德国生态环境治理与保护的基本经验及借鉴价值

万希平

20世纪50年代，作为世界上环境污染最严重的国家之一， 德国生态环境危机面临着嚴重的水污染、大气污染。著名的莱茵河因水污染严重导致河水又黑又臭而被嘲讽为“欧洲下水道”“欧洲公共厕所”，鲁尔工业区因煤炭钢铁产业集中大气污染严重，彩色的蝴蝶保护色都被污染成黑色。面对如此严重的生态环境危机，德国政府从国家层面推出一套的科学化、规范化的环保治理制度体系，通过几十年的生态环境治理制度不断健全和有效运行，在先污染后治理的发展道路上，走出一条成熟高效的生态环境治理之道。如今的德国，被世界公认环境保护最好、生态环境治理最具成功的国家之一，其基本做法和成熟经验对于我国在乡村振兴中加快构建现代化生态文明制度体系，提升我国生态治理效能具有一定的启示意义和借鉴价值。

一、 德国生态环境污染之后探索治理之道的基本做法与经验

1.出台严格的环保治理制度，以严格的法律制度推进生态环境治理。二战后，德国的环保制度建设大致经历了四个阶段，逐渐发展成为今天被世界公认的最完备的制度体系。

第一阶段为二战后德国经济恢复期的环保制度。这一阶段的制度建设，主要是在联邦法中有专门针对特定环境保护对象的规章制度和法律条款。但这一阶段的德国环保法律规定是零散的，甚至各州在某个具体环境问题处理的法律规定标准都不一致，缺乏全面系统性、整体性制度设计，因此在执行起来基本是各州各自为治，没有从国家整体层面上形成系统治理。虽然在有法可依的环境治理领域，环境危害得到有效遏制，但在法律制度盲点领域以及涉及需要跨州统一行动方面，出现了九龙治水、各管一摊的局面，结果导致这个阶段德国生态环境治理效果打了折扣。

第二阶段为20世纪70年代至80年代德国环境单行法的迅速出台。为了弥补前一个阶段环保治理的零散性现象，这一阶段补漏洞思维体现在环保治理制度上，就是缺什么补什么。由于环境单行法保护和治理对象明确、问题针对性极强，在实践操作上能够及时针对某种环境问题作出最直接有效的反映，在较短时间内很快就取得了良好的环境治理效果。但对于一些潜伏期、末端性问题，仍然缺乏关联性、协同性的整体治理思路。

第三阶段为20世纪90年代以来，随着单行法越来越多，行业之间、法律规定之间出现缺位或重叠，分工不明、行动不协调，给环境治理工作带来很多实操性麻烦。从1990 年东西德统一后，德国开始侧重以整体性视角加强生态环境治理制度，凸显环境治理制度的法典化。1999年制定完成了《环境法（草案）》，环境治理的制度法典化结束了长期以来德国环境治理不同领域进行分治的现象，从整体性思维视角把生态环境治理上升到人类可持续发展的高度。

第四阶段为21世纪以来，德国关注更高层面、更广领域的环保治理合作法规制度的出台和参与。为加强与各国的合作以共同应对环境问题，德国积极参与欧盟、周边国家以及全球领域的生态治理活动，先后签署了《保护波罗的海区域海洋环境公约》《联合国气候变化框架公约》《联合国海洋法公约》《人类环境宣言》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《巴黎气候协定》等，以积极、负责任态度携手各国共同承担其保全球环境治理的重任。

2.注重预防性的事前环境评估机制，以科学视角规划城乡生态环境建设。早在 20 世纪 80 年代，德国就提出把预防性原则作为生态环保法的指导性原则，并体现在之后出台的每一部法律中。为此，1990 年 2 月 12 日德国专门颁布了《环境影响评估法 》。体现在生态环保工作中，就是注重事前的环境评估机制，尽可能在土地开发利用、工业项目批复建设上尽量避免对环境的污染和破坏或者降到最低。另外，德国作为第一个宣布不再使用核能的主要工业国家，为了弥补能源缺口，大力发展绿色能源，并以法律规定形式，明确到 2020 年可再生能源应占总能源供给不低于30% 。这种科学理性的态度、防患于未然的做法，为德国生态环境治理和保护奠定了可持续发展的良好基础。

3.注重经济杠杆的调节作用，大力推进循环经济和节约型社会建设。在德国老百姓的生活中，处处可以感受到政府主导型的经济杠杆调节作用。与美国等发达资本主义国家的消费主义相比，德国是一个典型的节约型发展模式的国家。如今在德国，环境保护与治理不单是涉及环境的问题，而是包括整个社会福利、城市发展竞争力以及关系公民未来工作和生活在内的方方面面的事情。如，在治理汽车尾气方面，不收取高速费，但汽油价格相对比较贵，因此政府鼓励汽车企业生产和销售排气量小、安全性能好的经济型小轿车，并大力推广使用无铅汽油以减轻大气环境污染治理压力。在水资源管理方面，德国供水和排水都由环境保护部门进行统一管理，一方面非常重视水源地的水质保护，严格监测和保护地下水免遭污染;另一方面对污水排放和处理有科学明确的处理标准和监管标准，以严格的法规、监管和执行以及征收生态税、污水排放费、对私营污水处理企业减税等经济调节手段共同构成水污染控制管理体系。

4.注重环保教育和群众参与。德国政府非常重视培养公众的环保意识，因为只有依靠公众的力量开展环境保护工作，才能真正提升环境保护的实际效果。在这方面，德国教育从幼儿园开始，就培养孩子与大自然和谐共处、垃圾分类、节约的消费观等环保理念。德国政府把环境保护的可持续发展理念贯穿小学、中学、大学以及全民终身的职业教育体系中。同时，德国民间环保组织也非常发达，这些组织在提升公民环保素养方面发挥着重要作用。他们通过免费开展讲座、提供环境保护知识手册等各种途径向公众宣传和普及环境保护知识，极大唤醒了公民的环保参与意识。为了鼓励公众参与到日常环境保护行动中，德国政府还注重信息公开化，出台了《环境信息法》，除了在德国环境部网站上定期发布环保报告，还会对自然灾害和次生灾害进行预警，以及对生活中的各类环境标识进行统一规范（尤其是关系百姓日常生活实用产品的化工产品）。通过信息及时全面的公开，减少了信息不对称性，有利于社会各界力量积极参与环保治理和监督，大大提高了公民的环保意识，公民对环境法律制度以及相关政策有了更多的关注，在具体实施中也提高了公民的积极参与度和配合度，有利于环保政策的落地生效。比如，在德国，限塑令在德国是非常严格的，一些环保组织甚至呼吁把使用塑料袋纳入到法律制裁的范围，因此，德国环保袋是公众日常生活购物出行时必备的随身物品。

二、德国环境治理与保护经验对我国的借鉴价值

德国在生态环境治理和保护方面的基本做法和经验，可以为我们提供一些有益的借鉴。

1.以最严格、最完备的科学制度，为生态环境治理效能保驾护航。改革开放初期，我国以环境破坏与资源浪费为代价的经济增长模式，造成了严重的生态环境问题。党的十八大以来，党中央通过顶层设计出台了一系列法律法规条文，极大弥补了之前环保治理法律缺失带来的无法可依问题。但与德国不同，中国的现代化发展正处于转型阶段，一些地方政府为了地方利益在执法环节存在地方保护主义倾向，由此带来的后果是，让环保法落地实施打了折扣。制度的生命在于执行。在生态环境治理上，出台法律容易、执行法律难。要防止“制度破窗”，就得形成一套系统完备、科学有效的治理方案，避免像德国早期头疼医头、脚疼医脚的片面性治理带来的负面问题，也要避免因出台单行法过多带来的不利影响，而应当借鉴德国环保治理成熟期的整体性思维，出台和制定环保相关法律，从而在治理中形成合力发力的良性结果。

2.注重预防性的事前环境评估机制，加强生态风险防控机制研究。这些年我国制定出台的环保法律制度大都倾向于环境污染后的惩罚性事后治理思维模式，而对于有关环境保护和环境预防的事前法律较为缺乏。我国作为人口大国，涉及民生安全的问题影响面、波及面尤为严重。近几年在大气污染、水污染方面已经出台了一些防控机制，但在食品药品、化工产品等关系民生重大安全的防控体制机制还有待进一步完善。因此，可借鉴德国在这方面的成熟做法，加强顶层设计和体制机制建设，加强源头风险防控管理以及相应的风险防控的技术支持标准。这也是习近平总书记强调党员干部要增强防范化解重大风险能力的应有之义。

3.加大经济杠杆调节作用，构建全社会循环型、节约型经济发展新格局。目前我国经济发展正处于高速发展向高质量发展的转型期，用好经济杠杆这个指挥棒，将会极大地促进转型期的经济健康持续发展。我国目前在家庭阶梯电价、新能源汽车、共享单车（低碳出行）方面已经在行动，还有一些，如垃圾分类、家庭用水以及限塑令等方面，还需要出台一些因地制宜的管用办法落细落实。德国在鼓励低碳消费、节能消费等可持续发展方面的一些做法，值得我们借鉴和学习。如德国一般家庭暖气的进水量和温度控制阀，家庭用水安装两个水表，进水表和排水表，排水表的水价格要遠远高于进水表的使用水价格，以此调节和鼓励节约用水。

4.加大环保教育和公民参与度，发挥人民在环保中的主体作用。德国的环保教育从娃娃抓起，渗透到覆盖终身的全民教育，起到了很好的环保监督和参与治理作用。我国现在的环保教育还处于初级阶段，需要大力提升全民的环保素养。中小学曾经倡导“光盘行动”，但由于没有跟踪性、配套性的相应措施，因此就像“运动式”一样，长期来看实际效果并不明显。目前，在环境信息公开方面，我国老百姓的环保意识局限于更多关心与自己有关的环保信息，对国家长远大计往往缺乏整体认知，看客心理严重。在这些方面，我们可以借鉴德国的优秀做法。在教育对象上，我们既可以借鉴德国从娃娃抓起，还可以结合中国国情重点从党员干部做起。孩子是国家的未来，党员干部是党和国家事业发展的中坚力量。在教育内容上，不仅要培养全体人民关注环保的监督意识，还要大力培养参与环保的意识和遵守环保治理制度的规矩意识。

本文系2019年天津行政学院骨干师资培训团赴德国参加“生态文明视角下城乡融合体制机制经验”培训的研究成果

作者系中共天津市委党校哲学部副主任、教授

责任编辑：双艳珍