我国公共危机治理面临的机遇与挑战——基于大数据视角的探析

庄 严

(商丘师范学院 经济管理学院，河南 商丘 476000)

随着人类活动对自然和社会改造的逐步加深及现代化进程的加快，社会系统中的潜在风险不断增多。当今，风险社会已然来临，社会常态的时代语境下，如何有效应对公共危机事件，不仅影响到我国经济与社会的可持续发展，并且已经成为衡量政府治理水平的重要指标。2018年，按照新一轮的国务院机构改革方案，国家成立了应急管理部；2019年10月召开的党的十九届四中全会指出，要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”。无论是对现实诉求的回应还是国家政策的倾斜，使得公共危机治理(或称应急管理)成为学术研究的重要领域。

一、公共危机治理：新常态下政府治理面临的重要任务

(一)公共危机治理的内涵

从学术研究的角度看，关于公共危机的定义，学术界尚未达成统一。比较有代表性的是危机研究专家乌里尔·罗森塔尔(Rosenthal)，他从社会系统整体性的角度出发，认为公共危机“是指严重威胁社会系统的基本价值和行为准则架构，需要在时间压力和极高不确定性的情况下，快速作出关键决策的事件”[1]10。学者张成福认为，公共危机是“这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁和损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对”[2]。

尽管学者从不同的角度对公共危机进行的阐释尚未达成统一，但公共危机具有突发性、不确定性、紧迫性、破坏性、无序性、影响严重等特点是学界的基本倾向。

何为“公共危机治理”？“治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。从治理理论产生和发展的角度看，20世纪70年代以来，西方国家发生的经济、社会和管理危机，使得社会资源配置中的各主体在公共治理中的无效性而产生了失灵等问题，加之西方公民社会的发展，推动了西方公共管理和公共行政理论研究的范式变革，治理理论应运而生。作为当今世界最为流行的公共管理理论之一，治理理论是对新形势下传统管理模式危机的积极回应。国内学者俞可平基于治理理论的基础上提出，公共危机治理是指，以政府为核心的多元主体，通过公共权力的合理分配和社会资源的整合配置，针对潜在的和已经发生的危机，相互协调、参与合作，采取一系列行动实现对危机的有效预防、预警、处置、消弭和评估，有效维护公共安全和社会秩序，最大限度地维护和增进公共利益[3]。

(二)公共危机治理的内容

从公共危机治理的框架上，罗伯特·希斯(Robert Heath)提出了4R模式，即公共危机治理可以分为缩减(Reduction)、预备(Readiness)，反应(Response)和恢复(Recovery)四个阶段。有效的危机管理就是对上述四个阶段所有方面的整合。米特罗夫和皮尔森提出了五阶段模式，其中信息的收集、分析和传播是公共危机治理中的重要任务。国内一些学者认为，公共危机治理的内容更加宽泛，不仅包括危机监测、预警、预控、预防，还包括识别、处理、善后、评估等内容。由此可见，对于公共危机治理的内容，学界仍然未达成统一共识。

有效的公共危机治理需要正确理解公共危机治理的内容，虽然学界尚未达成统一共识，但可以首先清晰这样几个问题：治理主体、治理客体以及治理方式。上文已经提到新常态下，公共危机治理已经成为政府一项重要职能，毫无疑问政府是公共危机治理的重要主体。在治理理论的语境下，治理主体是多元的。因此，公共危机治理主体不仅仅是政府，还包括社会组织等其他治理主体。治理客体方面，根据公共危机发展规律，并概括总结学者们的观点，可以说治理客体包括公共危机事件全生命周期，即从危机萌芽至危机结束全过程的方方面面。因此，公共危机治理方式也贯穿于公共危机事件发生、发展的全过程。相应的处理机制包括监测、预警、预控、预防、处理、善后、评估等。在这之中，还需要运用协调机制、科学技术等一系列方法、措施有效治理。

(三)公共危机治理：新常态下政府治理面临的重要任务

从全球的角度看，近年来公共危机出现频度越来越高，跨区域、跨国界的复合型危机与日俱增，人类已进入了危机事件常态发生的阶段，风险社会已然成为当下社会生活环境的突出特征。经历了四十余年改革开放带来的高速发展，我国目前正处于结构转型和体制转轨的重要转型期。在这一特殊时期中，社会结构分层、利益多元化、非均衡发展，以及多年改革发展中长期积累的社会矛盾逐渐暴露，潜在风险不断增加，公共危机频发。从国家应急管理部发布的《2019年全国自然灾害基本情况》看，仅自然灾害所引发的公共危机，受影响人数就高达1.3亿人次，直接经济损失高达3270.9亿元[4]。

从发展的角度看，公共危机给社会发展带来的影响不容置疑。其不仅会引发社会性恐慌，造成人们生命和财产的损失，在危机发生后还要产生恢复正常的生产、生活的资金成本、时间成本，以及由此造成的经济增长放缓和发展计划暂缓，乃至社会运作机制瘫痪。同时，由于有效的公共危机治理已经成为衡量政府治理有效性的重要指标，加之危机发生的突然性，要求危机治理主体有应对时间紧迫性的能力。在这种情况下，可能会产生决策的非最优、缺乏有效沟通，甚至决策失误、民众不信任及政治不稳定等负面结果。此外，随着时代的发展和社会的进步，公共危机出现频度越来越高，而且单一性的危机越来越少，跨区域、跨国界的复合型危机与日俱增。同时，这些危机扩散速度极快、波及范围极广，使得危机应对的难度不断增加。在新常态下，公共危机治理成为政府治理面临的重要任务。

二、大数据为公共危机治理提供的机遇

进入21世纪以来，以互联网技术为代表的新一轮工业革命的到来，导致工业、产业乃至社会发生重大变革。计算机和互联网技术的不断发展，带来信息技术的高速发展并迅速普及。2011年6月，全球知名管理咨询公司麦肯锡(McKinsey)发布了《大数据：下一个创新、竞争和生产力的前沿》研究报告，提出“大数据”(Big Data)一词，认为大数据是一种规模大到在获取、存储、管理、分析方面超出了传统数据库软件工具能力范围的数据集合，具有海量数据规模(Volume)、快速数据流转(Velocity)、多样数据类型(Variety)和极高的价值性(Value)四大特征，并提出“大数据时代已经到来”。“大数据”一词风靡全球，并迅速成为各国战略竞争的重要领域。以云计算、物联网为代表的大数据时代的到来，深刻影响并改变了各行业领域和社会生活方式，推动着政治、经济、文化和社会的转型，倒逼政府革新传统的管理理念和方式，推动政府全面深化改革。

大数据何以风靡全球，成为各国战略竞争的重要领域？主要源于大数据的应用价值。从政府服务领域看，各级政府机构拥有构成社会发展与运行的海量原始数据，如人口、环境、土地、道路交通、住房、气象等公共数据，安全、海关、旅游等管理数据，教育、医疗、信用及金融等服务数据。这些数据在具体的政府单一部门只能单纯地作为数据，并不能够产生巨大的社会价值和经济效益。而如果将这些数据进行关联并综合分析，将产生巨大的社会价值和经济效益。

由于公共危机具有突发性强、破坏性大和影响严重等特点，其应对和解决需要从社会整体和全局的角度设计和展开。大数据这一基于云计算的现代化产物，拥有庞大的数据资源系统，如何将其与公共危机治理相结合，以提升政府公共危机治理能力和危机应对有效性，成为公共危机治理研究的新趋势。

(一)大数据为公共危机治理提供治理资源

著名信息技术研究机构Gartner认为，大数据是指海量、高速增长和多样化的信息资产，这种资产需要一种新的处理模式，以确保更强的决策力、洞察力和流程优化力[5]。上文提到，在政府服务领域，各级政府机构拥有构成社会发展与运行的海量原始数据，如果能将这些数据信息进行关联并综合分析，将成为政府治理公共危机的重要治理资源，产生巨大的社会价值和经济效益。此外，公共危机治理的数据来源并不仅限于政府部门内部，计算机和互联网技术高速发展的今天，互联网中的各类社交软件平台产生的各类数据信息都可以成为政府危机治理的数据信息源。运用云计算进行智能分析，以政府为核心的治理主体可以获取更多、更精确的数据信息，不仅能够提高危机监测和预控预防的准确性，将其消除在萌芽之中，更能够弥补决策过程中有限理性带来的缺陷，优化决策方案，完善处理过程，消减危机影响，提升治理效能。因此，作为一种治理资源，大数据为切实提升政府公共危机治理能力和政府现代化水平具有重要作用。

(二)大数据为公共危机治理提供治理手段

劳动创造价值。而在数字经济时代，数据本身就拥有价值，并能作为一种新工具创造价值。“很多新工具都能追踪人类的活动，都能预见我们的下落：不是当下的，而是未来的。”[6]25大数据时代，通过对数据信息的获取、分析、计算和处理，管理者可以通过目标群体及个体留下的活动痕迹追踪并分析，能够发现许多被忽视的价值盲区。如全球知名管理咨询公司麦肯锡(McKinsey)，从2015年起推出了中国数字消费者年度调查，在该研究中整合消费者体验设计，并总结可能的商业机会，以及商业潜在发力点。在这份年度调查报告中，人们可以发现很多想象以外的消费行为现象。而从商业的角度看，麦肯锡(McKinsey)这份年度调查背后隐藏着巨大的商业价值。如果能够将同样准确度高、数字庞大、极具价值的信息数据引入公共危机治理，并对其进行分析、计算和处理，为实施科学有效的危机治理提供坚实的数据基础，帮助治理主体实现从经验判断、理论推演的主观治理向运用大数据进行云运算的客观分析、理性研判的科学治理的转变，从而提高决策的科学性和公平性，不仅为提升政府公共危机治理能力提供有效手段，更为政府实现科学决策与有效执行，提升政府治理能力和服务能力，以及推进政府和政治现代化等方面提供重要支持。

(三)大数据为公共危机治理提供治理理念

大数据不仅仅是一种资源、一种技术，更是一种思维方式。在传统思维的惯性驱使下，管理者和研究者在面对一些现象时，习惯追寻现象中存在的因果关系，以探索解决之道。而大数据时代，发现数据信息间的相关关系，比探寻数据信息间的因果关系更具现实意义。有学者指出，大数据技术具有从各类型的海量信息中快速获得有价值信息的能力，这意味着人类思维和决策的方式与方法进入了一个更高级的阶段[7]8。大数据可以帮助我们从数据信息中获得知识，进而获得智慧。作为一种理念，大数据的出现和发展为公共危机治理注入了新思维，深刻冲击并改变政府公共危机治理方式。通过对海量数据信息资源的挖掘、分析和应用，有利于推动以政府为核心的治理主体从传统经验分析，走向理性研判的科学治理，有利于通过信息数据的交流共享，加强基层治理，促使更多的社会组织等治理主体参与公共危机治理，推进公共危机治理的协同化发展。同时也对公共危机治理的回应性、多样性、协同性、科学性、精准性和服务性提出了更高的要求。

三、大数据时代我国公共危机治理面临的挑战

信息技术的高速发展和大数据应用技术为公共危机的应对和处理带来了机遇，同时也在转变政府决策模式，提升防范风险能力和有效处理危机能力等方面提出了更高的要求。因此，我国公共危机治理还面临着如下挑战。

(一)数据思维——对公共危机治理思维的挑战

当前我国的公共危机治理决策依赖政府机构，而长期以来，我国政府决策主要依靠公职人员的直觉和经验，导致公共危机治理重处理、轻预防，习惯性探寻因果关系而非相关关系，缺乏搜集数据信息并应用其进行决策的思维意识。随着治理理论兴起，倡导去权威化、去中心化，加之现代社会事务的不断增多和社会风险的不断增加，近年来越来越多的公共危机已经呈跨学科、跨领域特征，在治理过程中，要求治理主体要有整体性治理思维。大数据时代，传统的管理理念受到严重冲击，如何转变传统的重应对、轻预防以及经验分析的管理理念，用数据思维从整体性角度考虑，以大数据为治理资源和治理手段，协调和整合不同治理层级、部门、责任机制和信息系统是新时期我国公共危机治理面临的一大挑战。

(二)数据收集——对公共危机监测模式的挑战

大数据技术通过对海量数据的收集和分析，能够系统、全面地监测、分析各种公共危机。在管理模式上，受传统科层制分工原则的影响，我国施行的是由中央政府统一领导，不同灾种分门别类对应管理的专业灾害部门管理模式。这种专业化分工的优势是有利于提高危机治理专业化程度，并在一定程度上提高了政府的危机应对效率。劣势则是各级政府中不同部门和机构各自拥有大量数据，但由于不同部门和系统之间缺乏协调，数据无法有效共享，极容易形成信息壁垒，导致在公共危机的应对处理过程中获得的数据碎片化，进而影响决策的科学性、精准性和有效性；另一方面是不同部门和机构独立管理，在信息收集和分析的手段和方法上并不一致，可能造成数据信息的重复采集，信息的获取和信息系统的管理维护成本较高。因此，如何有效地收集分布在不同层级、不同部门和不同机构的动态数据，以提高数据分析和处理效率，实现对公共危机的监测和公共危机应对、处理的决策科学性，成为大数据时代我国公共危机治理中面临的重大挑战之一。

(三)数据传递——对公共危机决策支持的挑战

从政府管理层面看，大数据的重要应用价值在于可以作为治理手段提升风险防范能力和危机处理的有效性。精准、高效、快速传递的数据集成是公共危机处理、响应阶段中的核心环节。精准、高效、传递迅速的数据集成可以促进数据信息实时监测和动态分析，提高公共危机的处理和响应效率。近年来，从我国一系列的公共危机看，多数公共危机是因基层政府处理和响应的不及时，造成影响的逐级扩大。对于基层政府而言，首先考虑的是如何完成经济发展的目标和任务。因此，基层政府更多的考虑是如何维护自身的经济利益和政治利益。出于地方利益的考虑，在信息的传递过程中，一些相关部门机构不愿意进行数据共享和信息交流，或是存在瞒报、漏报、不报、虚报等失信行为，导致数据信息的准确性失真，无法通过收集到的数据信息了解和分析真实情况，造成应对危机决策的信息不对称和高风险性，进而影响决策的科学性。从整体性角度看，还会导致人民群众生命安全保障问题，公共财产损失问题，社会资源大量浪费问题，甚至严重影响政府权威。如何将分布散落的海量数据精准、高效集成，提高动态的、快速传递的数据信息时效性，杜绝瞒报、漏报、不报、虚报等失信行为，以保证数据信息的真实性和准确性，以支撑危机决策中枢系统的科学决策，成为大数据时代我国公共危机治理中面临的重大挑战之一。

(四)数据分析——对公共危机处理能力的挑战

潜在危机不断增多的社会转型期，对公共危机的主动防范和侧重事前管理的预警预防提出了更高要求。进而也对探寻分析海量信息数据中的关联性，并应用到预防潜在危机的发生，科学地制定应急预案和应对措施提出了更高要求。但我国大数据领域和公共危机治理领域，还存在着管理机构不健全、缺乏专业的人才队伍和必要的技术支持等问题。另一方面，如何促进大数据技术和公共危机治理两大领域的融合发展，仍存在着技术难关。这些都成为大数据时代我国公共危机治理中面临的挑战和亟待解决的难题。

(五)数据表达——对公共危机回应能力的挑战

在政治民主化背景下，公民参与是善治的重要衡量指标。互联网和信息技术的不断发展，为公民参与提供了技术手段和参与途径。大众媒体、网络平台不仅在公共危机治理过程中扮演着重要角色，也成为政府进行信息传播和公共危机回应等问题的重要工具。此外，它们还和民众及社会组织等其他治理主体共同构成数据信息的重要来源。然而，我国一些地方政府仍然未能适应信息化时代的发展，在公共危机爆发时，不重视主流媒体和网络平台的影响力，不能及时并准确地发布信息、引导舆论、消除公众恐慌和不安。导致公共危机回应能力不足，未能做到及时回应民众和媒体的关切。由于民众和媒体在意见表达中，包含大量关于风险防范和危机决策所需要的信息，因此，如何处理大数据时代民众意见的“大数据”表达，这是大数据和网络时代公共危机决策所面临的巨大挑战和难题[8]。

四、大数据时代我国公共危机治理的进路

(一)树立数据思维意识，构建多元协同治理体系

维克托·舍恩伯格和肯尼斯·库克耶在其著作《大数据时代: 生活、工作与思维的大变革》中曾指出，“大数据正在改变我们的生活以及理解世界的方式”[9]1。大数据的出现倒逼政府主动革新思维方式，以指导公共危机治理行动，不断提升公共危机治理水平。树立坚持防治结合、以预为主、以防为先，以人为本、科学发展、安全发展的治理思维。树立注重收集多源数据的大数据，以大数据为治理资源和治理手段，协调和整合不同治理层级、机构部门、责任机制和信息系统。树立重视合作共赢、多元参与、协同治理的价值取向，重新思考和定位不同治理主体之间的关系，构建多主体协商合作的跨部门协同治理体系。

(二)完善公共危机治理体制，推动治理数据互通互享

将大数据应用到公共危机治理中，需要改变过去以权力为基础的应急管理体制，逐渐建立起以数据为基础的应急管理体制[10]。这需要从顶层设计的角度出发，由国家层级的应急管理部门牵头，制定完善的大数据应用准则，完善公共危机治理中的信息共享与协同治理制度，明确政府部门数据信息共享的范围和信息公开的内容，打破传统部门权力职能设定、信息分散碎片化状态，消除政府部门在信息共享时出于安全或利益因素存在的顾虑。推动公共危机治理信息渠道的多元化建设，拓宽社会组织以及公众参与公共危机治理的渠道，实现数据信息的互联互通互享，提高公共危机治理的水平和能力。

(三)培养复合型人才，完善公共危机治理数据体系

一是构建符合公共危机治理要求的大数据技术体系，实现覆盖公共危机治理全生命周期的数据收集、分析、处理、共享，并提供数据共享、数据交换和数据应用服务；二是根据公共危机治理的业务需要建立危机治理共享资源数据库，并向全社会开放，吸引更多地社会力量、治理主体参与公共危机治理，形成合作治理、协调治理，提高公共危机治理的效率和效用；三是通过引进专业技术人员或是对现有工作人员进行专业技术培训，优化人才队伍，培养既通晓公共危机治理理论和技术，又熟悉大数据应用的复合型人才，强化专业人员的大数据思维意识和专业技术能力。

(四)及时公开数据信息，提升公共危机治理回应能力

重视主流媒体和网络平台的影响力，发挥电子政府的效能，在公共危机的应对中和处理大的重要节点时，及时有效地公开数据信息。一方面，不仅可以引导舆论、消除恐慌，稳定民众情绪，加强社会监督，规范政府权力运行，增强政府公信力，还可以通过民众和媒体的意见表达，收集风险防范和危机决策所需要的信息；另一方面，通过数据信息公开，运用政治动员等方式调动社会各界力量参与公共危机治理，构建全方位、多层次、宽领域的紧密合作伙伴型协作关系，通过资源整合，推动公共危机治理结构多元化、扁平化发展，提升公共危机治理多元协同治理合力。