推进我国房地产供给侧制度变革：从美国房地产发展中获得的启示

刘 青 李 铭 武 娜

一、引言

我国城镇化的快速发展催生了房地产市场的繁荣、膨胀乃至泡沫化。城镇化具有一定的规律可循，当城镇化的发展所引发的对住房的刚性需求增长势头发生逆转时，维持市场平衡的基础将不复存在。这一趋势的转变与房地产市场快速发展中所累积的深层次矛盾交织在一起，将会对占我国经济体量巨大的房地产造成沉重打击。美国房地产市场30 年来保持了基本稳定的发展态势，对其进行研究借鉴有助于我国房地产发展模式的调整与转型，同时也为我国房地产市场供给侧制度变革启发了新的思路。

二、文献综述

房地产是国民经济的支柱产业，关于房地产发展的问题一直以来都是学术界关注的重点。易宪容（2017）提出中国的经济越来越表现出“房地产化”的特征，并且“房地产化”已经成为中国经济及整个中国金融风险的根源[1]。郭冉冉等（2017）分析认为房地产泡沫长时期的积聚和发展必然会增加金融系统的整体风险，且房地产泡沫破裂产生的后果更甚于股市泡沫[2]。

学者们关于房地产泡沫的研究多集中于金融和土地因素。周晓娟（2015）指出房地产开发企业有至少60%的资金来自于银行系统[3]。胡金星等（2018）通过对全国35个大中城市的面板数据的实证分析，得出金融系统的房地产贷款，无论是房地产开发贷款，还是个人购房按揭贷款等均与房价上涨产生正向相关性[4]。周彬等（2010）通过一般均衡模型分析之后，肯定的认为土地财政必然推动房价持续上涨[5]。唐云锋等（2018）认为不仅土地财政导致了高房价，而且在经济下行的背景之下，地方政府和房企还达成了合谋来维持土地财政的增长[6]。

“他山之石可以攻玉”，目前关于研究借鉴美国房地产制度和发展模式的文章并不多，研究的重点内容主要是关于美国房地产投资信托基金（REITs）。如陈琼等（2009）对包括美国在内的发达国家和地区REITs 的特点和发展经验进行了分析，提出了我国实施REITs 的结构和路径[7]。刘运宏等（2010）认为我国应当引用REITs的投资方式理顺房地产业的投融资关系[8]。而关于美国房地产发展制度和模式其他方面的研究凤毛麟角，有些只限于国外发展经验介绍中的部分段落，鲜有文献对美国房地产发展特点进行综合研究。周毅（2011）对美国房产税制度进行了介绍，认为高房产税对抑制房价过快上涨有显著作用[9]。宋勃等（2007）认为美国地价占房价的比重不高，基本维持在20%-30%之间，这主要是由于美国土地资源丰富和逆城市化发展（郊区化），降低了对中心城市土地的需求造成的[10]。

综上所述，学者们对我国房地产发展存在的问题的研究多集中于房地产泡沫，而对泡沫产生的具体原因的进一步分析主要集中于银行信贷系统的扩张和土地财政这两个因素，学者们也在不同层面提出了推进房地产制度变革的相关举措，但很少有文章是从供给侧政策制度因素的视角来思考当前房地产发展中的问题。本文研究的出发点将站在政策配给的角度，在综合分析研究美国房地产发展经验的基础之上，提出我国房地产供给侧制度变革的政策措施。

三、房地产市场进行供给侧制度变革的原因分析

（一）未来市场需求不再能支撑原来的发展模式

国家发展和改革委员会主任何立峰在2019 年两会期间指出：“城镇化率每提高一个百分点，就有近1400 万人从农村转入城镇”[11]，每年大批高校毕业生、进城务工和经商人员进入城市，形成了强大的住房消费群体。然而随着城市的饱和，由“增量人”所形成的对住房的刚性需求有可能无法再支撑现存的房地产发展模式。根据国家统计局数据显示，2018 年末，全国大陆总人口139538万人，其中城镇常住人口83137万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为59.58%[12]。由城镇化发展的3 阶段理论，当城镇化率达到60%之后，就进入了城镇化发展加速阶段的后期，这一阶段城镇化率仍将维持较快的发展速度，但其增长速率逐渐趋缓（图1）[13]。伴随着我国城镇化水平的不断提高（已经接近60%），以及很有可能发生的城镇化速率的节奏放缓，住房市场刚性需求的增加也将放缓。

图1 城镇化过程的S形曲线

（二）过份依赖银行的房地产市场是一个不健康的市场

巴曙松（2017）认为，城市化所产生的真实需求是地价与房价上涨的前提条件，但仍不足以在短期内出现异常上涨，而宽松的金融条件促成了房地产泡沫的形成与膨胀[14]。当前，我国房地产企业的资金来源主要包括：国内贷款、自筹资金、其他资金和各项应付款等，而其中主要来源于银行金融系统（主要包含房地产企业的银行贷款和个人按揭贷款）[15]。以下对房地产开发中运用银行资金比例进行测算。

房地产开发投资额中的银行房地产开发贷款比例测算公式如下：

其中，Ai为第i 年房地产开发投资额中银行房地产开发贷款比例；Bi为第i 年房地产开发贷款余额；Bi-1为第i-1 年房地产开发贷款余额；Si为第i 年房地产开发投资额。

房地产开发投资额中的银行贷款比例测算公式如下：

其中，Xi为第i 年房地产开发投资额中银行贷款比例；Wi为第i 年人民币房地产贷款余额；Wi-1为第i-1 年人民币房地产贷款余额；Si为第i年房地产开发投资额。

测算数据如表1 所示。

将相关数据分别代入公式（1）和（2）中，得出2018 年房地产开发投资额中的银行房地产开发贷款比例为26.5%；2018 年房地产开发投资额中的银行贷款比例为54%。由此可以看出，整个房地产市场对银行的依赖性很高。大量的信贷资金（从某种意义上说非市场化的资金）涌入房地产市场，加剧了房地产开发的盲目性，是导致投资过热，衍生泡沫的重要原因之一[19]。同时，商业银行也背负了巨大的投资风险。

表1 房地产开发中运用银行资金比例测算的基础数据单位：万亿元

（三）房地产市场的长期惯性发展累积了一些深层次矛盾

长期以来土地财政收入一直是地方政府的主要收入来源。城镇化的快速发展需要大量的新增住宅、商业、公共用地，我国的土地制度规定土地属于国家和集体所有，这决定了我国土地只能由政府供给。分税制改革之后，中央占总收入分成越来越大，而人民群众日益增长的对于美好生活的需要，对交通、医疗、教育等基础设施建设的需要，使地方政府承受了越来越大的财政压力。土地出让金收入纳入地方预算管理，某种程度上缓解了地方政府的财政压力。间接的，地方政府越来越依赖土地财政收入，而逐渐被房地产市场绑架。据统计，2018 年全国土地使用权出让收入65096 亿元，已占到地方政府性基金预算本级收入的91%[20]。

在计划经济体制下，我国住房长期处于短缺状态。1998 年开始施行的房地产市场化改革的主要目标就是不断加大新房建设，以满足人们急切改善住房条件的需要。经过20 年房地产市场的快速发展，我国城市人口住房水平得到极大改善，2016 年城镇人均住房面积达到36.6 平方米，已经超过日本同等经济发展阶段的住房面积水平[21]。可以说新增住房市场的发展已经趋于饱和，而另一方面，我国住房租赁市场的发展却一直停滞不前，90%以上仍为个人出租为主的散租市场。以私人出租为主体的租赁市场仍是一个发展滞后、不完善的市场，存在着许多弊端。两个市场的不同步，造成对房屋销售市场的过分依赖。

四、美国房地产行业制度特点

纵观美国房地产价格的变化趋势，除了在2003 年至2009 年间，也即2007 年美国次贷危机发生前后这几年产生了较大波动之外，30 年间基本保持了平稳发展的态势（图2）[22]。中美两国在房地产市场上有许多相似之处，如两国均土地资源丰富，拥有庞大的房地产市场；农村和城市间的地价存在较大差异等。分析和借鉴美国房地产市场发展经验，对推进我国住房市场健康发展具有现实意义。

图2 美国房价1988—2018年每年涨幅

（一）高度市场化的房地产融资模式

美国房地产市场发展较早，相应的金融支持手段也非常成熟。美国房地产融资模式最大的特征是以资本市场为核心，运用多种金融创新工具，吸引机构投资者和个人低门槛的参与到房地产的投资开发当中。因此，美国房地产投资市场上大众参与度高，与国内房地产投资以大企业大集团为主导形成鲜明对比。美国房地产投资市场资金来源中，只有15%左右是银行资金，而高达70%的比例来源于社会大众资金，这其中又包括退休基金和不动产基金[23]。美国普通大众参与房地产投资的形式多样，如美国房地产投资信托基金（REITs）。REITs 是由专业公司或商业信托机构操作，将投资者的资金集中起来投资房地产或为房地产企业提供融资，并将房地产的租金收益或房地产升值收益分配给投资者的金融工具[24]。根据NAREIT 的研究报告，截至2019 年3 月，在全美各种类型的REITs 资产已经超过3 万亿美元，其中在证券交易所上市的REITs 资产价值大约2 万亿美元；已经有超过8000 万的美国人通过各种形式投资于REITs[25]。

（二）制度设计削弱住房的投资属性

美国土地约58%为私人所有，使得美国的土地开发主要由市场来主导，土地的市场价格由经济学中“理性人”的决策来决定，从而促进土地价格维持在合理的区间。政府的作用主要是对土地利用的类型进行规划，对土地使用的容积和密度进行控制。由于土地私有制，政府并不能在房地产开发环节，通过出让土地而获取财政收入，美国地方政府的财政收入很大一部分来源于房产税。房产税是对土地和房屋直接征收财产税，属于房地产保有环节的税种。美国房产税普遍占地方税收收入的50%以上（有的地方甚至高达80%）[26]。各地方政府将房地产评估价值的一定比例作为征税税基（一般为20%-100%），然后按照1%-3%的税率征税，税率的确定是通过当地议会审议的来年预算减去除房产税以外的其他政府收入总额“倒算”出来的，使房产税的征收额既保持了一定的灵活性，同时也能满足财政预算的需要。

房产税不仅扩大了地方政府的税收来源，同时在持有端征税，提高了房产的维护成本能有效抑制房地产市场中的投资投机行为。美国房产税的税额较高，周毅（2011）指出，如果在一个税率为3%的地方居住，即使房价不上涨，33 年后用于缴纳房产税的金额也将超过房价的一倍[9]。同时，房地产的评估价值随着市场的行情处在动态变化中，房价涨，征税的基数也在增加。因此，美国普通民众除了买房自住以外，并不会将住房作为投资的对象。

表2 美国部分大城市平均房价、平均收入及购房承受力单位：美元

（三）健全的租房市场对住房销售市场形成有效补充

在美国租房家庭的比例要比国内高得多。据统计，我国2016 年租赁人口占总人口比仅为11.64%。而据美国皮尤研究中心（Pew Research Center）的分析显示，2016 年全美租房比例达到了36.6%[27]。为什么美国有如此庞大的租房群体？一是因为经济承受力；二是租房的制度和法律健全。

在经济承受力方面，对全美11 个具有代表性的大城市的平均房价、当地居民的平均收入和通过www.hsh.com 网计算出的消费者每月购房支出以及购房需要达到的收入的数据进行了分析，计算结果如表2 和图3 所示。

由分析得知，除了底特律、休斯顿、芝加哥、费城等少数城市外，大部分城市的居民购买一套房子，将承受巨大的经济负担。因此，对一般收入家庭来说，购房后生活的压力也很大，相当大一部分家庭选择租房居住。

反观美国的住房租赁市场则十分健全和完善，政府制定了许多法律法规保障租客的利益。美国还修建了许多专门用于租住的公寓，其优点有：一是具备完善的物业管理，房屋维修及时；二是租房合约、流程规范，形成一套系统；三是租期能得到保证，业主不能强行逼迫租客搬出，否则会面临巨额赔偿。另外，对租客的租住行为也有严格规定，不及时交付租金会在个人信用上产生不良记录，对房屋造成损毁要进行赔偿，搬出时要对房屋进行打扫使其基本恢复成入住时的状态等等。因此，租住双方的利益都能得到最大程度的保证。此外，在美国不论你是租房还是买房，家庭子女均享有同样的入学权利，只要能提供租房合同，或是房屋水电等的缴费证明，子女就近入学就不存在任何障碍。

图3 美国部分大城市房价承受力分析

五、推进我国房地产市场健康发展的供给侧制度变革建议

（一）从资本要素入手化整为零

我国经济经过改革开放四十年的发展，社会财富大量增加，普通民众的生活也日益富足，集累了大量的个人资产。然而，市场上的资产投资渠道有限，导致房地产热时大家一窝蜂的去炒房；股票市场热时大家又都跟风去炒股票，民众盲目的投资行为加剧了房市和股市的波动。

如前文分析，我国房地产市场对于银行的资金依赖过高，在助推泡沫形成的同时，一旦房地产市场出现大幅波动，会对整个银行金融系统造成巨大伤害，从而对整个国民经济带来不可估量的损失。从另一个角度来分析，房地产价格的上涨是由经济增长而带来的地价和房价上涨的结果，这部分红利应该由全社会共同分享，而不应由少数人凭借垄断，将这些财富据为己有。因此，应创造渠道，让民间资本参与到房地产的投资中来，一方面疏解了大量闲置的民间资本，让房价上涨的收益为社会大众所分享；另一方面化解银行业的风险。当前，可结合我国实际情况，研究推进如美国的房地产信托投资基金、抵押贷款债券等投资产品，充分发挥市场的力量，合理和有效利用民间资本投资于房地产，促进房地产投融资的多元化；扩展社会大众的投资渠道，让普通民众均等的享有社会经济发展的果实。

（二）扭转人们将住房作为投资品的观念

在国内持有房产没有成本，房屋价格的快速上涨却能为拥有者带来不菲的收益。人们已经形成了买房就是投资的固化观念，住房作为投资品的功能已经超越了作为消费品的功能。既然作为投资品必定会吸引人们的大肆炒作，既而为之疯狂，形成泡沫。对房地产的调控，深化房地产管理体制改革，必须着眼于“标本兼治”，体现“治本为上”的调控高水准[26]。这就需要削弱住房作为投资品的功能，制定长效机制。

利用经济手段是破解这一问题最直接和有效的途径。美国房产税的制度设计，不仅有效扼制了人们对房产投资的念想，还使地方政府获得稳定的财政收入来源。房产税增加了房屋的持有成本，使人们经过综合考量后而主动放弃将住房作为投资品的选项，使住房回归到“房子是用来住的”本质属性上来。

2011 年1 月，上海和重庆两地开始试点实施房产税，两地政府出于谨慎的原则，对征税范围设置了过多限定，如上海仅对新购住房征税（本市居民为新购二套及以上），重庆则仅对独栋商品住宅和新购的高档住房征收房产税。从这几年两地的实施结果来看，无论是对房价的调控，还是从增加税收的角度来看，效果差强人意。房地产税立法已经列入十三届全国人大常委会立法规划，政策蓄势待发。房产税的制度设计是一个复杂的过程，如何把握房产税实施的力度和范围；如何确定征税的对象、适宜的税率、科学合理的房地产价值估值方法等，都将考验决策者的决心、魄力和智慧。

（三）大力发展住房租赁市场

2017 年10 月，中国共产党十九大报告中对住房体制进行了全新布局，提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的战略构想。2018 年9 月，中共中央、国务院发布《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》中指出：“大力发展住房租赁市场特别是长期租赁，同时，加快推进住房租赁立法，保护租赁利益相关方合法权益。”可见，住房销售市场和住房租赁市场发展不均衡的问题已经得到国家的高度重视，并已大力着手来推动住房租赁市场的发展。陈卓等[28]通过研究全国16 个省级行政区的152 个地级市的基础统计数据，运用面板固定效应(FE)模型分析城市租住家庭占比与当地房价之间的关系，得出城市居民家庭中的租住家庭占比与当地房价之间存在显著的负向关联。因此，大力发展房屋租凭市场，对平衡房地产住房体系，满足城镇新增人口的住房需求具有重要意义。

房产税若实施，将使得人们持有多余房产的热情降低，从而导致房屋租赁市场上私人房源的减少，发展市场化的住房租赁市场将是必然趋势。市场化的住房租赁市场主要是指由专业租赁机构运营或房地产企业自持经营的长租公寓等。当前，在发展多层次住房结构的政策指引下，一些敏锐的房地产公司已经开始在国内的一些大城市中布局长租公寓，为年轻人提供方便便捷、舒适安全的城市居住空间，如万科的泊寓、龙湖的冠寓、保利的N+公寓等。这片市场蓝海还有待探索、开发和实践。

（四）建立更多与大城市形成有效补充的卫星城镇

中国幅员辽阔，但广大农村地区居住人口甚少。中国正处于加速城镇化的历史发展阶段，大批农村人口转变成城市人口身份，造成人口在极少数大城市的过度集中，而广大中小城镇以及农村地区的发展潜力还未得到充分释放。如何有效激活中小城镇发展潜力将成为未来的一个很大课题。过度的城镇化所造成大城市的环境污染、交通堵塞、居住质量降低等问题，促使一部分人已经产生了“逃离”城市的想法和意愿。当前，农村人口向城镇流动的制度性障碍已经基本排除，如户籍政策的放开、医保社保的全国打通使用等，但城镇人口到郊区或农村置业仍然存在着许多障碍。

张婷麟等（2018）从美国的城市化发展实践中得出，去中心化和多中心的空间模式是城市达到高水平均衡状态的必经之路[29]。美国在1920—1970 年间，城市人口逐渐超过50%，完成了加速城镇化的过程。这一时期同时也伴随着人口不断向郊区扩散，至1970 年，郊区人口正式超过中心城市人口。

随着近些年来我国经济的高速发展，农村地区的基础设施如公路、宽带、网络等已基本完善。国内目前的高速公路网络建设也初具规模，高速铁路、城际铁路建设如火如荼，已经具备了发展众多功能完善的中小城镇的条件。建议大胆探索，通过政策的引导和市场化的手段，满足人们自主选择城区或城郊置业的需要，建设更多与大城市形成配套和补充的卫星城市。

六、结论

供需平衡是商品经济发展的本质规律，要想避免由于真实需求的减少而引起的房地产剧烈动荡的不堪局面，现在就必须着手调整那些助推房产泡沫形成的制度因素。美国房地产市场是一个成熟的市场，是一个高度市场化的市场，从对美国的发展经验中，我们可以借鉴：一是拓展民间大众资金投资于房地产的渠道，化解银行贷款资金聚集的“堰塞湖”风险；二是征收房产税，优化房地产结构；三是充分发挥买卖和租赁两个市场平衡和互补的作用，弥补房地产租赁市场缺失的缺陷；四是因势利导，大力发展中小城镇和卫星城市。这些制度设计，必须高屋建瓴、立足长远，充分结合我国实际情况；大胆尝试、勇于探索，通过供给侧政策制度的变革，实现房地产业的高质量发展。