“跨”＋“特”：首都特色跨行政区划公益诉讼格局

刘亚　刘妍　赵婉茜

特效药、抗癌药、保健品……在京津冀地区无线电广播的大量调频频道里，很多居民经常能密集地听到各类推销医药产品或服务性质的广告节目，许多“名医”“患者”在节目里现身说法，大肆宣扬药物有“药到病除”的奇效。因为被广告内容吸引，不少居民通过拨打广告热线购买了药品保健品，但拿到后发现药效与广告宣称的大相径庭，并不尽如人意。

“其实，这是明显违反了《广告法》规定的行为，很可能涉嫌虚假宣传。老百姓按照广播宣称，对药品有所期待，但事实却并非如此，其实也是侵害公共利益的一种表现。”北京市检察院第四分院（以下简称“四分院”）副检察长常国锋对《方圆》记者说，这时候就涉及公益诉讼的问题了。

经过调查检测，四分院检察官们发现这些药品并没有宣传的治疗功能。那么，这些药品从何而来？是否经过审批？这些广告又是通过什么渠道大肆传播的？通过摸排，四分院发现京津冀广播违法广告销售药品存在侵害公共利益的情形，据此，对市场监管、无线电管理等行政机关以怠于履行监管职责立案4件。针对京津冀地区的药品案件线索，该院已提请北京市检察院进行指定管辖，拟于近期向相关行政机关发出诉前检察建议。

“这是四分院开展公益诉讼工作的一个缩影。”四分院党组书记、检察长朱小芹向《方圆》记者介绍，自2014年12月30日挂牌成立以来，四分院履职已有五年时间。“五年磨一剑，作为全国首批公益诉讼试点检察院，四分院打造了一个具有北京特色的公益诉讼集中管辖的专门检察院。”朱小芹介绍。目前，四分院已构建出立足跨区划、依托铁路、着眼京津冀的具有首都特色的跨行政区划公益诉讼格局，办理了一批公益诉讼案件，实现了案件的“跨”、“特”与公益属性的结合。

全国首家集中管辖公益诉讼的试点检察院

2015年7月，四分院被北京市检察院确定为首批公益诉讼管辖试点院。2017年6月，公益诉讼检察工作全面推开。2018年7月，北京市检察院指定四分院集中办理全市民事公益诉讼案件的审査起诉工作。2019年3月，根据北京市检察机关内设机构改革方案部署，进一步明确了全市分院层面的公益诉讼案件一律由四分院集中管辖。这意味着，四分院成了全国首家集中管辖公益诉讼的检察院。“这构建起了首都公益诉讼新模式，成为全国首创。”朱小芹说。

数年时间过去，改革探索成效如何？四分院交上了一份什么样的成绩单呢？据朱小芹介绍，五年来，四分院充分发挥机构设置、人员配备等优势，聚焦公益诉讼五大领域，在办案模式和办案机制上积极探索，先后办理了全市首批水污染案、首例大气污染案和首例食品药品销售案等4例民事公益诉讼案件，取得了良好成效。目前，四分院已形成了集中管辖全市范围的民事公益诉讼、跨行政区划的行政公益诉讼、互联网公益诉讼以及涉及高铁运营安全的公益诉讼等具有鲜明特色的公益诉讼案件管辖。两级四院已摸排公益诉讼案件线索182件（民事92件、行政90件），立案34件。

建院5周年之际， 北京市检察院第四分院全体人员合影。（来源：受访者供图）

“这些案件从地域看，既有北京市内的跨行政区划公益诉讼案件，又有依托铁路线下安全专项工作排查出的涉铁公益诉讼案件，还有京津冀跨省际的公益诉讼。从案件类别看，包括环境污染、食品药品安全、铁路运营安全和国有资产保护等类型，体现了特殊性和公益属性。”朱小芹介绍说。

“公益诉讼集中管辖，既能够有效避免按行政区划管辖案件带来的地方保护，又能充分发挥专业化办案力量的优势作用，切实提升办案质效。”常国锋说，现在四分院现已开始尝试互联网领域公益诉訟，一是向某公司公开送达了检察建议;二是指导并参与办理了三家网络平台侵犯英雄烈士名誉权的公益诉讼案6件。还将在北京市检察院指导下，探索“等”外领域公益诉讼，拓宽案源，增强检察公益诉讼辐射效应。

“集中管辖公益诉讼是为了集中优势突出专业化和质效。五年来，我们用办理182件公益诉讼案件线索的积极实践，推动‘跨、‘特与公益属性相结合，初步形成了‘一个格局、三项机制的鲜明特色，成功办理了北京市首例水污染、大气污染和食药领域公益诉讼案件，并首次在公益诉中尝试诉保同步。”常国锋说。

多个“首例”保护首都碧水蓝天

“我们所做的公益诉讼工作，立足点是脚下这片土地，我们关注的焦点，是公共利益。大到我们要呼吸的空气，小到一份外卖，都涉及我们共同的权益。”作为四分院第四检察部主任，刘晨霞对自己办理过的北京首例大气污染公益诉讼案印象深刻。

“2016年，我们接到了一起大气污染的公益诉讼案件线索。在市中心往南40公里左右，有一个叫北京多彩联艺公司的钢结构加工厂，存在喷漆废气未经处理直接排放到大气中的问题，而这种喷漆产生的挥发性有机物废气简称VOC，是造成雾霾的原因之一。”刘晨霞说。对看不见、摸不着的空气污染，检察机关该如何应对呢？

经过多次调查取证，2017年6月28日，四分院针对北京多彩联艺公司违法排放喷漆产生的挥发性有机物废气污染大气环境的行为向四中院提起北京市首例大气污染民事公益诉讼，要求该公司依法承担停止侵害、赔偿损失、赔礼道歉的民事责任。同时依法提出财产保全申请，四中院对被告财产采取了保全措施。2018年6月5日，四中院作出一审判决，支持了四分院的全部诉讼请求，判决被告停止侵害，赔偿因钢结构喷漆加工生产行为造成的生态环境损害89万余元，向社会赔礼道歉，并承担本案鉴定费。2018年12月13日，该案作为全国首例二审公开开庭审理的民事公益诉讼案件，由北京市高院作出判决予以维持。该案现已执行完毕。

在刘晨霞看来，这起案件见证了北京公益诉讼的从无到有。以前老百姓发现问题，不知道去找谁，也不知道去哪找，而现在检察官就是公共利益的代表，一旦发现破坏生态环境和资源、食品药品安全领域侵害消费者合法权益等损害社会公共利益的行为时，就可以向人民法院提起民事公益诉讼。

“公益诉讼的出现，还有一个更大的现实意义，以往这些案件里，那些违法人只承担刑事责任、行政责任，这些是远远不够的，公益诉讼的出现还要让他们对损害社会公共利益的行为承担赔礼道歉、排除危险、修复环境等民事责任，更加彻底地解决侵害社会公共利益的问题。”刘晨霞说。

在保护人民群众“舌尖上的安全”方面，2017年12月25日，四分院对罗某等2人在互联网销售有毒有害食品损害社会公共利益的行为，提起北京市首例食药安全类民事公益诉讼，要求被告承担停止侵害、消除危险、赔礼道歉的民事责任。2018年11月2日，四中院一审判决支持了检察机关的诉讼请求，判决被告停止销售有毒有害食品，并在各家全国公开发行的媒体上公开向社会赔礼道歉。该案现已执行完毕。特别是集中管辖后，四分院加大了危害食品药品安全领域公益诉讼案件办理力度，针对互联网销售假药的违法行为提起诉讼2件，并获法院判决支持;针对使用“地沟油”加工火锅底料和餐馆经营用油的行为立案审査，已向法院提起诉讼。

首个跨区划公益诉讼的诉前检察建议

值得一提的是，四分院还发出了首个跨区划公益诉讼的诉前检察建议。据介绍，在办理某大型国企跨省转移危险废物污染环境公益诉讼案中，四分院发现某市级行政机关在涉案公司废碱液运输事项的审批和监管方面存在漏洞，及时向该行政机关发出了行政诉前检察建议，督促其针对暴露出的隐患在全市范围内进行了全面排查，促进了该行政机关在工业废液运输处置方面积极作为。该案办理过程中，四分院将跨行政区划检察职能与公益诉讼有机结合，体现了检察机关促进依法行政方面的价值，也为推动京津冀跨区划检察协作提供了有益经验。

刘晨霞说，其中率先在北京采用公告的方式履行诉前程序，被最高检作为办案经验在全国推广，既避免了符合起诉条件的公益组织过多，一一发送检察建议可能无法穷尽的问题，又减少了司法办案成本，提高了办案质效。在探索建立公益诉讼一体化办案机制上，四分院初步形成了“基层院调查取证—四分院审查起诉—市检察院统筹协调”的一体化办案模式。

“在办理公益诉讼案件的同时，四分院还构建了一套行之有效的跨区划公益诉讼工作机制，初步形成了具有北京特色的公益诉讼工作经验。”朱小芹说。

例如，构建了公益诉讼线索发现与移送的内外部机制。对内，四分院与其他业务部门制定了监督线索双向移送办法;对外，四分院与原市环保局、市食药监局等有关行政机关以及绿发会、自然之友等环保组织形成了有效对接，通过日常联络沟通实现信息交换、线索移送。

另外，四分院与铁路局建立检企协作机制，通过联席会议、综合治理联合办公等制度，以涉铁公益诉讼办理为重要手段，维护铁路运营安全和铁路国有资产保护。所推出的涉铁公益诉讼“收集甄别线索、案件价值评估、协同检企工作、积极督促履职、案件效果保障”的“五步工作法”，取得良好效果。为了推动京冀互涉案件线索移送与协调等工作，四分院还与河北省人民检察院生态环境检察部门就环境公益诉讼建立了常态联系，为跨省际案件办理和探索京津冀三地环境公益诉讼案件集中管辖起到了一定的推动作用。

此外，四分院始终坚持“办案、调研、总结”三同步的方针，摸索出诉前程序、专业鉴定、损害标准以及法律适用等经验，成为北京市民事公益诉讼案件的可借鉴模式，比如运用市检察院办案信息査询系统查询当事人相关信息，为案件的顺利办理提供精准证据;推动运用远程视频技术进行开庭，推动解决民事公益诉讼存在的被告出庭难等问题。

“自2015年7月试点以来，我们按照市院党组的决策部署，以改革先行者和实践探路者的勇气和决心，在全市率先取得公益诉讼的突破，用先行先试的办案效果打开了集中管辖的局面。”朱小芹表示，在接下来的工作中，四分院将建立健全与公益诉讼集中管辖相匹配的管辖机制和办案运行机制，以民事公益诉讼为重点，以跨区划的行政公益诉讼为切入点，将公益诉讼集中管辖和跨区划改革相结合，打造具有北京特色和四分院特色的公益诉讼检察工作模式。

北京市检察院第四分院大事记

2014年

【建院】12月30日，北京市檢察院第四分院正式成立并行使职能，依法管辖9大类案件。

2015年

【受理首起新增管辖职能案件】2月9日，四分院案管部门依法受理了北京海关缉私局移送的一起姜某某涉嫌走私珍贵动物制品的案件，这是四分院作为全国跨行政区划检察院成立以来受理的首起新增管辖职能的审查批捕案件。

【办理首例食药安全刑事案件】8月19日，四分院侦监处审结一起涉及药品安全的刑事案件，系北京跨行政区划检察院成立后依法办理的首例食品药品安全刑事案件。

2016年

【首例海关涉税案件顺利开庭】1月29日，美可达电子影像有限公司走私普通货物案在北京市第四中级法院开庭，该案系四分院成立后公诉的第一起海关涉税案件。

【受理首例行政审判人员违法监督案件】6月，四分院受理一起对行政审判程序中审判人员违法行为申请监督的案件。该案系新修改的《行政诉讼法》实施后，四分院受理的首例审判程序中审判人员违法行为申请监督案件。

2017年

【办理首起适用认罪认罚从宽制度刑事案件】6月5日，四分院以被告人刘某某涉嫌走私珍贵动物制品罪向法院提起公诉，这是该院办结的首起适用认罪认罚从宽制度刑事案件。

【提起全市首例大气污染民事公益诉讼】7月，四分院对北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司未经处理直接排放喷漆产生的挥发性有机物废气污染大气环境一案提起了民事公益诉讼，该案系北京市首例大气污染民事公益诉讼案件。

2018年

【北京市首例大气污染民事公益诉讼案件一审宣判】6月5日，四分院提起的全市首例大气污染环境民事公益诉讼案一审在北京市第四中级法院公开宣判，判决被告北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司赔偿因钢结构喷漆加工生产行为造成的生态环境损害89万余元。

【受理首例刑事诉讼法修改后的监委移送案件】11月初，四分院受理了北京市监委移送、市院指定该院管辖的刘某某受贿案，并根据修改后刑事诉讼法的规定，对刘某某先行拘留，案件受理、换押工作均顺利完成。

2019年

四分院依法对北京市第四中级法院作出的刘某某受贿案一审判决提出抗诉。该案系监察体制改革以来北京市首例职务犯罪检察抗诉案件，也是四分院成立以来首例刑事抗诉案件。