基于全面实施绩效管理的财政政策绩效评价分析

■于恒亮

（山东省鲁南地质工程勘察院）

引 言

在我国当前经济背景下，国家逐步探索政府绩效评价，对以往十几年的理论进行整合与总结。在党的十九大报告中提出“要建立全面规范透明、标准科学、规范有力的预算制度，全面实施绩效管理”。不同于之前的绩效管理制度，此次报告中所提出的要求全面绩效管理为促进社会主义市场经济体制的完善，以新发展理念着力于建设现代化经济体制；并且全面二字的意义不同以往，正值我国建成全面小康的关键时刻，全面要求全方面、全过程、全覆盖的绩效评价政策。如此看来，对于财政政策绩效的评价对我国社会主义经济体制的健全以及建立科学且现代化的政府预算机制都有着重要意义。

1 财政政策绩效评价的内涵

1.1 财政政策绩效评价的概念

从词义分析，财政政策绩效是多因素合力的产物，可以认为是政府绩效管理制度在整个国家财政政策适用范围内的产物，其中包括政策分析、绩效评价等概念。财政是政府对市场作用的直接力量，也是政府活动中最有力的部分。财政政策是国家通过财政收入与支出对社会需求进行调节的方式，是政府对宏观经济市场失灵以及促进经济发展的法宝。和其他公共政策一样，财政政策的评价应对政策实施过程以及收获结果进行审核、分析与量化，为政策改进提供参考。

财政政策绩效评价以人民的满意度与实施效果为指标，根据一定标准与科学量化的评价体系，对某一财政政策需求、判断、投入监管以及传出效果进行综合性的评判。财政政策绩效评价追求经济性、公平性、效率性以及回报性，从这四个角度以财政资金为主线对财政政策进行评价。不同于财务评价，其中对于指标具体量化对财政收入质量以及提高财政收入取得效果有着重要意义。

1.2 财政政策绩效评价的特征

财政政策绩效评价特征也十分鲜明。其更加关注政策需求，以需求作为政策的切入点，将绩效评价贯穿政策的全过程，从设计一直到事后的效果评价，进而对 政策进行评价为之后提供经验。财政绩效评价将纠错机制前置，在整个绩效评价体系中强调论证的严密性、科学性以及民主性，从设计之初便控制政策的负面效果。

评价主体多元化，即不同于以往评价体系由上级主管部门自上而下进行的监督，财政政策绩效评价除政府系统公权力机关的参与外，将社会组织纳入其中，例如媒体、机构或企业以及公民，均可成为独立的第三方评价主体，参与对财政政策绩效的评议。

全过程参与评价。公众的满意度作为财政政策的评价主要指标，公众参与也是政策逐步透明化的过程。评价不再局限于以满意度作为调查手段，从政策制定阶段的征求社会各界意见，到政策具体实施阶段受人民群众不限形式的监督，从政策制定到政策实施再到政策实际效果每个步骤都有公众参与其中并可以直接影响到政策项目的决策，一改往常被动接受政策的平头百姓，而化身为国家的主人主动行驶监督权利，对于国家财政政策的透明化以及人民对政府执政的满意度都是一个质的提升。

1.3 财政政策绩效评价的服务定位

自党的十八大来我国进入改革深水期，将绩效管理全面化以匹配国家现代化治理转变，促进政府职能转变进而建设绩效型政府。财政政策绩效评价体系对政府活动的纠错机制在当前改革关键期，将成为全面绩效管理的伊始，从财政政策绩效评价体系建立不仅为其他环节全面绩效化起到良好示范作用，也为其他方面奠定良好的经济基础。财政政策绩效评价既有应对市场失灵一类的积极绩效评价，稳定国家经济形式的同时也提高对公民的福利；同时对于政府失误进行消极绩效评价，通过财政政策消除不当计划指令，提高市场自治能力，将政府管控与市场自治作为市场经济的两只手，促进经济稳步发展。

2 财政政策绩效评价体系

2.1 财政政策绩效评价体系的原则

公共性与开放性相结合。财政政策绩效评价以纳税人所上缴税款形成公共基金，将纳税人需求也融入政策的制定、执行以及产出各个过程，并且以公众参与、信息公开等多种方式维护纳税人积极行使参与监督权，给予其充分监督自身财产流向的权利，从公共性走向开放性，二者共同合力充分满足纳税人的诉求。

结果导向与过程纠错相结合。财政政策的目的为维护国家平稳运行的同时逐步提升公民福祉，从财政政策的目的作为切入点，对政策设计阶段的科学合理性及时进行评价，尤其对于政策实施路径以及过程承受力进行控制，在政策运行过程中及时纠错，最终为纳税人提供公共产品，提升纳税人对政府满意度。

2.2 财政政策绩效评价体系的构筑

如同政府绩效组织体系构成，财政政策绩效评价体系也应包含主体、对象、流程以及应用结果等要素，针对不同的权利主体，提供不同的评价体系。在组织体系中，财政政策实施路径为不同政府部门、企事业单位以及公众主体，但绩效评价对象为政府授权部门以及获利企业以及社会组织等，而路径末端公众主体并非评价对象而为评价主体。财政政策路径中，以财政资金串联不同主体，其中以政府部门主导的评价组织权居于中心地位。但在实际评价过程中，财政部门往往受限于职能无法全面获取评价组织权，而外部评价主体则因权限限制而难以执行组织权。

指标体系为财政绩效评价中最为关键的部分，以公众满意度以及实施结果为目标导向，并且针对不同主体应具体要求规划适应的细则指标。不过从结构性设计来看，往往分为五大部分，分别为政策需求、政策供给、政策实施、政策产出以及政策效果。其中政策需求一般针对纳税人表达自身诉求为主，从表达度、回应度以及可行度标准进行透明化、及时性以及合理性分析。政策供给部分则主要由政策合规度、公开度以及政策的科学合理度部分进行细化，为保证从程序合法、实体合法、制定合理、制定公开的角度进行指标量化。政策实施部分则从方案执行、方案保障以及监管管理部分进行划分，保证政策施行各部分均依法而为且公开透明、保障及时，从不同部分维护项目按要求顺利完成。政策产出与效果则从项目验收合格程度以及纳税人满意度、环境效益以及可持续性角度进行量化，确保项目非政绩工程，保障持续运行。

3 全面实施绩效管理的建议

3.1 尊重城市发展多元化

从实际情况处罚，量力而行尊重各个城市不同地区发展特色，不搞一刀切的发展模式，不同地区按照其资源禀赋制定适合当地风土特色的发展模式，允许经济较落后的地区将有限资金投入更为紧迫的脱贫任务。

3.2 构建多元化评价体系

财政政策涉及多方面复杂主体，因此对于其绩效评价的设计也应从平衡性角度出发分别对待。对于体制内部评价可以由上级政府作为主体，作为组织权的实施者引入公众参与评价，行使其评价权。社会焦点聚集的重点政策制定可由人大作为评价主体，加强对于政策的监督。同时应推动政府财政信息的公开力度，确保政策实施各部分每个角落都落在阳光下。并且利用好市场作用，构建第三方评价市场，提高公众参与度以及行使权利的质量，逐步完善多元化的评价体系。

3.3 加强评价的法制化建设

法制是财政政策评价的保障，也是规范化绩效评价的内在要求。财政政策绩效评价体系中评价主体的评议权、政府部门的组织权，整个评价过程的程序以及评价过程和结果的公开透明都表明我国一套完整的绩效评价法律保障体系，针对我国目前财政评价框架应由国务院颁发各环节具体法规要求，对关键性事项予以明确和示范。依法治国不仅是我国治国理念，更是我国政府各部门实施公权力的内在要求，体现在财政政策每一个环节中，以法律支撑完善国家财政政策绩效评价体系的建成。

结 论

财政政策绩效评价不仅为我国政府财政工作提供保障，绩效评价对于财政政策实施过程中纠错机制有着重要意义，同时财政政策的绩效评价对于我国全面实行绩效管理也是起到先行部队的作用，为其他部门的绩效化管理提供借鉴和示范意义，财政政策绩效评价的规范为我国全面绩效管理体系现代化提供突破口。