改革开放40年以来中国共产党巡视制度再思考

张凯月 王国斌

(成都理工大学马克思主义学院 四川 成都 610059)

党的十九届四中全会指出，“党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。”[1]可以说，巡视制度是党内监督的一项重要制度。它具体是指中央和省(区、市)党委，按照有关规定，通过建立专门机构，开展巡视视察，对下级党组织和领导干部进行监督的制度。

一、中国共产党巡视制度逻辑分析

巡视制度的建立遵循着我国特有的逻辑秩序，在我国古代就存在的监察制度为巡视制度提供其基础，而我国独有的民主集中制也为巡视制度提供了理论分析，马克思主义者特有的从实践中检验真理则为其提供了实践遵循。

(一)中国共产党巡视制度的历史逻辑

秦六国后，监察巡视制度才逐步建立起来。秦王嬴政进行了自上而下的巡视，并且在中央设立专门的监察机构—御史台以及专门的监察人员—御史大夫。汉代的监察巡视制度在秦朝的基础上又有了新的发展。汉武帝时期颁布的《刺史六条》,是最早的全国地方监察法规，不仅如此汉武帝还实行区域制度，将其划分为十三个区，每一个区指派一名监察人员对其所在区域进行监察巡视。可以说，中国古代监察巡视制度在汉代正式形成。隋朝时设立了刺史职务，使其巡视所掌管的郡固定在二月出巡所管郡，十月向皇帝禀报所巡视内容。借此来保证中央对地方的监督管理，加强中央的权利。唐朝时期沿袭了隋朝的巡视制度并且增加设立地方上的监督机构，即十道巡按地方制度，对地方进行监督巡视。中央依旧设立御史巡查各州县，这就形成了从中央到地方、由上而下的监察巡视制度。宋代在地方上设立监司，监司监察巡视地方并且向中央负责。元代时期设立御史台和肃政廉访司两大机构并且在监司下面设立道来对各个地方进行监督巡视。简言之，宋元时期监察巡视制度得到进一步完善成熟，中央对地方的监督权也进一步加强。

明清时期监察巡视制度不断得到强化。明朝沿袭了元代中央和地方的两大制度模式，不过在中央不是一个机构而是设立六科和都察院两大机构，地方设立按察司、巡抚、巡按三大机构共同对地方进行监察巡视。从而形成了自上而下制度严格的监察巡视制度同时中央集权也得到进一步的加强。到清朝时期在明代的巡视制度基础上设立监察御史和提刑按察两大机构，其主要职责是对地方进行巡视监察。随着监察巡视制度的不断发展，可以说，清朝已经建立起成熟完善的监察制度，随之而加强的还有中央集权。简言之，中国古代的监察巡视制度几乎都是为了加强中央集权的统治。

(二)中国共产党巡视制度的理论逻辑

民主集中制是民主上的集中和集中上的民主所组成的，对于巡视制度而言，只有将这两方面密切的结合起来才能达到其预期的效果。首先，巡视制度的建立是通过赋予巡视小组权利来具体实现的，因此，巡视小组具有权威性。只有保证巡视小组的权威性才能使得巡视工作迅速展开并取得有效的成果。巡视小组由中央派出对各省市县进行巡视监督，是一种自上而下的监督组织。巡视的职责是监督巡视，这是巡视小组的根本职责也是我国从严治党、维护党纪的重要手段。习近平要求巡视组“要落实监督责任，敢于碰硬，真正做到早发现、早报告，促进问题解决，遏制腐败现象蔓延的势头”[2]作为监督巡视主体的巡视组就必须要承担起这份责任充分的发挥其监督力度和巡视能力，坚决同反腐败问题斗争到底，遇到问题要敢于揭露敢于解决才会使巡视制度充分发挥其作用，清理党内不良现象保持党内纯洁。即使巡视组起到良好的作用但是在巡视工作中也离不开被巡视党内组织的配合和支持。只有合作才能共赢，况且，巡视是自上而下进行的巡视工作是维护和贯彻党的方针、政策。各个被巡视党组织积极配合巡视组完成巡视监督工作，不仅是增强“四个意识”的体现也是同党中央保持高度一致的表现，高度维护了党中央权威。最后，巡视不仅仅只是一种上级对下级的巡视监督还是一种同级的监督。在巡视之前，巡视小组就会接收来自各方对于被巡视单位的信件，听取意见和建议，从而加强对被巡视组的了解也充分发挥了群众监督作用，公开的信箱邮箱和电话号码为群众施行监督提供良好的平台。

对于监督来说有：自上而下的监督、同级的监督以及群众监督，其中自上而下的监督是最为重要的一项，也是联系同级监督和群众监督的重要手段。其次，也有利于在全党内实现监督全覆盖，加强监督力度扩展监督范围从而保证高效的政府决策力度。近年来，官员贪污腐败现象严重，巡视监督是治理腐败问题的最有效的武器，虽然巡视监督还做不到真正的全覆盖但是有理论的支持和实践的检验会进一步加强巡视的力度，不断完善巡视制度。最后巡视监督制度是不断促进全面从严治党向纵深发展的有利武器，巡视监督制度的不断发展使得党内机关各部得到良好的监督保证其工作效率和党内纯洁性。

(三)中国共产党巡视制度的实践逻辑

自党的十八大以来，针对党内存在的一系列问题，以习近平为核心的党中央为解决党内存在的问题开始实施自上而下的巡视制度，巡视制度较之前相比更加严格，在实践的过程中巡视方式与巡视制度的建设方面有了新的创新与发展。

首先，实行“不固定”制度。在巡视的过程中，作为巡视组的组长不固定、巡视的成员不固定、巡视的地区不固定甚至于巡视的单位也是不固定的。这些“不固定”因素加大了巡视制度的可靠性和监督的准确性，避免出现因巡视组成员与被巡视人员太过熟悉而导致巡视监督出现偏差得不到有力的效果，很好的避免了利益共生的问题。其次，实行常规巡视与专项巡视相结合的方式。常规巡视是以前常用的巡视制度没有针对性，也不能对一些现象做到深入监督，从而导致党内存在多种问题。十八大以后，针对这一现象党中央根据巡视过程中的实践情况开展了专项巡视制度。专项巡视制度是在坚持常规巡视制度的基础上对于一些企业、部门进行专门的巡视，专项巡视制度做到了“定点清除、精准打击”，它具有灵活性，让人摸不到规律。专项巡视制度与常规巡视制度的配合使用让巡视监督制度更加完善，力度更大更彻底也弥补了以前巡视制度的缺点。最后，是强化“回头看”的巡视制度。所谓的“回头看”就是在对被巡视人员、单位巡视结束后再次进行巡视。就像是一次突袭检查，出其不意从而达到巡视监督效果。这种制度的建立使得一些潜伏的很深的“老虎”被挖了出来，由此可知，十八大以后的巡视制度在实践中得到了新的发展和创新变得更有权威性和震慑性，突出体现了巡视制度的有效性和监督力度。

在实践过程中，巡视制度也得到不断地健全与完善。其一，善于及时从实践的过程中总结经验教训。理论来源与实践，巡视制度在实践过程中不断发现问题、解决问题从而使自身得到提高。以习近平为核心的党中央反复强调要注意从巡视制度的实践中总结成功经验，并为此做出许多重要指示与批示。2017 年 5月，中央政治局会议审议《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》时，充分肯定了《条例》修改总结吸纳巡视工作实践创新成果的做法，强调“对中央和国家机关巡视工作、市县巡察工作、一届任期内巡视全覆盖等明确规定，为依纪依规开展巡视、推动巡视工作向纵深发展提供了制度保障”[3]其二，推进党内制度的建设。党内腐败问题严重的关键便是制度的牢笼没有关紧，导致他们存在侥幸心理从而导致问题发生，巡视制度的关键便是监督，加强党内制度的建设特别是巡视制度的建设是抑制腐败问题滋生的良药。十八大以来，巡视制度不断发展和完善让人们在反腐败面前打了一个“胜仗”让人们做到了不敢腐、不能腐。这些成就不得不归功于党内巡视制度的发展。

二、中国共产党巡视制度的阶段划分

(一)中国共产党巡视制度的演进历程

改革开放以来中国共产党党内巡视制度的恢复(1978-1996)。1978年12月，十一届六中全会提出改革开放的伟大决策，这标志着我国进入改革开放时期，处于社会主义革命和建设时期的党内巡视制度再度得以发展。十一届三中全会指出并成立中央纪律监察委员会并任命陈云为第一书记。这表明监察制度被提上议程，邓小平同志曾多次强调指出要重视党的纪律并提出在进行纪律检查时要“进行铁面无私的监督检查。”[4]1980年，十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，其中提出党员干部要自觉接受党和人民的监督。可以说，《准则》对监督人员做出了初步规定。1986 年，党的十二届六中全会要求：“严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督。”[5]1990年，党的十三届六中全会提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。”[6]换言说，经过这一系列举措党内监督制度自社会主义革命和建设时期曲折发展后又再次被重视起来。同年，在十三届六中全会中首次提出了要建立巡视小组，给予一定权利使其对地方或者部门进行巡视监督。这是在改革开放后的文件中首次提到巡视制度。十四大报告中江泽民同志指出“切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督”[7]于是党内监督巡视制度又被提到新的高度。 1996年，十四届中纪委第六次全体会议再次对巡视制度做出重点强调。同年，中央颁布《中共中央纪律检查委员会关于建立巡视制度的试行办法》明确规定巡视制度的各组成部分，并进一步对巡视制度的规范性做了限定。并且派出巡视小组对一些市、自治区的部门或地区进行巡视。自此，巡视制度在改革开放之后又被重新恢复起来。

改革开放以来中国共产党党内巡视制度的探索(1997-2011)。随着改革开放初期对于巡视制度的恢复，党内监督巡视工作已经取得一些明显效果。但我国的监督巡视制度依旧存在诸多现实阻碍。 2000年，中央决定成立巡视办公室，由巡视办公室派出巡视人员对各省级党的领导干部进行巡视监督，这标志着中央巡视组织的基本形成。2002年，十六大报告中明确提出“加强对权力的制约和监督……建立和完善巡视制度”[8]可以说，巡视制度得到再次的发展，并为巡视制度以后的发展指明方向。2003年，在中央纪委第二次全会上提出巡视制度要规范化、制度化、经常化。于是专门设立巡视机构加大对党领导干部以及各地方的巡视监督。同年，中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》第一次把巡视制度以党内法规的形式提出。2007年，十七大中提出进一步完善党内监督巡视制度，并且将其写入党章。这是第一次以党内根本大法的形式将党内巡视制度确定下来。随后党中央颁布《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《中央巡视工作领导小组工作规则》、《中央巡视工作领导小组办公室规则》、《中央巡视组工作规则(试行)》等一系列规章和条例。简言之，这一系列的政策、条例的颁布使得我国的党内监督巡视制度越来越具有规范化、法制化。

十八大以来中国共产党党内巡视制度的再发展(2012-至今)。面对日益严重的腐败问题，党的十八大重新强调健全监察监督体系、完善巡视制度。习近平同志多次提出要从严治党，党内监督巡视制度作为处理腐败问题一把“利剑”被提到新的高度、赋予新的使命与任务。十八大报告提出：“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用。”[9]2013年，中央颁布《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》、《中央巡视工作2013-2017年规划》 对巡视工作提出新的部署与要求。2014年，在中央纪委第三次全会上提出进行专项巡视。2015年，中央颁布修改后的条例即《中国共产党巡视工作条例》使巡视工作有了完备的法律依据，巡视工作也更加规范化。2016年，在中央纪委第六次会议上提出巡视要向纵深发展，提高巡视成果效率。2017年，提出的全面从严治党对巡视工作提出新的要求。随着各项制度的不断完善我国巡视制度也在不断完善中发展，巡视范围越来越大、巡视定位越来越准确 、巡视任务越来越清晰。可以说，巡视制度正在逐步走向成熟。

(二)中国共产党巡视制度的特征分析

其一法制化和规范化得到加强，从而加大巡视制度的权威性。随着巡视制度的发展我国对其制定的规章制度使得它不断规范化，巡视制度的监督因有法律的依据其权威性得到加强。巡视制度的权威性是来自于党章的权威性和党中央的权威性，党章是党的根本大法是巡视制度权威性的直接来源。对于贪污腐败的零容忍也是巡视制度权威性的一个具体体现，巡视方式的改进使得贪污腐败无处可逃给各位党员干部上了一节意义重大的课，让他们牢记四个意识、牢记为人民服务的宗旨。

其二巡视制度不断深化，监督力度不断加强使得巡视制度更具有人民性。随着巡视制度的发展特别是十八大以后对于巡视制度的重视，让巡视制度不断深化监督力度加强使得它成为党内惩治腐败的重要手段。制度是为人民服务的，只有深入人民的制度才是好的制度。自十八大以来，巡视制度就开展了信访的功能接受来自群众的举报与监督，落实每个人民所享有的监督权利，真正做到人民监督，在开展以来取得的成果丰富。大大加快了巡视速度以及巡视的质量，有一些巡视组人员发现不了的问题通过收集群众意见便可以轻而易举的发现，通过这种方式既节约资源又可以取得好的效果同时也让群众参与进来。

其三，巡视制度的范围也逐渐得到全覆盖，在全面覆盖的基础上巡视制度的政治性也凸现出来。以前的巡视制度范围只是局部范围不能做到全覆盖，十八大以后随着专项巡视制度的建立，专项巡视制度和常规巡视制度的相互配合使得巡视制度的范围加大，逐步实现全覆盖。巡视监督的一个重要任务就是强化政治担当，党的政治建设是根本性建设必须放在首位。巡视制度自古以来就是对于权力的强化，这一点在清朝体现的最为明显，在现代就是强化党的自我建设，保持党内纯洁性。随着巡视制度的不断加强也是推进党的纪律不断加强的过程，只有将纪律和党的政治性放在前面才能更好的维护好党整体的健康发展。

三、新时代中国共产党巡视制度的完善路径

新时代下，中国共产党党内巡视制度再度得到发展，同样也面临诸多困难。十九大确立以习近平新时代中国特色社会主义思想为党的指导思想，并在其报告中提出“要加强权利的制约与监督，让权力运行在阳光之下。”[10]这对党内监督巡视制度提出新的要求。

(一)改革开放以来中国共产党巡视制度的现实阻碍

其一，党内巡视效率低。2013年，习近平提出我们党面临的四大风险：即精神懈怠风险、能力不足风险、脱离群众风险、消极腐败风险。其中，腐败是党内巡视制度的最大问题，现如今腐败问题依旧严重，一些领域、地区仍然存在着严重的腐败问题，腐败案件多发。随着反腐败的力度加大加深，一些不知醒悟的腐败分子所使用的腐败手段也不断变化隐藏的更深。在党内巡视制度力度、深度方面依旧做的不够，特别是对于基层的监督巡视工作没有深入进行。一些巡视工作人员工作懈怠，不积极，不主动，这就使得巡视工作效率明显下降。

其二，党内监督整合度有待提高。党内监督是党内巡视制度得以实施的基本条件，只有在党内监督良好环境之下党内巡视制度才能顺利进行。目前我国党内监督实际分为五部分，而这五部分存在重合、衔接问题。如何把这五部分相互凝结起来，从而产生监督合力，使巡视制度更加有效的进行。这是我们急需解决的问题。

其三，巡视制度的配套制度不够完善。任何一项制度想要运行下去就必须要有完善的体系。我国党内巡视制度经过发展已经比较完善，但是随着巡视制度的范围不断扩大，巡视内容不断增加，其巡视涉及的各方面内容、程序不断随之复杂化、繁琐化。这就导致有一部分出现纰漏，有待进一步完善。比如说，对于巡视组人员的监督力度不够。作为巡视组具有更大的监督权利，一旦他们滥用权力将会造成严重后果。简言之，应该通过强有力的监督机制加强对巡视组的监督力度。

十九大报告中，习近平同志指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[11]坚持党的领导是进行党内监督巡视的首要条件。十八大以来，党中央聚焦腐败问题，深入开展党内巡视制度进行反腐败斗争，不断强化自我监督的制度体系。利用巡视的“全覆盖”“回头看”等方式使得反腐败斗争取得压倒性的胜利。

(二)新时代中国共产党巡视制度的崭新发展

十九大报告中指出：‘建立巡视巡察上下联动的监督网’[12]这表明巡视制度再次被赋予新的使命与任务。在新时代，巡视制度要时刻以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以法规、党章为宗旨切实开展巡视工作。中央印发的《中央巡视工作规划(2018-2022 年)》中再次重新说明建立监督网的重要性，并且强调要重视市、县这些基层组织监督巡视制度的建立健全，提出要打通党内监督的“最后一公里”形成自上而下的监督体系。

一是新时代以来，反腐败工作已经步入法制化阶段并且取得明显成果。巡视制度是针对贪污腐败的治本举措、是防止腐败的有效措施。党的十九大对于巡视监察工作提出更高的要求，给予了更大的权利。自党的十八大到党的十九大以来，党内巡视工作一共进行十二次，每一次巡视工作都比之前更加严谨、更加深入、范围更加全面。巡视工作的开展也更加体现依法办事的原则，巡视小组以法以党章办事做到了公平、公正并且受到人民拥护、信任。十九大提出“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[13]，换言之，巡视工作的开展也有利于消除党内存在的一些不良风气、弱化党的作用等现象。

二是加强对巡视组的监督力度。巡视组作为巡视人员可能会遇到各种各样的问题，既有可能是打击报复也有可能是威逼利诱，所以对于巡视人员来说要保持头脑清醒，对党规党纪熟识于心才能抵抗诱惑，保持作为巡视人员应有的警觉与公正。仅靠巡视人员自身的监督是远远不够的，所以要加强人民群众对巡视人员的监督从而形成内外监督模式，加强巡视组的公正性避免造成严重损失。简言之，对于巡视组的监督应该扩宽巡视渠道，规范巡视工作的方式和方法、完善巡视制度。

三是大力度巡视工作的开展，使人民的合法权益得到维护。中国共产党的宗旨就是一切为人民服务。维护好人民群众的合法权益是我们党应该做也必须去做的事。十九大以来，我们党重视自上而下的监督体系的建立，正是因为由上而下的监督从而更加真切的听取人民意见，注重聚焦人民最关心的问题，巡视制度在这其中扮演了一个桥梁的角色。它巡视民情、民意传达上级，从而使上级能够“听见”、“看见”人民最为关注的事情从而问题得到解决。简言之，正是由于党内巡视制度发挥的这些“看得见”的作用，才可以保持如此强大的生命力，才可以受到人民的认可。