推进黄河流域高质量发展的机制创新研究

钞小静

内容提要 深化机制改革创新是推动黄河流域实现一体化高质量发展的重要抓手。黄河流域实现一体化高质量发展，需要建立整体性的基础设施体系、一体化的市场秩序和系统性的利益协商机制来促使各行政主体和各经济主体以高质量发展为目标进行有效配合、分工协作，通过健全生态环境补偿机制、建立横向财政转移机制、构建利益约束机制等以促进各个利益主体在共存和相容基础上达到相对均势、合理优化状态。在此基础上，立足创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念建立黄河流域推动一体化高质量发展的协调管理体制。

关键词 利益协调 利益均衡 利益约束 治理机制

〔中图分类号〕F207 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2020）01-0009-05

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。”2018年GDP比重26.08%，人口占比30.125%.财政收入22. 61%，在我国经济发展中具有重要地位。黄河流域不仅是一个生态共同体，更是一个经济共同体。由于黄河流域生态环境非常脆弱，各省区在经济社会发展等方面均存在着巨大差异。习近平总书记强调要“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，着力创新体制机制，推动黄河流域生态保护和高质量发展迈出新的更大步伐。”因此，推动黄河流域实现高质量发展，需要立足协同性、一体化思路，形成一个各行政主体和各经济主体愿意共同追求、共同分享的共同利益机制，从而实现各主体之间的有效分工与充分协作。

一、建立黄河流域高质量发展的利益协调机制

在加速黄河流域一体化高质量发展进程中，首先需要建立能够使得各个主体以高质量发展为目标进行有效配合、分工协作的利益协调机制。

1.建立整体性的基础设施体系

基础设施建设是黄河流域一体化高质量发展的前提条件。交通、能源等基础设施不仅可以通过规模经济渠道降低交通成本和生产成本、改善交易效率，而且可以改善空间的可达性、加强经济活动的地区关联度，从而有效促进区域间的产品转移和要素流动。2018年黄河流域单位国土面积铁路营业里程数达到132公里/万平方公里，内河航道里程数达到52.116公里/万平方公里。2018年晋蒙黄河大桥（连接晋陕蒙）、运宝黄河大桥（连接山西河南）等均已通过验收。目前，黄河流域内虽然在铁路、高速公路等线状、网状基础设施建设上黄河流域基本实现了互联互通，但还没有形成一个覆盖全区域的网络，与我国其他一體化区域相比仍存在着较大差距。随着新一轮科技革命和产业变革的到来，以人工智能、5G、工业互联网、物联网为代表的新型数字基础设施正在不断发展并渗透到经济社会生活的各个领域，不仅可以降低技术创新的风险与成本、提高企业的生产效率，而且能够促进跨区域和跨产业的深度融合发展。在黄河流域一体化高质量发展过程中，不仅需要加快形成衔接紧密的公路、铁路、航空综合交通网络，还需要充分重视数字基础设施的区域共建共享。

2.建立一体化的市场秩序

区域市场一体化是黄河流域一体化高质量发展的核心内容。区域一体化的演进过程是由减少市场分割的浅表一体化到经济、社会、生态等方面协同发展的深度一体化过程，因此黄河流域的一体化高质量发展需要重点从鼓励和支持该区域的市场一体化做起。目前，黄河流域已经通过建立黄河上中游经济区、黄河经济协作区共建丝绸之路经济带“示范区”等方式来推动区域市场一体化的进程。但与市场经济发育程度较为成熟的长三角、珠三角等地区相比，黄河流域仍然存在着市场化程度较低、要素资源流动不畅等问题，尚未形成能够适应经济全球化和经济网络化的统一市场秩序。由于对地方政府的行政绩效考核主要按照行政区划来单独进行，差异巨大的各地政府往往倾向于从地方本位利益出发进行决策，从而导致了一定程度上的市场分割，制约了区域内生产要素的自由流动与各类资源的优化整合，阻碍了统一市场规则和市场秩序的形成。在黄河流域一体化高质量发展过程中，可以充分借鉴京津冀和长三角等地区市场一体化机制的建设经验，尝试通过“自上而下”与“自下而上”相结合的经济合作机制来确定各地区的共同利益点，根据市场利益共享原则来确保各利益主体均可以在专业化分工中获益，从而在生产要素和产业分工协作等方面形成一体化的市场秩序。

3.建立系统性的利益协商机制

利益协商机制是黄河流域一体化高质量发展的重要保障。在区域一体化进程中，不管是横向的同级政府或同级部门之间还是纵向的各层级主体之间均存在着一定的利益差异甚至是利益冲突。此时，横向或纵向的临时性协商措施或会议很难对各主体之间的利益矛盾冲突进行有效协调，并且合作决策落实效率相对较低，目前黄河流域各主体之间的利益协商还停留在这样的非制度化阶段。由国务院成立的“京津冀协同发展领导小组”，区域合作论坛、府际合作协议、府际联席会议等机制的建立，均在京津冀一体化的战略目标、实施进展及其政策执行情况等方面发挥了积极的协调作用，提高了三省市之间的政务协同程度，加强了京津冀区域之间的协同联动。借鉴这一经验，黄河流域可以成立超越行政区划、具有较高权威性的综合协商机构，制定黄河流域一体化的协商规划，形成区域一体化的组织体系，建立系统性的利益协商机制，从而保障黄河流域一体化高质量发展的顺利推进。

二、建立黄河流域高质量发展的利益均衡机制

为了实现黄河流域整体利益的最大化，在利益协调机制的基础上，需要构建能够使得各个主体利益在共存和相容基础上达到相对均势、合理优化状态的利益均衡机制。

1.健全生态环境补偿机制

作为我国重要的生态安全屏障，黄河流域健全生态环境的补偿机制是一体化高质量发展实现利益均衡的首要任务。黄河流域生态环境形势严峻，水土流失严重，水资源短缺不足，如果各地域从各自的特殊利益出发不免会对流域内的共同利益造成一定负面影响。黄河流域各地区在资源禀赋、区位禀赋等自然条件上存在巨大差异，为了充分改善生态环境、有效防治黄土高原水土流失、促进水土资源可持续利用，主体功能区建设成为黄河流域发展模式选择的基本思路，三江源、祁连山等特定区域被作为重点生态功能区赋予了更多的生态修复和环境保护的内容，为区域高质量发展的整体利益做出牺牲，而建立利益补偿机制可以充分化解这类整体利益与主体利益之间的矛盾与冲突。因此，基于“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”原则，进一步健全黄河流域生态补偿机制、完善生态补偿相关财税政策，通过多元利益主体协商共治“共同抓好大保护”，形成黄河流域的生态共同体。

2.建立横向财政转移机制

黄河流域少数民族地区、革命老区、贫困地区非常集中，探索建立流域内横向财政转移支付机制是黄河流域一体化高质量发展实现利益均衡的重要手段。一般意义上的财政转移支付是指自上而下的纵向财政资金转移机制，而横向财政转移机制在推动区域一体化方面发挥着纵向财政转移所不具备的特殊功能。黄河流域沿河9个省区之间在经济社会发展和区域主体功能定位各方面均存在着巨大差异，经济发展的整体协同性相对不高。山东省和河南省是黄河流域的经济强省和人口大省，山西、陕西、河南属于黄河金三角区域，而黄河上游的甘肃、青海、宁夏等省区在全国的经济排名则相对靠后。经济实力雄厚地区对财力相对较弱地区的资金转移，可以有效缓解黄河流域内部财政失衡的状况、维护民族团结、推动区域共同发展。因此，尝试建立黄河流域横向财政转移支付机制，根据各省区的经济实力与财政收入的基本情况，确定并动态调整转移支付的资金规模、结构及运作方式，同时建立起有效的监督管理制度，有助于更好地发挥政府作用，形成黄河流域一体化高质量发展的良性格局。

3.构建利益约束机制

区域一体化发展的多元主体参与机制能够充分调动社会系统化参与的积极性，但是当不同主体之间发生利益冲突时，当主体利益与整体利益之间无法达成一致时，构建利益约束机制成为黄河流域一體化高质量发展实现利益均衡的根本保证。制度一体化是区域深度一体化的重要表现。在黄河流域高质量发展过程中，需要通过法律、规章、制度来约束、规范各主体的行为。在国家层面引导和规范区域合作的相关法律法规基础之上，黄河流域内的各利益主体可以协商制定出具有约束力的、共同遵守的区域合作制度规则，界定区域合作发展中各利益主体的权责关系，明确各主体在违反区域合作条款后需要承担的责任与后果，对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面损失如何进行补偿做出详细规定，并构建起跨区域的联合惩戒约束保障机制，以加强对黄河流域各主体的利益约束。

三、建立黄河流域高质量发展的治理机制

高质量发展是以新发展理念为依据的经济发展高级状态，建立推动黄河流域一体化高质量发展的治理体制需要从创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念出发，建立黄河流域高质量发展的治理机制。

1.建立高质量发展的创新治理机制

创新是高质量发展的第一动力，黄河流域一体化高质量发展需要建立起以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的协同创新机制，以创新驱动促进发展动力实现新旧转换。在推动黄河流域一体化高质量发展进程中，需要充分维护企业在创新中的主体地位，鼓励将新的技术、新的模式、新的生产服务方式等应用到发展中，加强沿河9个省区之间的创新技术合作与人才交流，共同搭建科技资源、创新基础设施的开放共享平台、联合建立区域技术交易市场，并积极探索制定出能够有效促进区域创新的财政政策、产业政策、金融政策等配套政策。

2.建立高质量发展的协调治理机制

协调是高质量发展的内生特点，黄河流域一体化高质量发展需要建立起区域之间在经济发展、生态环境等多方面的协调发展机制，有效提升区域整体发展的协同性。推动黄河流域一体化高质量发展需要进一步缩小各省区在经济、社会发展等方面的差距，促进区域全面协调发展。因此，黄河流域各主体立足于区域利益协调原则，推动区域边界划分标准由按照传统行政边界划分转向按照功能区划分，在协商一致的基础上探索建立一体化的发展规划与跨区域的利益共享机制，处理好政府与市场、经济发展与环境保护之间的关系，促进黄河流域一体化协调发展。

3.建立高质量发展的绿色治理机制

绿色是高质量发展的普遍形态，黄河流域一体化高质量发展需要建立起生态环境保护的合作治理机制，共同促进生态环境的共保共治。黄河流域各行政主体可以基于协商一致的原则来完善生态环境管理制度，建立多元主体共同参与的环境治理体系，制定统一的环境保护措施，探索建立跨区域联合的大气、水质监测体系，实现环境污染问题的联防联控，尤其需要关注跨省污染的预警、应急联动机制。此外，承接产业转移示范区共建、跨省重大产业转移承接项目也是实现黄河流域一体化发展的重要抓手，这一过程中也需要协商建立并严格执行企业在资源消耗与环境污染方面的评估和审查制度，严把产业准入门槛，创新承接方式，从而实现绿色产业承接。

4.建立高质量发展的开放治理机制

开放是高质量发展的必由之路，黄河流域一体化高质量发展需要建立起内外联动、协同开放的治理机制，共同提高对内开放与对外开放水平。在对内开放方面，充分发挥各区域的比较优势、构建区域开放合作平台，积极吸纳先进技术、高端人才等要素，引导创新能力强、发展潜力大的优势产业集聚，并进一步推进与其他区域政府的跨区域、多层次、多形式的合作。在对外开放方面，面对中美贸易摩擦加剧、全球价值链重构等诸多外部环境的制约，黄河流域沿河9省区应当顺应新经济发展的新要求，着力提高出口企业的生产率，帮助企业获得持续的贸易竞争优势，积极参与共建“一带一路”，从而形成全面开放的新格局。

5.建立高质量发展的共享治理机制

共享是高质量发展的根本目的，黄河流域一体化高质量发展需要建立起公共服务体系一体化的共享治理机制，全力保障和改善民生。黄河流域各行政主体按照人口发展和分布，合理规划、联合建设各类公共服务设施，促进教育、医疗、卫生资源的共享，尤其需要注重提高贫困地区的基础设施和公共服务水平。在教育方面，落实中央对就读中等职业教育免学费政策、职业培训政策和农民工培训补贴政策，区域合作发展职业教育、建设职业技术教育基地。在公共卫生和医疗服务方面，做好卫生、医疗资源的整合工作，系统性建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度，并展开突发急性传染病联防联控、突发事件紧急医学救援互援联动等体系的相关建设。