日本调解制度

齐树洁/厦门大学法学院

日本受中国法文化和法制度的影响，十分强调民事争议的非讼解决方式。调解作为解决纠纷的重要方式，在日本有着悠久的历史，且深受民众的欢迎，显示出旺盛的生命力。进入21世纪之后，日本进行了整体性的司法改革，诉讼外纠纷解决机制（ADR）的发展是其中的一项重要内容。2004年12月，日本制定了《诉讼外纠纷解决程序促进法》（以下简称《ADR 促进法》）。该法旨在鼓励建立市场化的调解及其他ADR 机构，并将其作为国家的发展战略，设定准入标准和国家监管方式，向着ADR 的多元化和职业化进一步发展。

一、日本调解制度概况

日本的调解历史最早可以追溯到江户幕府统治时期。当时民间就有通过长者调解解决纠纷的习惯。二战结束后，受美国法的影响，日本设立了家事法院，并于1947年制定《家事审判法》。1951年，日本颁布统一的《民事调解法》，将除家事纠纷和劳动纠纷外的各种调解制度加以统一。此后，该法于2003年进行修订，增设律师兼职法官制度，赋予律师民事调解法官之权能。《ADR 促进法》作为日本实现法制现代化的一种战略性过渡措施，有效缓解了移植法与日本传统社会的不适与冲突。

日本民事调解制度主要受《民事调解法》以及最高裁判所制定的《民事调解规则》调整，主要由司法裁判所的调解委员会具体负责。原则上，调解委员会由一名主任及两名以上非专业调解员组成。《民事调解法》修订前，委员会主任只能由职业法官担任。为减轻职业法官的工作负担，增强法官和律师群体之间的沟通互动，修订后的《民事调解法》准许拥有5年执业经验的律师以兼职法官的身份担任调解委员会主任。此举亦是日本首次尝试兼职法官制度。《民事调停委员及家事调停委员规则》规定了非专业调解员的任职资格：（1）具备律师资格；（2）拥有处理民事纠纷相关的专业知识以及丰富的生活阅历；（3）品德高尚；（4）年龄介于40 岁至70 岁之间。非专业调解员需由地方裁判所确定人选，报经最高裁判所批准任命。其任职期限为2年，可连选连任。在日本，非专业调解员属于特别职务的国家公务员，由政府发放薪酬。

日本家事调解及家事审判工作均由独立设置的家事裁判所（即家事法院）来进行。《家事审判法》第9 条将家事裁判所管辖的案件分为甲、乙两类。甲类案件系指非讼性质较为明显的案件，如禁治产、宣告失踪、指定监护人、确认遗嘱；乙类案件主要包括离婚或解除收养关系后的财产分配、遗产分割、亲权监护等争议性较强或涉及较多财产关系的案件。《家事审判法》第十七条规定，除甲类案件外，当事人可以申请家事调解委员会进行调解。

家事调解一般由一名家事审判官和两名家事调解员组成的家事调解委员会进行。家事审判官担任调解委员会主任，主要负责引导家事调解程序的进行、指导家事调解员、开展证据调查工作。家事调解员的任职资格与民事调解员的任职资格基本相同。为补偿因调解付出的时间和经济成本，家事调解员可获得法律规定的其他津贴以及最高裁判所规则规定额度的差旅费和日津贴。日本从社会各层次国民中选拔调解员，从而确保家事调解员的多样性。家事调解员也是日本民众参与司法、接近司法的重要途径之一。基于家事纠纷的特点，为实现纠纷的妥善解决，开展家事调解时，调解员通常为男女各一名。

民间调解所涉及的纠纷范围包括产品责任、土地界限划定、特殊商品交易、软件纠纷、劳资纠纷、婚姻关系、医疗纠纷、知识产权等。民间调解机构处理的案件中，47.2%的案件能够在3 个月内处理完毕，64.9%的案件经过两次调解即可最终解决。

行政调解的最大特征在于其中立程度较低。行政调解机构处理的多为消费纠纷。为弥补消费者的弱势地位，行政调解机构积极参与案件调查、商品的测试、鉴定等活动。

二、民间调解制度

民间调解是指由民间机构或组织主持的调解，其中既包括民间自发成立的调解组织，也包括由政府或司法机关组织援助的调解机构。当代日本由熟人社会向陌生人社会转型，传统的村落、家族、单位等共同体日渐衰微，进而导致传统民间调解的衰落。但是，社会的发展变革又催生出新的自治共同体，并形成新的民间调解机制。可以说，民间调解沿着“发展—衰落—发展”的道路往复循环。不管怎样，民间调解都是不可或缺的纠纷解决资源。

为保障民间调解的质量，增强民众对民间调解的信任和认可，日本对民间调解机构采取严格的准入制度。民间机构开展调解业务，必须首先向法务大臣提出申请。《ADR 促进法》第六条规定，民间调解机构应当满足下列条件：（1）具有专门领域知识背景的调解员；（2）有专门的规章制度，涵盖调解员选任办法、调解员回避、调解程序、调解收费标准等内容。经审查，如果法务大臣认为调解机构符合相应条件，则准予认证。此外，《ADR 促进法》第七条规定，七类人士不得担任民间调解员：（1）成年的被监护人；（2）与纠纷存在利害关系的人；（3）禁治产人；（4）受刑事处分后未满5年的；（5）被取消认证的法人的工作人员；（6）退出暴力团伙未满5年的；（7）暴力团伙成员。取得认证的调解机构的名称和住所需在官方报纸上进行公示，以便接受公众监督。在每年度的最后3 个月，获得认证的调解机构需向法务大臣提交本机构的年度工作报告、财务状况等信息。如果调解机构出现法律规定的取消认证的情形，法务大臣可撤销认证。

经认证的调解机构进行的调解程序能够产生诉讼时效中断、诉讼程序中止和抵消前置调解三种特殊的法律效果。如果通过调解程序无法解决争议而终止调解程序，当事人自收到调解终止通知书之日起一个月内以相同事由起诉的，申请调解日视为提起诉讼日。如果诉讼程序正在进行，当事人之间合意申请民间调解机构进行调解，受理案件的裁判所应当暂停案件的审理，但诉讼程序的中止期限最长不得超过4 个月。在家事纠纷和租赁合同纠纷中，当事人若已申请民间调解，即便最终因未达成调解协议导致调解程序终止，这两类纠纷依然可以不受调解前置规定的限制。不过，如果管辖裁判所认为合理，仍然可以依职权再次进行调解。在民间调解机构主持下当事人之间达成的调解协议仅具有合同效力，当事人请求裁判所强制执行的，裁判所不予支持。

一般情况下，调解费用由当事人双方共同负担。由于地震和自然灾害在日本频发，2016年以来，法务省多次在灾害时期颁布免除调解费用的特别规定。

2007年，日本只有10家民间ADR 机构，2018年民间ADR 机构的数量已经超过180家。民间ADR 涉及的领域不断扩大，日本民众也更加便利地享受民间ADR 服务。近几年来，日本官方大力宣传民间ADR 制度，赋予民间ADR“纠纷解决支柱”的昵称并为其设计了标志图案，旨在拉近民众与民间ADR 机构的距离，提高民间ADR 的社会信任度。法务省还建设了民间ADR 的专门网站，向民众介绍民间ADR，公开民间ADR 机构的基本信息和解决过的案例。官方公开ADR 机构的信息不仅能够规范民间机构，还便于民众选择合适的机构。此外，在2017年的日本法律宣传日，法务省举行了自行车事故纠纷的模拟调解活动。日本2019年法务省报告表明，日本还将进一步推广民间ADR。

日本法务省2019年2月28日颁布了 《ADR 促进法实施指导》的最新版本。该文件的修订旨在明确对民间ADR 机构不法行为的规范、监督与处分，进一步规定了一系列关于民间ADR机构的资质标准及其所解决纠纷的具体标准。例如纠纷的领域、种类和规模、ADR 程序实施者的具体资质（包括三种能力：法律专业知识、纠纷领域内的经验或知识以及调解的技术）和选任方式。该文件还明确规定了ADR 机构的一些具体义务，例如说明义务、程序记录保存义务、劝告义务等。

三、行政调解制度

日本是行政调解制度比较发达的国家。行政调解机构部分由国家运营，部分由地方运营，负责处理环境、劳动、消费者权益保护方面的纠纷。虽然行政调解机构的调解方案缺乏强制执行力，但是其成本低廉、效率较高，因而受到广泛的欢迎。下文以日本国民生活中心和消费生活中心为例予以介绍。

日本国民生活中心成立于1962年，其前身为国民生活研究所。《独立行政法人国民生活中心法》赋予国民生活中心解决消费者纠纷的重要功能。国民生活中心下设的纠纷解决委员会负责消费者纠纷的调解工作。该委员会由15 名委员组成，任期2年。当事人如果向国民生活中心纠纷解决委员会申请调解，应由其本人或其代理人递交书面申请。委员会经审查后认为符合规定的，应当向对方当事人送达申请书副本。另一方当事人自收到申请书之日起15日内表示不同意适用调解或未做明确回应的，委员会将终止调解程序。如果当事人同意调解，委员会主任可选择2 名以上与纠纷无利害关系的调解员参与调解。

国民生活中心争议解决委员会于2019年4月25日公布了《2009—2019年国民生活中心行政ADR 实施状况的报告》。该报告显示出国民生活中心ADR的发展存在如下特点：（1）案件数量逐年增加且和解率较高。（2）案件信息公开的成效显著。（3）国民生活中心对经营者履行义务的催告有效地保障了消费者的权益。（4）纠纷解决效率较高。

消费生活中心组织的调解意在通过事后介入的方式维护消费者合法权益，促进当事人之间争议的解决。其职责主要是 “积极参与”与“尊重当事人的自我决定”。消费者与企业之间往往存在隔阂与不信任，经过调解员的努力，当事人之间通常能够相互谅解，相互妥协，从而达成双方都可以接受的方案。消费生活中心认为，消费者与企业在实力上存在严重的不对称。消费者无论从信息获取能力还是经济实力方面都处于劣势。为平衡两者之间的力量差距，消费生活中心在调解程序中给予消费者倾斜性保护。

在《ADR 促进法》实施十年后的2018年，ADR 协会向法务省提交了完善ADR 制度的提案。该提案在提交前经过了ADR 协会内外相关人士的问卷调查，反映了日本ADR 制度自实施以来的各种问题。提案的具体内容包括：（1）在法律上明确民间ADR 与行政司法ADR 的平等关系。（2）增设民间ADR 前置程序。（3）司法、行政ADR 程序在必要时向民间ADR 程序转换。（4）赋予民间ADR 执行力。（5）在法律上明确规定，保密原则能够对抗诉讼中的证明义务和接受调查机关询问的义务。（6）法律援助中心应加强同民间ADR 机构的联结，对没有代理人的当事人提供法律援助。（7）政府应加大对民间ADR 制度的财政投入。（8）增设促进ADR 实施的体制。