财政转移支付规范目标的设置研究

■董波

（青岛市市南区珠海路街道办事处）

引 言

为了全面建设小康社会，中央与地方应完善公共财政体系，使人们个性化公共服务需求得以满足。但是，为了实现财政规范化，各级政府在事权与支出责任方面应相互适应，促使财政转移支付更加规范，逐渐缓解财政转移支付规范层级偏低问题，明确转移支付目标，促进国民经济的稳健发展。

1 财政转移支付规范目标设置的意义

该目标是指规范财政转移支付行为的目的，是财政工作的核心内容。明确的规范目标可促进转移支付功能的顺利实现。从当前现状来看，明确规范目标在多个方面具有重要意义，具体如下。

1.1 有助于规避基层财务风险

在分税制改革实施背景下，由于受到多种因素影响，在一些地方贯彻落实不到位，加上事权下移、财权上收，导致地方政府在提供公共服务时产生沉重债务，使基层的财务风险增加，不利于治理体系的现代化发展。对此，确定转移支付规范目标显得十分重要，可使相关制度安排更加贴近主旨，朝着规范化、法治化方向发展，满足目的性要求，达到事半功倍的效果。从该层面来看，规范目标的明确有助于基层财务风险化解与规避，为法治化发展打下坚实基础。

1.2 有助于转移支付功能实现

现阶段，财政支付规范性较差，导致支付行为存在较大主观性，甚至造成预算失控。对此，部分学者提出通过法律法规进行规范，并非单纯的规章规范性调整，以此改善财政规范层级偏低问题，该主张有一定道理，但是与财政层级提升相比，更应明确规范目标，使转移支付行为更加规范。从理论层面来看，部门规范性文件在实际应用中可能被“文件行政”所取代，但是规章文件对行政系统与人员来说具有较强的强制力，与行政立法相比更加便利，虽然存在一些隐患，但对规范支付行为具有一定成效。在此情况下，如若规范目标部明确，无论规范层级如何，制度设计均无法稳定实施，对转移支付功能的实现将产生直接影响。

1.3 有助于转移支付结构优化

在分税制实施后，中央的财政拨款金额巨大，但是受多种因素影响，财政转移支付的实效仍未显著提升。对此，国务院提出提高一般性转移支付的占比，将比例提高到60%，以此优化支付结构。但是，结构优化并非单纯涉及到一般性与专项性两种支付方式占比调整，还包括规范目标的设置，也就是在制度设计时，整体与部分各自赋予怎样的目标定位问题，这不但影响支付功能的发挥，还对结构优化具有直接影响，可以说两种支付占比的调整，是结构优化的关键所在，而规范目标的确立，是结构优化的实质要件，只有明确了规范目标，才可大力推动支付结构优化的完成[1]。

2 财政转移支付规范目标设置的方法

针对一般性与专项性两种运行机制，分别设置规范目标，前者为公共服务均等化，后者为特定政策目标，具体如下。

2.1 一般性规范目标

此种转移支付类型是国家在客观层面，对不同省市财政收支差额进行分析的基础上，采取的规范化运作方法，将更多的财政资源投入到经济落后的地区，以此缩小各地公共服务方面的差距，实现财政均等化。通常情况下，一般性规范目标是通过财政均等实现基本公共服务均等。对于基本公共服务均等的概念可从两个层面理解。

2.1.1 基本公共服务

该项服务通过地区财政均等化而提供，居民对相应公共品进行消费，满足自身的基本公共需求。对于居民来说，公共消费品具有同质性，不受居民迁徙和流动的影响，任何地区的居民都拥有相同的公共品消费，且涉及范围相同，例如，无论居住在何种的居民都将面临生老病死、衣食住行等问题，在参与社会活动的过程中，便涉及到公共服务供给与产品消费问题。部分学者提出，基本公共服务应涵盖公民对公共资源的最低诉求，涉及到医疗、义务教育、社会保障、环境保护等多个方面。通过梳理可知，基本公共服务对任何地区的居民来说都具有同质性，是不可缺少的一部分。

2.1.2 均等化

在政府公共服务范畴中，均等化是公民公平权的直观体现。长期以来，公民平等权只在私权领域中得到重视，在公权领域则受到忽视。事实上，平等权不但在市场经济活动中适用，在公共物品享受方面也同样适用。在日常生活中，无论公民的地位、地位、性别、受教育水平如何，也无论其所处国家是富裕或贫穷，都享有平等的基本公共服务权利。当今时代背景下，公民享有公平权十分重要。但是，“均等化”并非是完全的绝对，应将区域经济发展情况、地区征税需求、公共服务成本差异等因素考虑其中，使该项标准与社会发展水平相适应，并建立在一定的社会共识之上[2]。

2.2 专项规范目标

该项目标即实现特定政策的目标，为了满足社会发展需求，国家站在全局角度进行分析，专门制定的财政资源配置相关制度，使宏观调控手段在实践中贯彻落实，主要包括以下两项内容。

2.2.1 克服外溢性

对于地方政府来说，其提供的公共产品存在一定的外溢性特点，与受益性原则不符，也就是说公共物品的成本与获取不相同。考虑到经济性因素，此类物品对地方政府的激励性降低，进而影响当地居民对此类物品的使用。对此，中央应设置专项转移支付资金，使公共物品的供给更加充足，克服外溢性因素的阻碍作用，使政府的供给积极性得到充分发挥。

2.2.2 促进公共事业发展

为了提高整体公共利益，中央会有目的、有意识的投入专项资金扶持公共事业，促进产业结构优化升级，使社会性公共投入的缺陷得以缓解，多个领域的公共物品供给得到平衡。从某种角度来看，是政府职能发挥的结果，与市场机制的效果相似，可弥补市场机制漏洞与缺口，促进经济发展。在此过程中，中央还应根据实际情况，分担地方政府的支出责任，也可以由中央政府独自承担，地方政府通过加强管理，促进效率提升。从本质上来看，促进公共事业发展是中央对地方公共物品供给短板的补救，通过优化财政资源配置的方式，使其满足新形势的需求。但是，在特定政策目标下，不但要克服外溢性，促进公共事业发展，还要确保狭义政策目标的实现[3]。

2.2.3 狭义政策目标实现

主要是指在克服外溢性、促进公共事业发展的情形以外，例如国家制定实施的西气东输、南水北调等大型民生工程，也可以是发生重大自然灾害时，为贯彻落实国家发展战略，确保生命财产安全，中央作为社会公共利益的代表者，通过划拨专项转移资金的方式，使特定政策目标得以落实。此外，此类目标还包括保障公共政策实施，例如，民族地区转移支付、调整工资、农村税费改革等等，这些均要求中央进行综合考量后实施民族政策，确保地方大量公共服务供给，缓解因调整工资为政府带来的财政压力，使地方因税费改革而减少的财政收入得以弥补，这些都需要贯彻落实相关政策，做好财政资源配置工作。

在实践过程中，应制定实施宏观调控政策，以财政资源为辅助，中央通过财政拨款的方式，监督地方的资金使用，以更加柔化的手段，实现宏观调控的目标。专项资金在用途与应用领域等方面也受到限制，以中央政府的意象为准，体现出明显的政策诱导性，而非强制性。地方政府对于专项资金的接受具有选择权，如若选择接受，则需要承担公共政策贯彻落实的责任；如若选择放弃，则无需承担相应政策落实的责任，这样可使中央与地方之间的关系得到有效维护，以免因信息不对称等因素，导致中央宏观调控落实时出现僵局或冲突[4]。

3 结 语

综上所述，财政转移支付的宗旨在于各级政府支出责任与事权相适应。对此，应明确规范目标，针对一般性与专项性两种运行机制，分别设置规范目标，前者为公共服务均等化，后者为特定政策目标，二者不但相互独立，还有所关联，由此形成内在统一、协调清晰的目标体系。