论行政公益诉讼受案范围的拓展

黄学贤 李凌云

内容提要 受案范围是行政公益诉讼制度的基础性范畴，关涉侵害公共利益的违法行政行为应当接受司法监督的范围，进而影响公共利益的保障程度。在规范、实践及学说三重视角下所探索的行政公益诉讼受案范围，共同呈现出宽于现行法律明确列举类型的演进态势，且分别面临着法律依据有待增强，碎片化、共识尚待达成的现实挑战。行政公益诉讼受案范围应加以拓宽，公共利益保障范围的动态与普遍、“等”字释义的开放性以及公益诉讼检察职能的广泛性为公益拓展提供了理论依据。未来拓展受案范围的活动，需遵循利益衡量、法定主义、司法统一的基本理念，从立法模式、受案标准、起诉人资格等方面去完善制度体系，并留意拓宽的必要限度。

在当下，行政公益诉讼的范围、管辖、程序等多方面内容仍有完善空间。其中，受案范围是基础性范畴，本质上发挥着划定法律监督权、行政权和审判权之间分权制衡“界线”的作用，关涉哪些侵害公共利益的违法行政行为或不作为会被纳入司法审查渠道。根据2017年修改后的《行政诉讼法》第25条第4款规定，检察机关提起行政公益诉讼的案件范围主要集中于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护及国有土地使用权出让等四种类型。换句话说，针对行政公益诉讼受案范围，《行政诉讼法》采用了“四列举+等”的立法技术。2019年10月召开的中共十九届四中全会明确提出要“拓展公益诉讼案件范围”，强调了公益拓展的紧迫性。行政公益诉讼是富有实践价值的司法制度，“行政法要面向新的实践而不断自我更新”[1]马怀德、张雨田：《行政法学：面向新的实践需求 不断自我更新》，〔北京〕《检察日报》2020年1月4日。。本文将梳理行政公益诉讼受案范围的发展脉络，对公益拓展作出理论阐释，并提出拓展受案范围的基本构想。

一、行政公益诉讼受案范围的演进态势

立足于规范、实践及学说的三重视角，可以探析行政公益诉讼受案范围的变迁规律。当前行政公益诉讼受案范围的法律依据有限，实践中的公益拓展行为有碎片化倾向，对相关学说的共识还有待达成。并且，这三个方面对受案范围的探索，在整体上共同呈现出宽于现行法律明确列举类型的态势。

（一）行政公益诉讼受案范围的规范指引

1989年颁布的《行政诉讼法》以及之前的法律规范都未能设定行政公益诉讼制度，受案范围自然难觅踪迹。伴随着《行政诉讼法》的修改动议，行政公益诉讼成为理论与实务界尤为关注的焦点问题之一。早在2005年12月，《国务院关于落实科学发展观 加强环境保护的决定》鲜明地倡导“研究建立环境民事和行政公诉制度”，“推动环境公益诉讼”。随后，有部分地方结合本地情况对此进行了初步探究。2010年3月实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条规定，检察机关可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼。尽管该地方性法规将此类案件纳入行政诉讼的做法还有待上位法授权，但该举措对生态环境保障的积极意义是不言而喻的。然而，受案范围虽在个别地方有所发展，从全国范围看却依然面临规范依据不足的窘境。2014年11月《行政诉讼法》修改时仍然未对此做出任何规定。诚如有学者所述，之所以如此，“这主要是因为我国对行政诉讼的功能定位一直有‘抑客扬主’的倾向，注重向主观诉讼维度拓展而忽视了客观诉讼维度。”[1]刘艺：《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》，〔北京〕《法学研究》2018年第3期。行政公益诉讼属于客观诉讼的范畴，相关主事者对此种机制的推进较为谨慎。简单来说，2014年之前的行政公益诉讼受案范围只在少数规范性文件中得到零星体现。

中共十八届四中全会强调探索建立公益诉讼制度后，2015年7月全国人大常委会通过了公益诉讼试点决定，授权最高人民检察院在13个省份的生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等范围开展工作。随后，经《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等司法文件的授权，地方省市检察机关逐级分层试点的受案范围集中于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让这三个领域，但食品药品安全案件却没有明确地被规定为行政公益诉讼受案范围，而是只将其列举到民事公益诉讼中。与此相对应，2016年2月最高人民法院通过的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，亦是将这三类案件作为行政裁判的重点。两年公益诉讼试点工作到期之际，2017年6月底全国人大常委会对《行政诉讼法》作出修改，规定检察机关在四个领域提起行政公益诉讼，即确立了本文开篇提及的“四列举+等”之立法技术。值得注意的是，与试点期间的受案范围相比，2017年新设条款增加了食品药品安全的类型。新法对该领域的制度安排，说明仅通过民事公益诉讼渠道一时难以充分维护公共利益，食品药品安全监管部门的不作为、乱作为等问题也要予以解决。综观四个领域的特征可知，这些都与政府的“稳定与发展”社会政策有关，属于社会性监管的领域[2]参见罗文燕：《行政公益诉讼的范围、要件与程序》，〔南京〕《法治现代化研究》2019年第3期。。至此，行政公益诉讼受案范围的法律框架基本得到确立。2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的公益诉讼司法解释重申了这四种类型的受案范围。同年4月，全国人大常委会表决通过了《英雄烈士保护法》，其中第25条正式将侵害英烈的姓名、肖像、名誉、荣誉等行为纳入行政公益诉讼受案范围，该领域成为法律明确列举的第五种类型。

除此之外，党政机关及有关部门通过《意见》《通知》《决定》等形式积极支持行政公益诉讼制度，其中大多涉及受案范围的规定。2016年12月的《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出，研究建立安全生产行政公益诉讼制度。2017年2月国务院安全生产委员会发布的《2017年安全生产工作要点》继续提出，大力强化安全监管法治建设，研究建立安全生产行政公益诉讼制度。2017年9月国务院发布的《关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系 切实保护消费者权益的意见》规定，要加强重点领域的质量安全公益诉讼工作。2017年12月最高人民检察院下发的《关于充分发挥职能作用 营造保护企业家合法权益的法治环境 支持企业家创新创业的通知》规定，对履行职责中发现的市场监管部门违法行使职权或者不作为的，检察机关应积极探索提起公益诉讼工作。该通知虽未明确市场监管部门在何种领域的违法行政行为，但遍观通知全文可知，检察机关的监督范围并不局限于食品药品安全领域。2019年6月最高人民法院发布《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》，提出要“研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度。”截至2019年10月底，全国已经有26个省、区、市党委、政府发文支持、促进公益诉讼检察工作[1]参见张军：《26个省区市党委政府发文支持公益诉讼检察工作》，最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201910/t20191023_435521.shtml，2020年1月11日访问。。如2019年9月底通过的《河北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第3条提出，检察机关办理安全生产、防灾减灾、文物和文化遗产保护、大数据安全等领域公益诉讼案件。此类具有地方立法性质的决定，是为该地检察机关在受案范围“等外”领域的监督行为授权。2020年1月，最高人民检察院与全国妇联联合下发《关于建立共同推进保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》，明确了针对国家机关、事业单位招聘过程中存在的性别歧视问题，检察机关可以发出检察建议或者提起公益诉讼。

综上所述，在中央及国家有关部门自上而下的稳步推进下，受案范围经历了从无到有、逐步确立的过程。根据《行政诉讼法》及其司法解释、《英雄烈士保护法》的规定，当前被法律明确规定的受案范围初步形成“4+1”格局，与此同时，有关规范性文件对安全生产、文物保护等领域的探索规定，却又突破了法律明确列举的五种类型。当前面临的挑战在于，此种公益拓展行为的法律依据亟待补强。例如，关于建立安全生产行政公益诉讼的提议固然值得考虑，但我们不能忽略《安全生产法》这部专门法律的立法目的及条款依据。安全生产保护作为“等外”类型，如何解释方能符合立法原意？比如，倘若检察机关本身在招聘过程中存在性别歧视，那么怎样提起公益诉讼才有程序法依据？《行政诉讼法》第25条第4款中“等”字的解释权归属于哪个主体，亦是值得明晰的课题。一言以蔽之，契合行政公益诉讼特点和规律的法律规范体系还不够完备。

（二）行政公益诉讼受案范围的实践进展

行政公益诉讼试点及制度全面落地以来，五类受案范围都取得了积极成效。其中，多数案件未进入实质性审理程序，检察机关更为注重通过诉前程序发挥作用，行政机关整改的积极性、主动性较高。行政公益诉讼在生态环境和资源保护领域发挥的作用尤为明显。有资料表明，环境行政公益诉讼的主要特点是：违法行政行为性质基本是行政不作为[2]参见刘超：《环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开》，〔北京〕《政法论丛》2017年第4期。。在食品药品领域，行政公益诉讼的制度优势正在显现。如在长春“长生疫苗事件”发生后，多地检察机关相继开展了公益诉讼专项监督工作，有效保障了民生。与此同时，司法机关和其他行政机关就受案范围等议题形成了较为密切的协调工作机制[3]例如，2019年9月通过的《吉林省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》规定，对于公益司法保护新领域，检察机关可以依法在与有关部门沟通协调基础上，结合实际逐步开展公益诉讼探索实践，鼓励检察机关探索建立跨行政区域公益保护协作机制。。

当前受案范围取得的进展，与先前的探索密不可分。近20年来受案范围拓展已是不争的事实，如2000年严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案、2001年沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案、2001年施建辉与顾大松诉南京市规划局行政许可违法案、2002年陈法庆诉杭州市余杭区环保局行政不作为案、2009 年中华环保联合会诉贵州省清镇市国土局不依法履行职责案等都是典型案例[1]参见沙林：《画家严正学一审输官司得民心》，〔北京〕《中国青年报》2001年1月8日；朱乔夫、由拳：《署名举报不查处——怒状告国税局》，〔杭州〕《浙江青年报》2001年2月18日；于洋：《什么是城市公共利益——基于四个城市规划司法案例的法理言说》，〔北京〕《城市规划》2018年第2期；王灿发：《中国环境公益诉讼的主体及其争议》，〔北京〕《国家检察官学院学报》2010年第3期；等等。。可是，司法实践中法院不时会用受案范围规则、主体规则等理由将此类案件以裁定方式拒之门外，其中很重要的原因是欠缺法律依据。总的来看，该时期受案范围较为宽泛，触及领域涵盖了国税、规划、环保等多类事项。

2017 年《行政诉讼法》确立行政公益诉讼制度以后，受案范围条款中的“等”字已经逐渐释放功效。多地检察机关开始在受案范围的“等外”领域进行探索。青海省格尔木市检察院就走访调查中发现的道路交通隐患向本市公安局发出检察建议书，后者高度重视并及时对路段装置进行改进，使影响该地多年的交通安全问题得以妥善解决[2]参见《青海省格尔木市检察院：“等外”领域第一例 公益诉讼新作为》，人民法治网http://www.rmfz.org.cn/contents/2/237818.html，2020年1月12日访问。。北京通州区有明代石桥年久失修、深埋于垃圾堆，该区检察机关向区文化委员会制发了检察建议，要求尽快划定涉案文物的保护范围与建设控制地带，并切实保护好以大运河为核心的历史文化资源[3]参见蓝向东、杨彦军：《以公益诉讼方式开展文物保护的可行性研究》，《北京人大》2018年第6期。。本案中，检察机关一定程度上借用了“生态环境与资源保护”之范围。虽然此兴举对文物保护具有积极意义，但仍然引起“文物保护不属于受案范围”的质疑声。针对宁波市广告骚扰电话十分猖撅的问题，宁波市海曙区人民检察院经过层报最高人民检察院批准同意，妥当办理了整治骚扰电话公益诉讼案，督促通信管理部门有效整治了骚扰电话乱象[4]参见马俊：《海曙区检察院“骚扰电话”整治公益诉讼案入选最高检公益诉讼十大典型案例》，浙江检察网http://www.zjjcy.gov.cn/art/2018/12/27/art_26_66532.html，2020年1月4日访问。。2019年10月，最高人民检察院发布了26件公益诉讼典型案例，其中浙江省诸暨市房地产、装修行业侵犯消费者个人信息公益诉讼案以及贵州省榕江县人民检察院诉栽麻镇人民政府不依法履职案，都并非在五类受案范围之列，而是检察机关就信息安全、传统文化保护等案件进行的摸索[5]参见《最高检发布26 件公益诉讼典型案例》，人民网http://legal.people.com.cn/n1/2019/1011/c42510-31393997.html，2020年1月5日访问。。在公共安全领域，河南省检察院郑州铁检分院针对郑西高铁三门峡段高铁高架桥下设堤筑坝等重大安全隐患立案，会同当地政府积极督促整改工作，旨在保障高铁安全，为拓展受案范围提供了范例[6]参见刘立新：《将铁路公共安全纳入检察公益诉讼范围》，〔北京〕《检察日报》2019年3月18日。。

概言之，早期受案范围拓展的试验为正式设定制度积累了经验，当前的司法探索又预示着未来发展趋向。各地检察机关能动地探索多类受案范围，其公益拓展行为形成多点开花的局面，且不同层级检察机关都存在突破五个领域的实例。只要地方检察机关自身认为属于公共利益的事项，并得到上级机关首肯后，其“个案突破”行为所受到的限制并不多。值得注意的是，检察机关拓宽的案件范围未免过于繁杂，此种公益拓展权限存在过于强大和泛化之虞，某种程度上具有碎片化、临时性等特点。除此之外，受案范围的拓展还需要正当性支撑，其中的职权、限度以及司法统一问题都有待解决。而目前学术界形成的主流意见是，不应该机械地固定受案范围，而是应当进一步扩大覆盖面。但是，对哪些范围应该拓展、可遵循何种标准等关键性议题，学者们尚未达成共识。

二、拓展行政公益诉讼受案范围的理论依据

除中央政策对公益拓展提出的方向指引外，还有必要从公共利益范围、“等”字解释的法理依据、公益诉讼检察职能三个维度去做出理论阐释。这样既能够增强公益拓展的理论正当性，也有助于明确受案范围将来发展的方位。

（一）公共利益范围的动态性与普遍性

行政公益诉讼制度的核心内涵，自然是为了维护国家利益和社会利益这两类公共利益。庞德就将社会利益分为公共安全、社会制度安全、公共道德、社会资源保护以及公共发展等方面[1]参见〔美〕罗斯科·庞德：《法理学》（第三卷），廖德宇译，〔北京〕法律出版社2007年版，第218页。。不管是在公法领域亦或是私法领域，公共利益向来是法学领域最重要的概念之一，其本身内涵的广泛性已经隐约预示了受案范围的可拓展性。保护公共利益是行政公益诉讼的归属，受案范围大小都必须围绕这个要点而展开[2]参见王春业、王娟：《行政公益诉讼范围的“等外”解读》，〔杭州〕《浙江学刊》2019年第6期。。公共利益内涵之所以很抽象，是因为其“利益内容”和“受益对象”的二者之间存在不确定性。尽管“公益之概念只能被描述而无法定义”[3]蔡志方：《行政救济与行政法学》（三），〔上海〕学林文化事业有限公司1998年版，第526页。，但从其适用时应该把握的基本要素入手，将有助于描绘出受案范围的基本轮廓。

一方面，与公共利益不确定相伴随的是流动性要素，此种属性能够诠释受案范围拓展的动态性。公共利益内容存在一定弹性，应该随着社会长远发展以及具体法律宗旨去探究其涵盖范围，换句话说，公共利益的保障范围并非一成不变。如今法律列举的五种类型中，生态环境和资源保护关涉自然资源公共利益，食品药品领域涉及公众生命健康的公共利益，国有土地使用权领域、国有资产保护影响的是财产公共利益。立法如此设定，主要是为了揭示亟待检察机关介入的典型领域。此种立法技术仍然是对可受理事项的选择式限定，这对侵害公共利益的救济或者公共利益纠纷的化解来讲，会带来诉讼片面化、无序化等弊害[4]参见关保英：《行政公益诉讼中的公益拓展研究》，〔上海〕《政治与法律》2019年第8期。。公共利益的流动性，要求行政公益诉讼受案范围紧跟社会发展步伐。尤其是当代社会，网络和信息科技的发展突飞猛进，不断在现实生活中衍生新的问题点。如有学者所述，现有法律手段对个人信息保护乏力，为弥补刑法规制的局限性，全面有效地保护个人信息须建立信息公益诉讼[5]参见蒋都都、杨解君：《大数据时代的信息公益诉讼探讨——以公众的个人信息保护为聚焦》，〔南宁〕《广西社会科学》2019年第5期。。另外，十九届四中全会对公共利益也有不少阐释，如“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。”概言之，公共利益关涉大多数人的期待利益，需要根据社会生活发展需要及基础条件成熟来逐步扩容。

另一方面，公共利益保障范围具有普遍性，涉及类型繁多。美国学者安德森认为，确定公共利益的方法之一就是“寻找普遍而又连续不断地为人们共同分享的利益”[6]〔美〕詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，〔北京〕华夏出版社1990年版，第224页。。为避免概念抽象，还可以从行政机关侵害公共利益的潜在普遍性予以理解。行政机关是公共利益的代表者，但行政权行使不当又会损害公共利益。公共利益限定了行政机关的行为，行政权力只有在满足公共利益时方可使用[7]参见〔葡〕若泽·曼努埃尔·里贝罗·塞尔武罗·科雷亚：《行政法原理》，冯文庄译，〔北京〕法律出版社2017年版，第125页。。法律赋予了行政机关与其监管范围相关的职权，行政监管的缺位将严重损害公共利益。而今五个受案范围所涉及的行政权，实际上只占据行政机关所有职权中的一小部分。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第5项的规定可知，县级以上地方各级人民政府行使的职权涉及到经济、教育、文化、卫生、环境和资源保护、城乡建设事业和财政等多个领域。但是，《行政诉讼法》第25条第4款所特别关注的食品药品、环保等几个领域，与文化、规划、社会福利等领域没有特别不同，它们都带有强烈的公共属性。这些都是行政机关的管理事项以及法律保护的对象，其中公共利益范围理应与管理范围形成一个相互衔接的闭环系统。并且，文化、社会福利等领域涉及的利害主体往往是不特定的，公民个人提起行政私益诉讼（一般的行政诉讼）却很可能无法经过对利害关系的检验。当单个公民无法寻求救济时，没有利害关系的检察机关的介入将有助于克服公共利益保障之不足。域外法上有一些可供反思的案例，如印度的“食物权”案。2001年印度全国遭受大面积旱灾，危机时刻有些政府部门却没有适当履行救灾职责，随后政府的失职行为被诉至法院。此案中，印度联邦最高法院正式确认了食物权，并要求中央政府与各邦政府采取行动扭转局势[1]参见林莉红主编：《亚洲六国公益诉讼考察报告》，〔北京〕中国社会科学出版社2010年版，第235页。。这类针对政府行为的行政公益诉讼，无疑阻止了行政机关对公共利益的侵害。总的来说，行政权涉及领域范围比较普遍，这决定了多数领域公共利益被违法行政行为侵害的可能性，故仅将公共利益局限于四、五个行政领域在理论上是说不通的。

（二）“等”字释义的开放性

“等”字在我国的法律文本中十分常见，但该字在汉语中包含两种截然不同的涵义，有时也会带来理解上的分歧[2]参见刘小冰、张思循：《地方立法权规定中“等”字的法律规范解读》，〔南京〕《江苏行政学院学报》2018年第2期。。如上文所述，在法律条款的解释中，“等”字存在“等内”与“等外”的两种解释路径。对《行政诉讼法》第25条第4款中“等”字的规定，有必要作出清晰的解释。其实，《英雄烈士保护法》第25 条已经彰显了“等外”的取向。从立法惯例来看，倘若是穷尽式列举，往往很少出现“等”的字样。因而，我们还可以运用法律解释方法进一步做出论证，以增强此种解释的合理性。

在文义解释层面，虽一时难以推导出“等外”的内涵，但现有司法文件在一定程度上能够弥合人们的分歧。2004年5月最高人民法院出台《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，其中对“等”字做出了明确厘定。该《纪要》规定，法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。据此类推，《行政诉讼法》第25条的“等”，是一种概括性的例示规定，即此处的“等”字释义具有开放性。

从体系解释和目的解释着手，亦有探寻“等”字释义的空间。就体系解释而言，《行政诉讼法》总则第1条立法目的中的“监督行政机关依法行使职权”，能够囊括第25条第4款中关于“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”的规定。很显然，行政诉讼活动中对行政行为的监督范围比较广泛。本质上而言，行政公益诉讼受案范围乃是行政诉讼受案范围的有机构成。行政公益诉讼案件作为法院受理的一种特殊案件，在立法模式上其范围还应与《行政诉讼法》第12条关于受案范围的立法技术保持一致。《行政诉讼法》第12条在整体结构上是以列举的方式设定受案范围，但也可以直接从该条款中寻找概括主义的受案范围之根据[3]参见朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，〔上海〕《华东政法大学学报》2015年第6期。。其中，第12条第1款第12项的表述是“其他人身权、财产权等合法权益”，实践中的教育行政诉讼、政府信息公开诉讼等案件都属于人身权、财产权的“等外”范围。由此可见，第12条中的“等”字已经被解释为“等外”。从目的解释来看，立法机关及相关部门的解释能够最大程度接近法律条款的原意。2017年6月全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，邀请了最高人民检察院公益诉讼检察工作负责人回答与修改行政诉讼法决定有关的问题，现场观点认为，《行政诉讼法》第25条第4款应该是一种“等外”的理解。在何种情况下对哪些行为提起公益诉讼，涉及到公益损害的程度，同时也涉及到其他社会条件成熟的程度[1]参见《全国人大常委会办公厅6 月27 日举行新闻发布会》，国务院新闻办公室官网http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/Document/1556498/1556498.htm，2020年1月7日访问。。据此，从文义、体系及目的解释切入，将《行政诉讼法》第25条第4款中的“等”字理解为“等外”更为妥当，故公益拓展行为存在一定的法律依据。

（三）公益诉讼检察职能的广泛性

我国检察机关传统上的职能是刑事公诉和法律监督，近年来提起公益诉讼已经成为了其新的重要职能。以权力对象为标准对检察权作出分类，最高人民检察院确定了刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”法律监督总体布局[2]参见苗生明：《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》，〔北京〕《中国法学》2019年第6期。。《行政诉讼法》第25 条第4 款关于“人民检察院在履行职责中发现”的表述，表明了检察机关院在提起行政公益诉讼中的关键地位。此种立法上的修辞，暗含了检察权对于提起案件范围的某种主动性。我国宪法将检察机关界定为专门性法律监督机关，表明其监督权在理论上应该是全面覆盖的，而不应局限于某些特定领域。而且，《人民检察院组织法》第2条也可以推导出广泛的法律监督权。检察机关提起行政公益诉讼，亦是法律监督权在公益诉讼领域的延伸，故行政公益诉讼受案范围有扩展至更多领域的制度空间，进而推进检察监督体系和监督能力的现代化。

通过开展行政公益诉讼等新型业务，检察机关面临转型的关键节点。2018年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》。随后，最高人民检察院成立第八检察厅专门履行公益诉讼检察职责。与此同时，地方各级检察机关也根据公益诉讼需要，结合内设机构改革同步落实。有资料显示，截至2019年9月，全国已有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构，众多市、县两级检察院组建了专门机构或专门办案组[3]参见张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告（摘要）——2019 年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，〔北京〕《检察日报》2019年10月25日。。内设机构改革之后，检察机关配备大量的公益诉讼人才，满足了检察业务专业化发展的需求，为广泛的公益诉讼检察职能之行使奠定了组织基础。

三、拓展行政公益诉讼受案范围的基本构想

（一）拓展行政公益诉讼受案范围的基本理念

未来拓展受案范围的活动应当遵循一些基本理念，在整体上有一个恰当的定位。

一是利益衡量理念。利益衡量理念在受案范围拓展中的运用，是指要求重视利益之间的对比与权衡。这里首先是公共利益与私人利益之间的衡量。有学者将利益分为“当事人具体利益”“群体利益”“法律制度利益”和“社会公共利益”等层次结构[4]参见梁上上：《利益衡量论》，〔北京〕法律出版社2013年版，第79页。。我们认为，拓展受案范围同样要考虑利益的层次性。基于我国行政诉讼的主观诉讼色彩，私人利益的保障尤为关键，而公益优先保护的准则并不能完全适用。如何从主观诉讼中适当抽取行政公益诉讼的客观诉讼维度，还需要斟酌。我们认为，一般行政诉讼受案范围就能够解决的纠纷，就没必要在行政公益诉讼受案范围中加以拓展。不过，正如章剑生教授所言，私益诉讼与公益诉讼之界限有时是不清楚的，它需要通过法律解释方法才能确定某种诉讼利益是私人利益还是公共利益[1]参见章剑生：《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》，〔北京〕《中国法学》2019年第4期。。“私人性”与“公共性”之间的辨析应予以明确。观察德国、日本的案件，传统上被认定为公共利益（反射性利益）的案件，有一部分通过判例转变为法律予以保护的私人利益。如核电站设施周围居民的生命、身体等健康利益，就视为是特定地域内的个别性利益[2]参见朱芒：《行政诉讼中的保护规范说——日本最高法院判例的状况》，〔北京〕《法律适用》2019年第16期；沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，〔北京〕《中外法学》2004年第2期。。域外司法判例显示，私人利益与公共利益并不能截然分开。因此，行政公益诉讼受案范围与一般行政诉讼受案范围的划分应予以衡量，以避免二者之间的冲突。其次是公共利益与政策导向的衡量。受案范围是一个政策性很强的问题，充分反映出立法及司法的价值倾向。拓展受案范围时，要留意政策倾向的价值维度，实现其与公益拓展行为的统合。我们应当以审慎、积极的态度对待政策的价值指引，避免对公共利益盲目开拓或消极应对。本质上影响受案范围的要素乃是公共利益的内在逻辑，政策应当发挥宏观的政治引导作用。简言之，对“等外”案件的司法探索，应秉持稳妥慎重的理念。

二是法定主义理念。涉及一般行政诉讼受案范围，已经突破了只有法律特别规定才能受理的约束，涉及公民人身权、财产权等领域的行政案件都可能纳入受案范围。行政公益诉讼作为客观诉讼，此种纠纷被规定为受案范围的标准难以被精确分析，而纯粹为法律拟制的结果[3]参见梁君瑜：《论行政纠纷可诉性》，〔哈尔滨〕《北方法学》2019年第6期。。如何界定行政公益诉讼中的公共利益，乃是拓展受案范围的关键。基于公共利益的不确定性，受案范围之拓展应当遵循法定主义理念，将法律依据作为前提，而不能任由检察机关自主决定。换言之，应该用法律规范去控制公共利益的可能泛化，通过具体描述其形态，继而实现公益拓展的法治化。不少西方国家的公益诉讼案件范围都呈现扩大趋势，但具体做法还是比较谨慎的，一般只在法律有明文规定的时候才可提起[4]参见颜运秋：《公益诉讼理念与实践研究》，〔北京〕法律出版社2019年版，第334页。。例如在日本，作为立法政策，为了保护公共利益而利用行政诉讼程序的做法并不被禁止，且自明治宪法时代起就由个别法所规定[5]参见〔日〕盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第180页。。在法律规范中明确可诉的案件范围，契合了我国成文法的传统，有助于统一地方各级司法机关之间的裁量尺度，且增强行政机关对违法行政行为被诉范围的预期。法定主义中的“法”应作何种设定，将是立法模式所要解决的问题。

三是司法统一理念。所谓统一性包含两个维度：一个是检察机关系统内部的统一。实践中各地检察机关对“等外”受案范围的监督举措，固然彰显了司法机关的担当与作为，但各地检察机关自行探索的行为难免在司法上有不统一之虞。对此，各地检察机关对法律明确列举领域之外的突破，必须先层报省级人民检察院批准。这里的统一，并非完全要求受案范围“全国一盘棋”。部分区域可根据相关法律程序，因地制宜地拓展特殊领域。另一个是检察机关与审判机关的统一协调。审判机关在行政公益诉讼活动中处于中心地位，有权判定案件是否属于应予受理的范围。假如检察机关与审判机关对受案范围拓展的理解不一致，纵使前者提起了诉讼，后者也很可能会以不符合受案范围为由裁定不予受理，无形中浪费了司法资源。当前，检察机关的公益拓展行为主要集中在诉前程序，很少有“等外”案件真正进入诉讼程序，某种意义上可以表明审判机关对受案范围的谨慎态度。因而，在法律规定的框架下，应由最高人民检察院联合最高人民法院出台指导性的司法文件，以此作为统合法、检两家意见的做法，逐步推动公益拓展的规范化。

（二）亟待行政公益诉讼介入的典型领域

当前，检察机关可参与监督的潜在领域颇为广泛，其中，安全生产、文物保护等类型较为典型，应尽快纳入受案范围。在安全生产领域，现有安全监管体制不健全、企业安全意识薄弱现象较为严重。2019年3月江苏省响水县天嘉宜化工有限公司发生特大爆炸、导致78人死亡的重大安全生产事故，人们在关注事故救援时不禁质疑，天嘉宜公司的安全生产许可证早就过期，为何能躲过有关政府部门的多次审查？事故调查报告确认，应急管理部门履行安全生产监管职责不到位，其他生态环境部门、规划部门等也不同程度存在违规行为[1]参见《响水“3·21”特别重大爆炸事故调查报告公布》，〔北京〕《中国环境报》2019年11月18日第1版。。类似事件屡禁不止，不一而足。面对安全生产重大事故的惨痛教训，我们认为应当在该领域引入行政公益诉讼机制。一方面，安全生产直接影响公众生命财产安全，属于关系到国家经济社会良性发展的公共利益。通过检察机关的诉前程序，督促安全监管部门对生产企业的违法违规行为做出审查，可以最大程度地实现安全生产风险防控，释放“事前预防优于事后诉讼”的公益诉讼之功效。另一方面，安全生产涉及的往往是不特定公众，并容易造成复杂的侵害后果。单个公民、法人或其他组织，其实很难与安全监管部门的违法行政行为形成利害关系，故行政私益救济的渠道比较有限。由检察机关代表公众起诉，无需经过利益关系检验，且符合诉讼经济要求。同时，该机制能够增强督促行政机关依法履职的效能，是以司法手段实现政府监管资源的聚焦[2]参见卢超：《从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验》，〔武汉〕《法商研究》2018年第5期。。在普遍推广安全生产行政公益诉讼时，应对其中的法律依据、起诉标准、具体类型等做出合理解析。

与此同时，行政公益诉讼应当成为文物保护的标配。对于上文提及的北京通州区明代石桥的保护一案，笔者认为，严格来说文物保护似乎还不完全是法律明确列举的受案范围，将其纳入生态环境和资源保护领域的做法有待商榷。将文物保护列入环保领域的做法，难免引发文物保护监管与环保监督之间的冲突关系，故宜将二者界定为两个不同的领域。随着现代社会建设进程的加快，我国文物保护工作面临严峻挑战，文物保护不力、历史遗迹受损的现象屡见不鲜。各类珍贵的文物具有不可分性、共享性等特征，承载着国人的认同感与自豪感，是中华民族悠久历史及文明血脉的象征，当然属于公共利益的范畴。当前文物保护是以行政保护模式为主，构建专门的文物保护行政公益诉讼制度，充分发挥检察机关的监督职能，将有效监督、遏制文物监管部门的违法履职行为。文物保护涵盖的范围非常丰富，还应该扩展至非物质文化遗产领域。正如党的十九大报告指出，要“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”。譬如，少数民族地区、特殊地区的非物质文化遗产丰富，当地检察机关可探索提起该领域的公益诉讼案件。有论者曾提出，加强文化遗产保护是增强国家软实力的核心要素，少数民族地区“非遗”保护很大程度上与公共利益密不可分，可从理论上对其可行性进行探讨[3]参见赵军、高旭：《少数民族地区检察机关提起“非遗”公益诉讼思考》，〔北京〕《人民检察》2015年第16期。。另外，涉及民生保障、市场秩序维护等社会性事项，都存在构建行政公益诉讼制度的可能性，后续还有待更多针对性的类型化阐释。

（三）拓展行政公益诉讼受案范围的具体设想

未来拓展行政公益诉讼受案范围，应当在具体制度架构上处理好立法模式、设定标准、起诉主体等内容。

1.立法模式。针对受案范围的立法模式，主要存在三种方式：一种是明确列举；二是概括规定；三是“概括+列举”模式。今后受案范围的立法模式，不妨明确采用第三种模式。除现行法律规定的五种类型之外，还可以通过立法再列举几种典型领域，强调其他类型案件的重要性，尽可能避免立法疏漏。笔者比较支持运用单行法律来逐步释放“等”字的意涵。为克服立法技术不够周延的争议，将来需要对《行政诉讼法》第25条第4款中“等”字的立法措辞作出调整，即在该条款中新增“其他法律规定可以提起行政公益诉讼的情形”的表述。这样既可以防止受案范围中“等”字的虚化，又可以防止案件范围的无序扩张。简而言之，将拓展受案范围的列举规定权交给《行政诉讼法》及其他法律。我国台湾地区的做法也可资借鉴。其“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益事项，对于行政机关之违法行为得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”域外不少国家对于可诉行政行为也是以单行法律明文规定为限。如日本《行政事件诉讼法》第42条规定的民众诉讼，由《地方自治法》上的居民诉讼、《公职选举法》上的选举诉讼等构成。

根据我国《行政诉讼法》和各部单行法律的个别设定，将有助于稳步拓展受案范围的列举式规定，并解决检察机关公益拓展行为的碎片化现象。当然，哪些领域需行政公益诉讼介入其中，则离不开前期的实践经验。为克服立法周期过长、程序繁琐的困难，短期内不排除由最高人民检察院联合最高人民法院制定司法解释的必要性，适时规定范围扩大的基本准则、程序、标准及条件，以此鼓励地方检察机关先行探索，当条件成熟之后再由法律另行规定。除五类例示性类型之外，针对涉及文物保护、安全生产保护以及其他社会福利案件等，这些领域的立法都可以做出相应调整。比如，为将文物保护列入行政公益诉讼受案范围，《文物保护法》在后续修改时可适时新增行政公益诉讼的规定。再比如，将来可以通过《安全生产法》的修改，将探索成熟的安全生产保护事项新增为受案范围。至于否定式列举，在坚持《行政诉讼法》第2条概括规定的受案范围应当为“行政行为”基础上，可参照一般行政诉讼受案范围的排除规定，并结合公益诉讼本身特点加以细化。

此外，还应该进行专门的立法尝试。近来多地人大及其常委会出台本地区的公益诉讼地方性立法，为当地受案范围拓展提供直接法律依据。但是，这些省份的具体做法并不一致，因此，在地方立法主体扩容的情况下，地方性法规之间的统一问题亟待得到明确。在将来，可考虑整合各个单行立法中有关受案范围的条款，制定专门性的法律法规。基于行政公益诉讼与民事公益诉讼案件的发展状况，适时制定一部体系完备的《公益诉讼法》，就诉讼程序、受案范围等作出全面规定，并清理和废除一些地方、部门出台的“土政策”“土规范”，以解决法律依据不彰的现象。

2.受案标准。拓展受案范围面临的一个关键性问题是，应该遵循何种标准将适宜通过行政公益诉讼渠道解决的案件纳入进来。我们建议，不妨从行为、对象、后果、必要性四方面标准确定范围。

一是行为标准。《行政诉讼法》第25条第4款明确了行政机关的违法行使职权与不作为这两种违法行政行为属性，契合了《行政诉讼法》第6条确立的合法性审查原则。需要注意的是，将这两种行为列为标准后，此种行为还应当适应“实质合法”标准，结合法律法规对行政机关职权的立法目的加以考虑，而不能仅停留在“形式合法”层面。至于抽象行政行为是否应列入受案范围，笔者认为当前应仅限于规章以下规范性文件的附带审查为宜，与《行政诉讼法》第53条的规则保持一致。

二是对象标准。公共利益主体是不特定的多数人或全体，对象具有非排他性。一般而言，违法行政行为不会影响特定公民的权利或义务，检察机关可以提起公益诉讼的范围只限于公共利益受到或者即将受到违法行政行为的侵害且没有特定受害人而引起的行政争议，或特定利害人提起诉讼不足以弥补损失的。公共利益的核心内容具有公共性，应该将明显具有私益性的内容排除出公益诉讼范围。试举一例，在毕节市七星关区人民检察院诉毕节市七星关区环境保护局不履行行政职权一案中，法院认为，本案中没有其他公民、法人和其他组织适宜提起公益诉讼的情况，检察机关以公益诉讼人的身份提起行政诉讼；该行政诉讼指向的被告是生态环境和资源保护领域违法行使职权或者不作为的行政机关[1]参见仁怀市人民法院（2016）黔0382行初3号行政判决书。。

三是后果标准。在《行政诉讼法》所确立的“国家利益或者社会公共利益受到侵害”这一损害结果基础上，应厘清公共利益受侵害的具体表现形式。首先需要辨析的问题是，“公共利益受到侵害”属于客观现实损害还是包括潜在损害？我们认为，为拓展受案范围的现实需要应该对此作宽泛理解。申言之，“公共利益受到侵害”既包括实际的物理形态上的损害，也包含潜在的、很可能发生损害结果的危险情形。接下来，可从对于维护公共利益效益良好、案件损害重大、经常性发生、影响权利的性质等具体标准去确定范围。比如，损害重大标准存在普遍的外部效应，可结合受害人数众多、影响地域广泛、民众反映强烈、社会影响恶劣等情形加以把握。对于那些严重影响不特定多数人的人身、财产安全，以及涉及社会共同体及其成员生存与发展的基本利益的，都属于后果标准。当案件涉及多数不确定利益主体的现实利益及可预期利益时，就应尝试将此规定为受案范围。

四是必要性标准。特定领域事项是否列举为受案范围，需检视诉讼救济的必要性，此为利益衡量的结果。在整个行政诉讼的司法审查体系中，考虑到特定领域的违法行政行为属于检察机关提起诉讼的案件范围，应考虑到诉讼的经济性与实效性。倘若通过传统诉讼等其他更适宜的渠道就能够解决此领域问题，就没有启动公益诉讼的必要。受案范围的诉讼客体，应该契合行政诉讼的可争议性、可裁判性和可执行性等要素。不属于法律层面的事实上的公共利益以及没有必要在诉讼中化解的类型，不宜作为受案范围拓展的对象。必要性标准的适用，应置于法院的立案登记阶段之后，行政公益诉讼案件被初步受理之后再审查其救济的必要性。由于法院对每起案件决定受理要看该案件是否符合要求，司法实践中法院的审查主要是以起诉要件为标准[1]参见李凌云：《行政诉讼立案制度的模式选择与规范运行》，〔兰州〕《西部法学评论》2017年第5期。。不过，《行政诉讼法》第49条、第51条关于立案登记制的规定，凸显了起诉要件高阶化的现状，即将部分诉讼要件及本案要件掺杂其中[2]行政诉讼的过程可分为起诉、诉讼审理和本案裁判三个环节，故存在起诉要件、诉讼要件及本案要件的划分。起诉要件是指当事人的起诉行为符合立案登记的基本要求；诉讼要件是指案件被法院受理之后，对此案实体问题展开审查并决定裁判的范畴；本案要件是指当事人的诉讼请求在实体法上获得保护救济。关于三个要件及其关系的阐释，可参见王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，〔长春〕《法制与社会发展》2018年第1期；张卫平：《起诉条件与实体判决要件》，〔北京〕《法学研究》2004年第6期。。对此，应将必要性标准设定为诉讼要件事项，在案件受理后由法院依据职权展开进一步审查。

3.公益诉讼起诉人资格。当前法律规范中提起行政公益诉讼的主体只有检察机关，“体现了我国公益诉讼‘国家化’的政策考虑与制度安排”[3]覃慧：《检察机关提起行政公益诉讼的实证考察》，〔北京〕《行政法学研究》2019年第3期。。目前公益诉讼起诉人具有一元性，对于受案范围的拓展而言可能并不算完满。限于案件范围的拓展，检察机关可能无法有效应对部分繁杂的案件。有学者提出，有些检察机关在办理案件时选择相对容易、不会惹起行政机关较大反应的案件来提起公益诉讼[4]参见沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》，〔北京〕《中国法律评论》2017年第5期。。因而，多元主体享有公益诉讼启动职权就成为必要，将来可尝试赋予社会组织享有提起行政公益诉讼的主体资格，以弥补检察机关不愿提起敏感类案件的不足。

其实，先前司法实践中已经有相关社会组织、公益性团体尝试性提起行政公益诉讼。例如，北京市朝阳区自然之友环境研究所诉怒江州环境保护局不服环境保护行政处罚一案，系国内首例由环保组织提起的行政作为类环境行政公益诉讼案件[5]该案中，被告怒江州环境保护局对一个公司投资建设的项目作出行政处罚，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所认为，被告的行政处罚行为明显违反《环境保护法》第61 条规定，遂诉至人民法院。参见云南省泸水市人民法院（2017）云3321行初1号行政裁定书。。虽然法院以环保组织不具备主体资格为由裁定驳回了起诉，但法院对环保组织提起的行政公益诉讼能够受理本身就是进步。而早在十多年前，我国就出现了首例环境行政公益诉讼案件——中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局行政不作为一案。该案件对于督促环境监管部门正确履职发挥了积极作用[1]2009年7月8日，中华环保联合会向贵州省清镇市国土资源局发出律师函，建议该局在收到律师函10日内收回李万先在百花湖风景区内享有的800平方米土地使用权及地上建筑或其他附属物，并消除该建筑对环境造成的潜在危害。同年7月27日，因该局未履行职责，中华环保联合会以该局不履行收回土地使用权法定职责为由，向法院提起行政公益诉讼。庭审中，原告以被告已作出收回第三人土地使用权为由提出撤诉申请，法院经审查裁定准许撤回起诉。参见《中华环保联合会提起我国首例环境公益行政诉讼》，〔北京〕《中国青年报》2009年8月3日。。社会组织乃是享有共同利益的人聚集而形成的共同体，其本身的专业知识和公益代表性都存在优势，它们有自身发展需要的内在动力。在欧盟各国中，目前已有扩大环境行政公益诉讼原告资格的趋势：以《奥胡斯公约》及欧盟指令为轴心，通过判例或立法措施，以扩大原告适格，发挥司法保障对环境政策的促进作用[2]参见〔日〕大久保规子：《环境公益诉讼与行政诉讼的原告适格——欧盟各国的发展情况》，汝思思译，〔上海〕《交大法学》2015年第4期。。通过建立多元化的公益诉讼起诉人资格体系，促使受案范围的拓展成为可能，这样还能够为检察机关分担诉累。社会组织较少受到利益关系的牵扯，可参与不适宜由检察机关承担的诉讼，发挥其在社会治理中的作用。

（四）拓展行政公益诉讼受案范围的必要限度

对公共利益保障的正当性，也不能忽视公益拓展的过度扩张[3]参见李凌云：《行政公益诉讼中检察机关的双重身份及协调——兼论检察机关的公益诉讼机构改革》，〔兰州〕《科学经济社会》2019年第2期。。行政公益诉讼属于客观诉讼，乃是作为我国行政诉讼之主观诉讼的补充，盲目扩大范围将可能导致行政诉讼功能定位发生偏离，致使受案范围的张弛无度。公益诉讼并非是一项普适性的司法救济机制，检察机关代表的公共利益存在边界，这就要求我们审视公益有限原理的运用。所谓公益有限，是指公共利益在客观上都存在归属主体、目的指向、内容范围等方面存在界限，通过公益诉讼方式所应和所能维护的公共利益也是有限的[4]参见高家伟：《检察行政公益诉讼的理论基础》，〔北京〕《国家检察官学院学报》2017年第2期。。

具体而言，受案范围并非纯粹是一个权利救济的司法逻辑事项。行政诉讼范围取决于立法者制定的法律，客观上受到立法机关、行政机关和司法机关三方关系的制约和平衡[5]参见江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第139页。。其中的关键，首先是法律监督权或公益诉讼检察权的界限。比如，国家监察体制改革后，人大制度下设置的监察委员会对检察机关职能产生较大冲击，我们不可忽略公益诉讼检察权与监察权的分工与衔接。其次，司法权与行政权的边界有待厘清。行政公益诉讼，实质上就是司法权对行政权的监督。行政机关在行政管理活动中正常履行职责便是公共利益的体现，其存在较大程度的自主性，受案范围的拓展应该避免对此种自主性产生不当干预。行政机关享有首次判断权，几乎每一个行政管理领域都对之提出了与此相关的技术性要求，有些高度专业性、紧急性的案件能够被列入案件范围的可行性很小。在受案范围明确列举之外的违法行政行为是否受到司法审查，既要充分保障可能被损害的公共利益，限制行政行为的恣意和滥用，也要顾及行政效率的维护与司法权的谦抑性。正像耶林所言，立法者和法官的任务都在于调和个人利益和公共利益，法官还需多关注法律文本背后的社会目标[6]〔爱尔兰〕J·M·凯利：《西方法律思想简史》，王笑红译，〔北京〕法律出版社2002年版，第318页。。此外，部分领域有待政治决断，有些事项还涉及保密要求，贸然将此类事项规定为受案范围反而会影响行政管理活动的开展。简而言之，受案范围拓展到何处，是由一个国家的社会状况、历史传统、成本效益、经济发展水平、防止滥诉等因素共同决定的。尤其值得注意的是，司法权化解纠纷的能力是有限的，应该考虑司法人员配置、案件特性、司法权威等综合性因素。