性事件”“涉及重大利益”以及“人民法院书面建议”的案件需要行政首长出庭应诉，对于其他案件若行政首长有特殊情况可以不出庭应诉，但是，实践中，许多省市将行政首长是否出庭作为考核标准，盲目的追求出庭率，反倒不利于法治社会的建设。因此，我们应当合理选择行政首长出庭应诉的案件类型，对于不必要的案件，允许行政首长不出庭，从而减少行政首长出庭应诉制度的时间成本，使得这一制度更好地服务于社会。

四、结语

行政首长出庭应诉制度自实施以来，有效的解决了“告官不见官”这一困扰我国司法实践多年的问题，有效的缓解了我国的社会矛盾，但是，任何制度都需要不断完善，因此，我们要根据审判实践的发展，不断创新，弥补这一制度的不足，最终构建法治社会。