城市财政体制改革对美丽徐州建设的促进作用研究

■陈 龙

（徐州市铜山区财政局）

1 当前徐州城市财政体制改革路径

1.1 效率优先与社会公平并重

徐州市财政部门围绕“建设美丽江苏，建设大美徐州”城市基本发展方针，设定了一系列财政政策目标并加快落实财政体制改革为其提供支撑，以同时满足城市经济增长和城市居民公共服务的需求。当代城镇化进程日益加深，城市居民对公共服务的质量要求不断增高，如何在效率和公平间取得平衡，是徐州城市财政改革路径规划的重要问题[1]。

自“分税制”这一推崇效率优先的财政制度建立后，无论是地区经济发展还是财政增收都有了不小的改观。时至今日，徐州乃至更广泛的地方政府所面临的都不再是“私人消费”短缺，而是“公共消费”的不足，财政体制改革恰恰就是为了解决这一点，促使公共服务走向均等化。目前，徐州财政部门致力于落实农村进城人口和城镇户籍居民公共服务的均等化，缩短城乡差距，通过医疗、教育、社保保障等方面的一系列对口补贴设置，竭力达到社会公平的基本目标。

1.2 应对人口加速流动，提供城市发展源动力

城市财政体制改革既包括城市对其辖区，即徐州市政府对其下辖的各区政府，也包括徐州市与江苏省政府之间的财政关系调整。因此，徐州的城市财政体制改革是无法脱离城镇周遭城市、地区的影响的。城市财政改革促进了江苏省经济的进一步发展，经济的蓬勃发展自然而然导致了人口流动，城市事权和支出责任范围进一步扩张，导致城市治理难度较之前有了明显上涨。

人口加速流动使得徐州近些年的公共治理矛盾更为尖锐，人民群众对居住环境、城市公共建设、生活保障等要求水涨船高，徐州市鼓楼区、泉山区等地纷纷掀起了多处城市改造工程，财政供给和保障能力面临着更为严苛的考验。徐州市政府在充分学习中央政府、省委省政府的财政体制改革要求之后，将本市财政分权制改革进一步细化，使得“事权”、“财权”的对接与配合较之前更为匹配，以应对当下日益扩容的人口流动量，将其转化为城市良性发展的源动力。

1.3 加强统筹协调，权责配置合理化

当前，市级政府和下级政府的城市事权、支出责任的架构基本源自于1994年的分税制改革，最终形成的“收入集中、事权下放”的财政格局，无疑会给市级以下政府部门带来较大的责任压力。徐州市财政体制也不例外，保持着市级事权相对平稳、支出责任变化起伏较小，但其下属区县事权支出责任却过于沉重的样态。正因如此，徐州市财政体制改革重点对其市区两级财政事权和支出责任进行了配置调整，将更多的支出责任集中到市级政府层面。

由此，徐州市政府承担了更广泛的民生事权和支出责任，从而鼓励区县级政府集中精力，对其区内的基础设施、产业发展、城市市容等投入精力建设。经过城市财政改革，徐州市政府集中承担了民生领域至关重要的教育事权、养老事权、扶贫救济事权等，且支出责任有所扩大。譬如徐州市政府不仅承担了高中及高等教育的投资事权，目前也已经开始承担一定的义务教育投资事权。当地财政事权和支出责任的分割，使得市级政府能够站在全市高度统筹协调民生工作，减轻区县级政府的财政工作压力，提升全市范围的财政资源配置效率。

2 城市财政体制改革对徐州建设的促进作用

2.1 保障城市经济发展，扩大就业规模

美丽徐州的经济发展建设涉及多个领域，且不应当限制在城市辖区之内，必须进一步扩大到周边地区乃至农村地区。徐州市城市财政体制改革作为我国经济社会发展的重要支撑，有益于当前不断加深推进的城镇化建设。而在这一过程中，徐州市财政体制改革已然初见成效，使得徐州政府作为地区的公共管理者，拥有了更为丰厚的城市经济发展领导能力和公共管理能力。从民生部门的有关数据来看，随着城镇化进程的持续加深，农村剩余劳动力出现了向城镇地区富集的趋势，而该进程能否继续落实则与城镇经济发展密切相关。

简单而言，农村人口向城镇地区转移的主要目标是在城镇中就业谋生，并获取更高的收入[2]。这一需求实质上就是扩大就业的需求。在城市财政体制改革的支持之下，徐州市政府接连启动了一系列大型公共项目的投资活动，并发布了多项优惠政策，吸引资本入驻创设就业岗位，从而向当地群众提供扎实的公共服务保障。徐州城市财政改革使得财政制度发挥出了更高效的资源配置作用，展现了财政杠杆的影响，吸引了越来越多的社会资本进入到经济发展之中，从而促使徐州城市经济踏上可持续发展的良性道路。

2.2 优化城市公共均等化服务水平

日益扩张的人口流动量和速率使得徐州地区的公共服务压力较之前有明显上升，而提供均等化的公共产品和公共服务，恰恰是徐州财政体制改革的重要目标和作用之一。江苏省政府曾在提出“建设美丽江苏”的倡议中强调过，服务型政府是我国政府转型的基本标杆，地方政府对当地人民群众的现实需求了解更深，掌握更多，更需要从根本出发，提供优质公平的公共产品和服务。

徐州市财政体制改革过程中着眼于这一点，提高了农业户口在财政支出中的占比，在社会四大基本公共福利（教育、医疗、就业、低保）方面，投入颇高，力求改善长期以来非农户口与农业户口的公共服务获取不平衡结构。徐州市外来务工人员、农村户口群体享受到了就业保障、住房补贴、教育便利等多方面的财政支持，更热衷于留在城镇发展，形成了农村生力军向城镇转移的良性人口流动趋势，为城市发展提供了丰富的人力资源。

2.3 提升城市公共治理水平，缓释社会矛盾

当前，徐州市的城镇化进程仍在持续加深之中，这使得城市治理面临诸多困境。城镇化实质是专业分工的必然历程，在社会分工日益细化的过程中，城镇与农村将会从分立逐渐走向融合，城乡差异会在这一过程中逐步缩小，直至生产力水平、收入机会等趋于平等。因为社会之中的经济利益、公民权利、资源要素等都与政府政策、制度等密切相关，城市发展所带来的风险、社会冲突等都是现实存在的，譬如徐州市近些年信访案件高发就是一个较为典型的表现。徐州市城镇化的进程中还会出现越来越多与此相似的社会风险、矛盾等，甚至威胁到城市发展。要根治这些问题，就必须要从公共产品和公共服务着手[3]。

目前,徐州市内的公共产品和公共服务的供需矛盾非常突出，城市流动人口社会管理问题尤为显著。经过城市财政体制改革，城市结构得到了升级优化，交通、环境、贫困人口生活保障，人民群众的刚需公共产品得到了极大补充和满足，城市发展的风险发生可能大大降低。换言之，城市财政体制改革对徐州市政府治理能力的优化作用非常显著，大大提高了城市的可持续发展实力。

正如十八届三中全会所说：“财政作为国家治理的重要基础，并不仅仅只是政府收支活动”。徐州市所开展的城市财政体制改革是顺应中央政府、省级政府的号召，从更高层次、更深广的领域对财政功能进行全面重置。徐州市城市财政体制改革对城市治理的积极作用主要体现在，对市场机制的引导与改善，为城镇化过程的公共产品、制度环境深度优化和重构。城市财政体制是一只看不见的手，保持着对已有的市场机制、制度环境尊重，加速城市治理转型，对徐州市整体的城市治理能力提升十分显著。

2.4 加深对农帮扶，平衡城乡发展差距

中央政府乃至江苏省政府反复强调城镇化道路的重要性，但徐州市政府敏锐地认识到，城镇化发展并非城市单边发展，而是促进城乡融合。城市财政体制改革彻底扭转了财政分税制改革后形成的城乡发展不平衡问题，促使城乡走向发展融合[4]。而要真正达到城乡协调发展的目的，城市财政势必要对农村地区提供足够的帮扶。自改革开放至今，我国长期保持着农业反哺工业，农村支援城市发展的基本原则。而农产品价格的剪刀差导致大量资源向工业和城市倾斜，徐州市也是如此，鼓楼区近些年开设了相当之多的工业企业，进一步加深了相应的城镇化、工业化进程。不过，这一侧重工业发展，强调城市抢先的规划，势必会导致城乡差距持续扩张。

鉴于此，徐州市财政体制改革聚焦对农帮扶，采用了多种间接方式提供对农支持，并非直接将财政资金注入到农村发展之中。徐州市财政体制改革对农民工市民化的城镇保障体系投注更多，借此有效降低了城乡差距的进一步扩大。同时，徐州市财政体制改革鼓励投资、支持拓展就业市场，对中小企业、民营企业出台了一系列优惠补贴政策。中小企业——尤其是农产品企业、扎根于农村的小微企业，都是当前徐州市地区经济发展的重要组成，对其施加针对性地帮扶有益于吸纳农村地区的剩余人口，一定程度上能够解决城市地区的就业困境。除此之外，徐州市城市财政体制改革的过程中，进一步提高了政府采购的门槛，规定了企业内部部分农村员工比例、对农村创业企业放宽条件、评价企业社会公益成就等方面标准。时至今日，徐州城市财政体制改革在对农帮扶方面已经取得十分可观的成就，城乡发展差距扩大增速明显放缓，对城市整体可持续发展非常有益。

3 结 论

在城市发展的过程中，势必会出现大量发展要素向城镇富集的趋势。这些要素包括人口、物质资源等，而这些要素必然会引发对城市公共产品和公共服务的急剧扩张[5]。要妥善满足这类需求，就必须有雄厚的财政实力做支撑。徐州市积极响应中央政府、省政府开展城市财政体制改革，以应对目前城镇化进程中衍生的各类“城市病”。从已有的结果来看，徐州城市财政体制改革的成效无疑是非常显著的，徐州市已经搭建起平衡各个利益主体关系、激励相容的体制架构，在扩大就业市场规模、提高公共服务质量、改进公共治理水平和深化对农帮扶四个方面展现了突出的积极影响，因而对城市的综合治理能力发挥了显著提升作用，有效促使徐州市保持良性的可持续发展状态。