《社区矫正法》具有里程碑意义

姜爱东/司法部社区矫正管理局局长

《社区矫正法》是我国第一部全面规范社区矫正工作的法律，在完善中国特色社会主义刑事执行制度，推进国家治理体系和治理能力现代化水平方面发挥着重要作用。颁布施行《社区矫正法》，充分肯定了社区矫正工作开展16年来取得的成绩，总结吸收了16年中社区矫正工作改革、发展、创新所取得的成果和积累的经验，进一步确立了社区矫正制度的法律地位和基本框架，对于推动社区矫正工作的法制化、制度化、规范化具有十分重要的意义。《社区矫正法》的颁布实施，是社区矫正工作发展历程中的一件大事，标志着社区矫正工作进入了新的发展阶段。学习、宣传、贯彻《社区矫正法》是当前和今后一个时期，各级司法行政机关、各级社区矫正机构、社区矫正机构工作人员和其他参与社区矫正工作的人员的一项重要任务，要从政治和全局的高度，认真学习，广泛宣传，深入贯彻这部法律，切实将法律的基本精神和各项规定落到实处。

一、要全面把握《社区矫正法》的立法背景

社区矫正执行刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定，是在党中央和国务院正确领导下，立足我国基本国情发展起来的具有中国特色的非监禁刑事执行制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度。2002年,为全面贯彻实施中央关于构建社会主义和谐社会的战略部署，司法部在深入调研基础上形成《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》，提出建立和完善我国社区矫正制度的初步构想。2003年7月，经中央批准，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部（以下简称“两院两部”）印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，开始社区矫正试点工作。16年来，社区矫正工作从无到有、经过试点试行、由点到面、从小到大，直至在全国全面推进。目前，全国累计接收社区矫正对象478万，累计解除411万人，每年列管120多万人，为维护社会和谐稳定，推进平安中国、法治中国建设，促进司法文明进步发挥了重要作用。

党中央、全国人大、国务院高度重视社区矫正工作，不断推动社区矫正工作的制度化、规范化、法制化和专业化建设。2011年刑法修正案（八）和2012年新修订的刑事诉讼法，首次对社区矫正制度做了明确规定，标志着我国社区矫正法律制度的初步确立。2012年3月《“两院两部”社区矫正实施办法》颁布施行，为开展社区矫正工作提供了操作规范和基本依据。党的十八届三中、四中全会明确提出要“健全社区矫正制度”“制定社区矫正法”。2014年4月，习近平总书记对社区矫正工作作出重要指示，明确指出：“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”司法部和各级司法行政机关深入贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记重要指示精神。先后出台了《关于全面推进社区矫正工作的意见》《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》等政策文件。特别是2018年司法部重新组建以来，新一届部领导班子认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央国务院决策部署，采取有力措施，制定出台《司法部关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》《关于加快推进全国“智慧矫正”建设的实施意见》等，全面推进社区矫正工作，为社区矫正立法工作奠定了坚实的基础。

随着社区矫正工作的发展，社区矫正立法工作提上重要议事日程。“制定社区矫正法”连续多年被列入中央政治局常委会工作要点，并连年被列入全国人大常委会立法工作计划和国务院立法工作计划。司法部认真贯彻落实中央部署，积极推进社区矫正立法。在认真调研论证基础上，2013年2月，司法部将《社区矫正法（草案送审稿）》报送国务院。原国务院法制办会同有关单位成立社区矫正立法工作协调小组及审查工作专班，集中研究修改，并于2016年12月向社会公开征求意见。2018年，司法部在新一届部党组的高度重视和正确领导下，配合推进《社区矫正法》立法工作，多次召开社区矫正立法研讨会，加强《社区矫正法》立法调研，研究修改《社区矫正法（草案稿）》，积极协调社区矫正立法中的关键问题，进一步明确解决社区矫正的一些重大问题，立法工作不断向前推进。全国人大高度重视社区矫正立法工作。全国人大法工委领导先后赴贵州、云南、浙江、安徽等地调研社区矫正工作。2019年6月17日，十三届全国人大常委会第32次委员长会议决定，将社区矫正法草案交付全国人大常委会会议审议。第十三届全国人大常委会先后于6月、10月和12月三次召开会议，审议社区矫正法草案。2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国社区矫正法》，国家主席习近平签署第四十号主席令公布，《社区矫正法》正式出台，自2020年7月1日起施行。

二、要准确理解《社区矫正法》的立法精神

制定《社区矫正法》是落实中央部署的一项重要改革任务，是以立法的形式巩固社区矫正改革成果，将改革发展的成果固定化、制度化，确保社区矫正工作行稳致远。

（一）《社区矫正法》立足中国国情。《社区矫正法》注意处理好确立社区矫正基本法律制度与为今后发展创新留有余地的关系。由于社区矫正在我国开展的时间不长，立法对社区矫正机构设置、监督管理和教育帮扶的方式方法等做了原则性、基础性规定，为社区矫正制度的今后发展留下了空间。注意处理好社区矫正法与刑事基本法律之间的关系，对于应当由刑法、刑事诉讼法规定的实体性内容，包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类人员应当遵守的会客、报告等规定，减刑、撤销缓刑、撤销假释、收监执行的条件等，立法不再重复规定，只做衔接性处理。坚持问题导向，注重解决社区矫正工作中的突出问题。社区矫正是对社区矫正对象进行监督管理和教育帮扶的有机统一，立法针对实践中反映突出的问题尽量予以回应，针对社会力量参与不充分问题做出了新颖的制度设计，针对有关机关在社区矫正中的衔接配合程序，尽可能予以细化规定，增强可操作性。

（二）《社区矫正法》确立了社区矫正工作的原则目标。社区矫正工作原则和目标为社区矫正工作提供了基本准则，指明了努力方向，是社区矫正工作的行动指南。《社区矫正法》明确规定了社区矫正工作的原则目标。一是坚持监督管理与教育帮扶相结合原则。所谓监督管理是指，要严格依法执行对社区矫正对象的报到、会客、请销假、迁居等各项监管措施，创新监督管理方式方法，依法运用通讯联络、信息化核查、电子定位等现代科技手段加强监督管理，避免发生脱管、漏管，防止重新违法犯罪。教育帮扶是指，要不断完善教育帮扶的措施方法，加强思想教育、法治教育、社会道德教育，组织参加公益活动，加强就业技能培训和就业指导，开展丰富多样的帮扶活动，促使其顺利回归社会，成为守法公民。在社区矫正工作中，监督管理和教育帮扶是一个整体，监督管理是教育帮扶的前提和保障，只有加强教育帮扶工作，社区矫正对象才会真心悔过自新，成为守法公民，取得真正实效。二是坚持专门机关与社会力量相结合的原则。社区矫正是在开放的社会环境下，在不影响矫正对象正常工作、生活的前提下开展的监督管理和教育帮扶活动，仅靠专门机关的力量是很难实现社区矫正的目的，必须充分利用社会力量，整合社会资源，动员社会方方面面的资源和力量参与到社区矫正工作中来。只有将专门机关与社会力量有机结合起来，发挥各自的特长和优势，相互补充，形成整体合力，才能将社区矫正工作搞好，实现社区矫正工作的目标。三是坚持依法管理与尊重和保障人权相统一的原则。社区矫正机构依照法律法规规章等的规定，对社区矫正对象进行管理。社区矫正机构及其工作人员依法对社区矫正对象监督管理的行为受法律保护，社区矫正对象应当依法接受社区矫正、服从监督管理。同时，社区矫正机构及其工作人员在监督管理过程中，应当依法保障社区矫正对象的合法权益。社区矫正对象的人格尊严应当受到尊重，其依法享有的人身权利、财产权利和其他权利应当得到保障，不受侵犯。依法管理与保障社区矫正合法权益是相互联系、互相促进的。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。此外，《社区矫正法》明确社区矫正的工作目标就是消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助社区矫正对象成为守法公民。

（三）《社区矫正法》是对实践经验的总结提炼。《社区矫正法》尊重基层首创精神，注重将社区矫正工作实践中一些成功有效的做法固定下来，上升为法律制度。一是在总结各地普遍建立党委政府统一领导、司法行政部门组织实施、相关部门协调配合、社会力量广泛参与的领导体制和工作机制的实践经验基础上，明确规定：地方人民政府设立社区矫正委员会，负责统筹协调和指导本行政区域内的社区矫正工作，把坚持党的领导作为社区矫正工作顺利开展的根本保证。二是在总结吸收各地充分利用现代科技手段，提高社区矫正信息化水平的成功经验基础上，将“国家支持社区矫正机构提高信息化水平”写入总则，还就信息化核查、使用电子定位装置等作出专门规定，为运用现代信息技术加强对社区矫正对象的监督管理和教育帮扶提供了法律依据。根据《社区矫正法》第二十六条规定，社区矫正机构可以运用手机定位、视频通话等信息化核查方式掌握社区矫正对象的活动情况；根据第二十九条规定，对不服从管理的五类特定情形的社区矫正对象，可以按规定的批准程序和期限，使用电子腕带等专门的电子定位装置加强监督管理。三是在总结吸收各地社区矫正工作充分依靠基层组织和社会力量开展社区矫正工作的经验基础上，明确规定：社区矫正机构应当根据社区矫正对象的情况，为其确定矫正小组，负责落实相应的矫正方案。根据需要，矫正小组可以由司法所、居民委员会、村民委员会的人员，社区矫正对象的监护人、家庭成员、所在单位或者就读学校的人员以及社会工作者、志愿者等组成。把矫正小组作为组织动员社会力量参与社区矫正工作的重要抓手，以矫正小组为依托，坚持专群结合，充分利用各种社会资源、动员各种社会力量积极参与到社区矫正工作中来。这既是中国特色社区矫正制度的显著特色，也是新形势下打造共建共治共享社会治理格局的客观需要。

三、要加强《社区矫正法》的宣传贯彻

徒法不足以自行。各级司法行政机关要依法履行社区矫正主管部门职责，迅速掀起宣传贯彻《社区矫正法》的高潮，深化认识，提升理念，依法办事，努力推动社区矫正工作高质量发展。要依法加强与人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门、教育行政部门、人力资源和社会保障部门等有关部门和共产主义青年团、妇女联合会等参与社区矫正工作的有关单位的沟通协调配合，进一步明确各部门在《社区矫正法》中的任务和职责。要依法健全完善社区矫正工作管理体制和工作机制，认真提出意见建议，依法在地方人民政府设立社区矫正委员会，统筹协调和指导本区域内的社区矫正工作。要依法加强社区矫正机构建设，积极推动县级以上地方人民政府设立社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施，司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。要依法为社区矫正机构配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员，履行监督管理、教育帮扶等执法职责，依法推进高素质社区矫正工作队伍建设，加强管理、监督、培训和职业保障，不断提高社区矫正工作的规范化专业化水平。要依法将社区矫正经费列入各级人民政府预算，通过多种形式为教育帮扶社区矫正对象提供必要的场所和条件，鼓励支持企事业单位、社会组织、志愿者等社会力量积极参与社区矫正工作。要坚持监督管理与教育帮扶相结合，专门机关与社会力量相结合，采取分类管理、个别化矫正，推进“智慧矫正”，有针对性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民。要以学习宣传贯彻《社区矫正法》为契机，努力营造全社会关心支持社区矫正工作的良好氛围，共同推动社区矫正工作高质量发展，为维护社会和谐稳定，推进平安中国、法治中国建设做出新的更大的贡献。