社会保障法视域下的突发公共卫生事件应对机制研究

周贤日

内容提要：从社会保障法视域看，我国应对突发公共卫生事件有基本成型的法律机制，各项法律制度在应对突发公共卫生事件中发挥了积极作用；但还有不少需要检视完善的体制机制，不管是非典肺炎还是新型冠状病毒肺炎的突发重大公共卫生事件，均反映出我国在突发公共卫生事件应对的保障机制建设上存在短板。在应对突发公共卫生事件的社会保障法治体系方面，要做好平时和应急时的社会保障体系建设，“预防为主、常备不懈”的方针应当贯彻到加大防疫基础规划和建设财政投入，使应对突发公共卫生事件时有充足的物质基础；在信息及时立即报告和迅速处置机制上，要总结非典肺炎疫情和新型冠状病毒肺炎疫情两次惨痛深刻的教训，在法定的报告机制外应该包容民间科学研究性质的言论自由和信息分享，法定的机构应当重视和及时收集利用民间的信息，避免信息的遗漏、错判和延误导致的事件升级。在医疗费用机制方面，在收治甲类传染病人和按甲类传染病预防、控制的特定乙类传染病人的费用以及排查疑似上述病例的费用方面，国家应迅速确定国家财政负担的法定机制并让公众知悉。在收治和隔离场所出现已有专业医疗机构收治能力不足等情况下，应当依法紧急征用条件成熟的楼堂馆所改造为收治机构、隔离场所，为防控疫情提供设施保障。

一、问题的提出

201《基本医疗卫生与健康促进法》于2019 年12 月28 日经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过，2020 年6 月1 日实施。9 年12 月从武汉市开始蔓延的新型冠状病毒肺炎全国重大疫情及防控疫情的全国行动，涉及公共卫生、应急、公共秩序、劳动、社会保障等多方面的法律、法规。其中的社会保障法，也称为社会安全法，由社会保险法、社会救助法、社会福利法、军人保障法和其他保障法组成，构成社会保障的法治体系。科学、民主、依法制定的社会保障法为守护国家和社会安全提供了现代法治保障。我国涉及突发事件防控相关的法律、法规主要有五个方面：第一是公共卫生法律，如《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《动物防疫法》《食品安全法》和《基本医疗卫生与健康促进法》1《基本医疗卫生与健康促进法》于2019 年12 月28 日经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过，2020 年6 月1 日实施。等。第二是应急法律，如《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《核电厂核事故应急管理条例》《破坏性地震应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》等。第三是维持公共秩序法律，如《人民警察法》《出境入境管理法》《治安管理处罚法》《刑法》《戒严法》2《戒严法》第二条规定：“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”可见这部法律没有针对因包括突发公共卫生事件在内的突发事件引发的需要封锁疫区而进行戒严的情形，假设封锁疫区引发的动乱、暴乱或者严重骚乱，这部法律的适用性也是需要探讨的。因此，建议将来修改戒严法，要考虑突发重大事件引发动乱、暴乱或者严重骚乱时的戒严问题。等。第四是劳动法律，如《劳动法》《就业促进法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》等。第五是社会保障法律，如《社会保险法》《工伤保险条例》《失业保险条例》《社会救助暂行办法》等。此外，我国《生物安全法（草案）》在2019 年10 月21 日首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议，3屈婷：《生物安全法草案首次提请最高立法机关审议》，正义网：http://news.jcrb.com/jxsw/201910/t20191022_2067124.html，2020 年2 月20 日访问。将来通过、颁行后，也将成为与突发公共卫生事件防控密切相关的重要法律。笔者将公共卫生、应急、公共秩序、劳动关系的法律与社会保障法治体系联系起来论析，在防控疫情的系统论角度去看突发公共卫生事件应对的社会保障法治体系建设。

从社会保障法视域审视突发重大公共卫生事件的应对机制，反观我国国家和社会在面对2003年传染性非典型肺炎疫情、2020 年新型冠状病毒肺炎疫情等突发重大公共卫生事件时的社会保障法治体系短板，是值得我们思考的重大课题。

2020 年2 月3 日中共中央政治局常务委员会召开会议，提出对2019 年12 月开始的新型冠状病毒肺炎疫情，要总结经验、吸取教训；针对疫情应对中暴露出来的短板和不足，要健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力；要加强法治建设，强化公共卫生法治保障。4《中共中央政治局常务委员会召开会议 研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作》，载《人民日报》2020 年2 月4 日。2 月5 日习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，提出要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。5习近平：《全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障》，新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/05/c_1125535239.htm，2020 年2 月6 日访问。

党中央的决策部署为我们审视我国社会保障法保障我国国家和社会应对突发公共卫生事件在内的各项体制、机制建设，提供了研究指引。

二、强化公共卫生法治保障体系的建设

面对新型冠状病毒肺炎疫情迅速扩散到全国的严重态势，在我国庞大的人口基数和人口流动带来的疫情严重复杂的巨大压力下，党和政府应对疫情的各项决策、部署、措施是有效、有力的，全国的社会保障法治体系运作正常、较有效果，是值得肯定的。

但是，危机暴露出来的问题，需要总结经验、吸取教训，这是为了推进完善应对包括突发公共卫生事件在内的社会保障法治体系建设，使得我国应对突发公共卫生事件的社会保障法治体制机制更加现代化、科学化、民主化。

（一）完善突发公共卫生事件应对决定的法治机制

根据我国《突发公共卫生事件应急条例》的规定，突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。62000 年美国国会通过的《公共卫生威胁与紧急状态法》认为，突发公共卫生事件既包括由疾病或动乱引发的突发公共卫生事件，也包括重大传染病疫情或生物恐怖分子攻击引发的突发公共卫生事件。这部条例是在2003 年非典肺炎疫情背景下吸取当时疫情报告滞后和处置延误等深刻教训而应时制定的。

《国家突发公共事件总体应急预案》也是在总结非典肺炎等事件后制订的行政法规。总体预案规定，突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、突发重大公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。总体预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了规定。武汉蔓延的疫情，按《国家突发公共事件总体应急预案》应属于Ⅰ级（特别重大），而且是超出事发地湖北省党政机关处置能力的特别重大突发公共事件。鉴于此次疫情的严峻态势，党中央成立了一个新的领导机构即中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，在中共中央政治局常务委员会领导下开展工作，由国务院总理任组长；同时国务院层面成立了应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制。由于应对突发重大公共卫生事件需要动用中央到地方、军队到民间、国有到私有的大量人力、物力，从法治保障机制看，这种临时设置的应急处理机构，从治理科学化、现代化、法治化角度看，还是要在突发公共卫生事件后的恢复重建时期通过科学、民主、依法立法设置常备的能够统领各国家机关、各社会组织和个人力量的应急法定机关和运作机制，以构建有效应对突发事件的常态机构和机制。

根据我国《突发事件应对法》规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。该法调整的范围比专门针对突发公共卫生事件的条例广，但是其宗旨与条例是相延续的。该法第五条规定突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则；国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。在新型冠状病毒肺炎这一突发重大公共卫生事件中，7鉴于新型冠状病毒潜伏期长达14 天，部分人症状不明显，部分人可能误作普通感冒，部分人可能担心医疗费而不敢就医，部分人被误诊漏诊，部分统计报告的迟延，种种因素，叠加起来，在2019 年12 月31 日武汉市卫健委公布发现27 例新型冠状病毒肺炎病例时，感染新型冠状病毒的人数估计已经是庞大的。可惜这种叠加因素没有被有关部门警觉。这一条法律规定在疫情扩散前后的关键时间内没有得到有效切实的运用。在肯定我国应急处理这次疫情的决心和成效的同时，反思法律机制不能及时发挥作用的教训，也是非常必要的。

面对严峻疫情，2020 年1 月20 日国家卫健委根据《传染病防治法》第四条规定报国务院批准了新型冠状病毒肺炎为乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施。8国家卫健委：《新型冠状病毒感染的肺炎纳入法定传染病管理》，新华网：http://www.xinhuanet.com/health/2020-01/21/c_1125 488707.htm，2020 年1 月21 日访问。鉴于迅速扩散的疫情导致疫区扩大到湖北省整个省，波及全国其他30 个省（自治区、直辖市）和其他国家、地区，依法需要实施对湖北整个省作为疫区隔离、封锁的措施。从我国《传染病防治法》第四十二条和第四十三条有关决定疫区的封锁措施规范看，既规定了由下而上的报告和决定机制，也规定中央人民政府立即直接决定某一地区（特定的大中城市、跨省直辖市自治区）疫区的封锁措施。建议修改我国《传染病防治法》时，在保留下级向上级报告决定机制的同时，明确规定地方政府在突发公共卫生事件发生后直接采取防控决定的权力，同时规定中央人民政府有权直接决定任何一个行政区域部分或者全部为疫区的权力。这样的双向保障机制，避免下级报告上级决定机制的迟缓或者疏漏。有人总结非典肺炎疫情扩散的教训，认为我国在突发公共卫生事件中的过度中央集权传统，使得突发公共卫生事件进入中央、受到重视后才能做出有效防控决策和措施，会导致防控措施的延误或者迟延，9赵颖：《突发事件应对法治研究》，中国政法大学2006 年博士学位论文，第48 页。因此地方党政机关在向上级报告突发公共卫生事件的同时，要同时决定和采取防控措施，齐头并进。

（二）完善突发公共卫生事件信息报告和确认的法治机制

突发公共卫生事件蔓延前，有个黄金防控窗口期。为此，突发公共卫生事件前的公共卫生信息及时报告和确认的法治保障机制，成为防控疫情的重要法治保障。我国《突发公共卫生事件应急条例》第十九条规定了突发事件应急报告制度，要求国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统；规定了发生或者可能发生传染病暴发、流行等四种情形，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1 小时内，向国务院卫生行政主管部门报告，国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。条例的第二十条规定了，突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的应当在2 小时内报告的制度，特别规定首先接到报告的卫生行政主管部门应当在2 小时内向本级人民政府报告、并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告的制度。该条例第二十一条规定任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。为了尽可能早地发现和遏制突发公共卫生事件，该条例第二十四条特别规定了突发事件举报制度、举报人的举报权和职责机关受理义务、保护和奖励举报人等内容。我国《基本医疗卫生与健康促进法》在第十九条规定了国家建立健全突发事件卫生应急体系和第二十条规定了国家建立传染病防控制度。

但是这些规定，在这次新型冠状病毒肺炎危机事件中，没有得到及时有效贯彻运用。对照《突发公共卫生事件应急条例》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十四条等规定，需要我们检视为什么条例规定如此严格的及时、立即报告制度没有发挥其应有的作用？

为此，应当反思我们的突发公共卫生事件信息及时报告、依法确认的法治保障机制。在逐级报告机制外，条例规定了同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。从有关事实情况看，国务院卫生主管部门也接获了有关报告并派出人员到武汉调研，但是在评判确认是否会发生突发公共卫生事件上误判、迟判。因此，法律还应当确立保证不同意见的单位和个人越级向国务院卫生行政主管部门、国务院报告的机制，要将条例第二十四条规定的举报制度和举报权利落实到预防公共卫生事件的日常工作保障中，以防现有的逐级报告机制在突发公共卫生事件中导致的信息误判、战机贻误。建议在修订《突发公共卫生事件应急条例》时，直接将全国统一举报电话、举报网站和其他举报途径写进条例，让人民群众可以直接举报突发事件线索、隐患和报告相关信息，使条例的防控举报机制成为可操作、实用性的规范。

特别重要的是，对科学研究的言论自由应当宽容和保护，在确认是否会产生公共卫生事件有争议的情况下，要让公众有知情权、参与权，使突发事件综合评价法律机制得到落实。以19赵颖：《突发事件应对法治研究》，中国政法大学2006 年博士学位论文，第48 页。92 年5位学者撰写发表《呼吁新闻媒介要科学宣传灭鼠》引发的邱氏鼠药案为例，科学家根据相关事实经验和科学原理对邱氏鼠药作出判断其可能含有有毒禁药氟乙酰胺会造成误伤人畜和污染环境，北京市中级法院二审判决科学家不侵犯邱氏的名誉权，彰显了维护公共利益的科学研究言论自由高于民事名誉权的价值理念。10苏力：《〈秋菊打官司〉案、邱氏鼠药案和言论自由》，载《法学研究》1996 年第3 期。虽然数年后有人对苏力的观点提出了不同的学术争论意见，但是从非典型肺炎到新型冠状病毒肺炎突发重大公共卫生事件的信息披露机制缺陷看，苏力的观点仍然是值得肯定的。不同的学术观点意见如关今华：《权利冲突的制约、均衡和言论自由优先配置质疑——也论〈秋菊打官司〉案、邱氏鼠药案和言论自由》，载《法学研究》2000 年第3 期。笔者不赞同关今华的观点。在科学家、医务工作者有一定事实、经验的前提下提出自己的科学研究观点或者意见，应当得到保护，不应被作为侵犯名誉权、更不应当被作为谣言等，公权力介入此类事件的处置应当慎重。反观新型冠状病毒肺炎重大公共卫生事件中，武汉市8 名医务工作者根据工作中获得的事实和经验在2019 年12 月底就在一定范围内、通过一定渠道提示病毒会人传人，但是这个重要的疫情信息却不幸被公权力介入并误判为“谣言”而对8 名医务人员作出处理。因此，在强调《突发公共卫生事件应对条例》和有关法律的官方报告机制外，还应当包容民间的科学研究言论自由和信息分享，依法推进突发公共卫生事件综合评判制度的现代化、科学化和民主化。

（三）加强传染病专科医院建设，完善公共卫生防疫体系

突发公共卫生事件复杂多样、严重危及人民群众生命健康、严重影响国家和社会，这样的特性使得各国重视平时的各项公共卫生保障体系建设，以应对突发公共卫生事件发生时的应急需求。《突发公共卫生事件应急条例》总则第五条规定了突发公共卫生事件应急工作应当遵循预防为主、常备不懈的方针。在第六条规定县级以上各级人民政府防治突发事件的职责和财政经费保障。随着我国财政收入特别是中央财政收入的逐年增加，国家在防治突发公共卫生事件的财政预算、投入方面应当加大，从中央到地方要加强充实防疫有关资源的储备，各地方平时应当开展相应的疫情防控预防、宣传和演练，以应对突发公共卫生事件发生时的各种需要。

根据我国《突发公共卫生事件应急条例》第十七条第二款规定，设区的市级以上地方人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院，或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。鉴于我国近年来各种突发公共卫生事件增多的现实，在公共卫生保障体系建设上，应当规划、建设各地级市和跨市区域性11鉴于我国地级市的设置较多，人口量和就医需求量不同，多数地级市需要根据人口量和就医需求量设置专门的传染病专科医院；少数人口较少的地级市可以由省设置相邻几个地级市区域性传染病专科医院。普通医院在发现收治的病人有传染病的情况下，按规定将其转送传染病专科医院救治，减少交叉感染和污染；在突发公共卫生事件中的传染性疾病疫情时，这些专门传染病医院方便集中防控传染病的人力、物力做好疫情防控。的传染病专科医院，满足和应对平时传染病防治和突发公共卫生事件时的需求。由于数据的缺乏，没有检索到非典肺炎后我国各地级市有无新建投入专门的传染病专科医院。以广东省为例，针对新型冠状病毒肺炎疫情防控，广东省公布的专门收治新型冠状病毒肺炎病人的医院中，除了广州市公布的定点医院广州市第八人民医院12广州市第八人民医院除了东风路院区，2003 年非典肺炎疫情后在广州嘉禾建立了一个新院区。为传染病专科医院，其他各地级市没有传染病专科医院，只有各地的普通医院的传染病科，疫情严峻的大城市深圳也只公布一家定点收治医院。普通医院还承担着其他各类病人的医治任务，在重大疫情发生时容易出现交叉感染和污染。

在突发重大公共卫生事件发生前，公共卫生防疫体系建设应当在平时做好应急预案和防备体系建设，为突发公共卫生事件提供物质准备基础。除了平时规划、建设地级市传染病专科医院，还可以考虑在楼堂馆所设计建设方面，特别是国有的大型郊区度假山庄、酒店、培训中心等，做预案设计，预备公共卫生防疫使用的对接功能和空间。当发生突发重大公共卫生事件时，有关人民政府可以紧急征用合适的楼堂馆所，加以紧急改造作为临时传染病专科医院或者医学隔离观察场所。在防控疫情的紧急状态下，这种征用比起临时建设板棚医院更加有效、及时。我国《突发事件应对法》第十二条的规定为征用提供了法律依据。这种做法在历史上、国内外都有先例。例如，上海市1988 年因市民食用毛蚶发生甲肝暴发流行的特殊时期，就征用了很多酒店作为临时收治、隔离病人的场所。13笔者在2020 年1 月26 日上午接到广东省法学会电话征集有关防控新型冠状病毒疫情的建议，提交的第一条建议就是征用郊区条件成熟的大型度假村、山庄、酒店，特别是国有的这些场所，紧急改造为收治传染病人的传染病专科医院；在居家隔离难以避免交叉感染和防止疫情扩散的严峻态势下，也应当征用部分酒店、山庄、度假村作为疑似病例或者密切接触者的医学隔离观察场所。这条意见也在1 月27 日通过中国社会法学研究会秘书处提交给了中国法学会。2020 年2 月4 日笔者通过微信看到了薛军、沈岿两位学者的类似建议，参见《北大法学教授呼吁武汉政府紧急征用大量楼堂馆所 进行有效医学隔离》，电子商务法研究微信公众号：https://mp.weixin.qq.com/s/eHHbUXxJJi2KIZgCDLLXCw，2020 年2 月4 日访问。

（四）确立国家财政负担救治甲类传染病和按照甲类传染病预防、控制的特定乙类传染病的法治机制

我国现行的医疗保障是平时常态的医疗保障体制，没有针对突发公共卫生事件时的应急保障制度设计。在应急状态下，收治甲类传染病人和按甲类传染病预防、控制的乙类传染病人的费用以及排查疑似上述病例的费用方面，国家应迅速确定国家和地方财政负担的法定机制并让公众知悉，避免因为担心费用而造成隐瞒病情、导致疫情扩散。14在2003 年非典肺炎疫情初期，笔者在清华大学做访问学者，曾写信向国务院建议要对所有非典肺炎病人实行免费救治、国家财政负担救治费用，避免一些人因担心治疗费用而隐匿病情导致疫情扩散。国家在随后的防控措施中实行了这个免费收治决策。这为我国有效迅速控制非典肺炎疫情提供了社会保障。

鉴于新型冠状病毒肺炎疫情的特点，将收治确诊新型冠状病毒肺炎病人的费用明确由国家和地方财政负担的机制，并将排查疑似病例的费用也纳入国家和地方财政负担的机制，解除人民群众对费用负担的顾虑，有助于有效、切实控制疫情扩散。15为应对防控疫情，中国财政部与国家医保局在2020 年1 月22 日联合印发了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的紧急通知》。该通知要求，各地医保及财政部门要确保确诊新型冠状病毒肺炎患者不因费用问题影响就医，确保收治医院不因支付政策影响救治，并规定了几点规则。参见《财政部、国家医保局保障新型冠状病毒感染肺炎疫情救治费用》，中国新闻网：https://www.chinanews.com/cj/2020/01-22/9067600.shtml，2020 年1 月22 日访问。但是该通知没有明确中央财政补助的具体额度，没有规定没有参加医疗保险的城乡居民就医的费用负担解决办法。随后，财政部明确了中央财政补助60%。有的省明确了剩余的40%由省财政全额负担。参见《黑龙江新型冠状病毒肺炎患者医疗费用全额报销》，新浪网：https://news.sina.com.cn/c/2020-01-29/doc-iimxyqvy8970068.shtml，2020 年1 月29 日访问。

从长远的公共卫生保障体系建设看，国家应当通过法律预先明确规定将甲类和乙类传染病及依据疫情研判虽然法律暂未列入甲、乙类传染病中但传染程度相当于甲、乙类传染病的新传染病基本治疗费用列入国家和地方财政负担范畴，这样才能在应对公共卫生事件时做到有效防控疫情，避免人民群众因医疗救治费用的担忧而隐匿病情导致疫情扩散。这也是随着我国财政负担能力提升应该确立的疾病防控和基本医疗费用法治保障机制。未来随着我国国力进一步增强，应该确立覆盖全民的基本医疗财政负担保障法治机制，强化公立医疗机构的建设和普及，健全非营利为主导的医疗卫生服务体系。为特定人群提供的少部分高端化的营利性医疗实行市场化和产业化。

三、完善突发公共卫生事件应急物资法治保障机制

突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。这一原则适用于突发公共卫生事件。突发公共卫生事件前，要做好预防工作，做好应急物资保障机制建设。

以这次新型冠状病毒肺炎蔓延至全国的事件为分析，在发生蔓延前后，武汉市及湖北省其他有些地级市相关部门的预防意识淡薄、应急保障薄弱，对预防、应急没有做好应有的保障，定点医院的收治能力、人员和物资准备严重不足，16《疫情重灾区黄冈卫健委主任“一问三不知”被提名免职》，财新网：http://china.caixin.com/2020-01-30/101509620.html，2020 年1 月31 日访问。没有做好相应的预案和防控措施。从法律角度分析，显示了我国在应对突发公共卫生事件的保障机制方面，从卫生防疫部门用人机制、信息化建设到预防机制建设等保障方面存在不少短板。只有做好突发公共卫生事件前的各项保障机制建设，在突发事件发生时，才能做到有效应对。

（一）完善应对突发公共卫生事件的医疗物资储备和应急生产法治保障机制

针对突发公共卫生事件在内的突发事件，事前做好应急物资储备和应急生产保障制度，财政建立为应急生产企业提供政府财政支持补贴机制，国家应明确对在突发公共卫生事件发生时生产应急保障物资的企业实行免税政策，这是做好应对突发公共卫生事件的重要保障和工作措施。在免税机制方面，我国《传染病防治法》《突发事件应对法》《企业所得税法》没有对应的条文加以规定，建议在修订这些法律时，规定在突发事件期间生产应急保障物资的企业依法享有免税的权利。

国务院办公厅2020 年1 月30 日印发《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》。2 月2 日财政部印发《关于支持金融强化服务，做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》。这两份通知在税收减免上并没有作出应急的减免税规定。2 月6 日国家财政部、税务总局发布《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》，对防控疫情相关企业实行企业所得税、增值税免征、减征等优惠；2 月11 日国家税务总局出台对新型冠状病毒肺炎疫情防控税收优惠政策指引，涉及支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产四个方面12 项政策，进一步加大、明确了疫情防控方面的税收减免政策。我国《企业所得税法》第二十七条规定的免征、减征税情形，没有包括为防控突发事件生产应急保障物资和维持社会必需品而继续生产经营的企业可以免征企业所得税和增值税，也就是说我国现有的税收法律体制没有与应急保障法律体制关联起来。建议在修改《突发事件应对法》《企业所得税法》等法律时，明确授权国务院在突发公共卫生事件等情况下，有权决定为应对突发事件而维持生产经营特别是生产应急物资的企业在应急期间的免税、减税机制。新冠状病毒疫情发生后，国家人力资源和社会保障部、国家医疗保障局、财政部、国家税务总局先后联合发布了有关缓交、减征各项社会保险费的通知，作为应急对策，缓解用人单位的困难。对照我国《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》等法律、法规，并没有应对突发事件期间的社会保险费缓交、减征的对应规则。在将来修订这些相应的法律、法规时，应将应对突发事件的缓交、减征社会保险费应急法律规则规定进去。

我国《突发事件应对法》第三十二条规定了应急物资储备保障制度。这是吸取了非典肺炎疫情等突发事件时期，我国各地出现的医疗防疫物资紧缺、储备不足等教训而规定的法律规则。由于部分医疗物资的保质期比较短，需要科学合理安排一定的储备量和定期使用更替补充。从集中资源、防控传染病疫情的需要看，常住人口达到一定数量以上17这需要根据我国各地级市人口分布、医院数量和传染病发病数量等测算、决定哪些地级市单独设立传染病专科医院、哪些地级市联合设立地区性传染病专科医院。的各地级市建立一所传染病专科医院或者改造一所普通医院为传染病专科医院并做好相应的医疗物资储备，以应对突发公共卫生事件特别是类似非典肺炎、新型冠状病毒肺炎等重大疫情，防止交叉感染，避免污染普通接诊医院院区，是突发疫情前可以做的平时社会保障。

在医疗物资的调度和发放方面，为了医疗物资的有效有序调度和依法发放，突发公共卫生事件后，纪检监察部门应同步及时介入展开监督，避免卫生主管部门或者其他某一个部门滥用权力；对社会捐赠物资的调度和发放，建立应急捐赠制度，允许捐赠人按照意愿直接捐赠给医疗部门；如果由各地红十字会或者慈善总会负责接受和分派捐赠的，纪检监察部门应当及时介入展开监督，同时由媒体、捐赠人、志愿者组织、其他慈善组织的代表组成监督组织，保障医疗物资的调度和发放符合捐赠人的意思、符合防疫疾控的用途。18公众经过自媒体发现和批评湖北省红十字会2020 年1 月30 日公布将受捐赠的1.6 万个N95 口罩派给非定点收治新型冠状病毒感染肺炎病人的民营医院后，经央视新闻现场追踪报道，湖北省纪委监察委介入调查后作出通报。参见《湖北省纪委监委通报湖北省红十字会有关领导和干部失职失责问题》，中华网：https://news.china.com/domestic/945/20200204/37763680.html，2020 年2 月4 日访问。如果由防疫应急指挥机构统一接受和调度应急物资的，也应采取上述各方代表介入监督的机制。不论是红十字会、慈善总会还是应急指挥机构作为接受和调度捐赠物资的部门，都应组织充足人力保障捐赠物资按照捐赠人的意愿及时送到受赠的防疫医疗单位、保障捐赠资金和物资用于防疫，并及时公开各项信息。这些应急措施，在将来修订相关法律时要成为法律制度。

（二）完善公民基本生活需要的物资供应法治保障机制

突发公共卫生事件除了医疗物资的保障，保障公民基本生活需要的各项物资及其供应系统的保障，也是应急保障系统需要做好的。

2020 年1 月至2 月，不仅武汉市，湖北省多个地级市疫情严峻，除了保障直接应对疫情的医疗物资，保障人民群众生活需求的物资也是应急保障的重要内容。对于已经有疫情的其他省市区，这些物资的应急保障，应当依法做好预案和保障。为此，2 月3 日中央应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作领导小组专门设立了多部门组成的生活物资保障组，建立快速联动工作机制，增加生活必需品供应，协调落实各项必需品绿色通道，加强武汉等重点地区的生活物资供应保障工作。

从国家财税体制上讲，不仅对生产医用物资的企业应当在贷款免息、贴息、免税上加以支持，对保障人民群众疫情期间生活必需品的企业都应当在贷款免息、贴息和免税方面一并统筹安排，以鼓励这些企业在疫情期间继续生产经营。这些应急措施，在修订应急法律时应当研究、确立为法律制度。

（三）完善突发公共卫生事件后的应急物资供给保障制度

发生突发公共卫生事件后，国家和地方应当启动应急物资供给保障的法治机制，构建全国应急物资救援反应系统。新型冠状病毒疫情迅速扩散到全国后，除了医院专用医疗物资紧缺，服务行业的服务人员、普通民众也紧缺防护口罩。建议修改相关应急法律、法规作出规定，在突发公共卫生事件应急期间，国家和地方防疫应急指挥机构组织各国家机构和人民团体抽派人员到各医疗物资生产企业驻点协助、监督生产、销售，按发改部门应急指导价统购医疗物资，由防疫应急机构统一调配给医疗、疾控部门和各销售终端，特别是要保障一线医疗机构的医疗物资供应。从法律保障机制看，既然防护口罩成为防疫的必需品，应当通过统管统购的应急机制，纳入基本医疗保障项目，保障居民获得必需的基本防护口罩。

与此同时，在面对突发重大公共卫生事件的情况下，特别是我国的疫情严峻、医疗物资紧缺的情况下，国家有关部门应当宣布和采取措施禁止或者限制对外出口、捐赠防疫需要的应急医疗物资。这也是应急保障应当确立的法治机制。建议我国在修改《突发事件应对法》时，明确规定这一法治机制：国家发生突发重大事件，在应急期间我国应急物资紧缺的情况下，非经全国人大常委会特别批准，禁止出口和向境外捐赠应急物资。

四、完善突发公共卫生事件劳动关系和其他社会保障法治机制

新型冠状病毒肺炎突发重大公共卫生事件发生后，考虑新型冠状病毒传染特点，鉴于春节假期结束后人员流动带来的疫情扩散危险，我国决定适当延长2020 年春节假期，作为应急措施。受到这一措施的影响，引发的各种法律关系，需要加以探讨。

（一）完善突发公共卫生事件的劳动关系法治保障机制

突发公共卫生事件使得社会秩序变成非常态，影响到人们的各种社会关系，其中关切人们生存权、发展权的莫过于劳动关系。

受到疫情影响，大量用人单位停业停工停产、一些中小企业会可能因此倒闭，导致部分劳动者失业，这些失业劳动者与原用人单位之间会产生劳动争议，这些劳动者在停业停工停产期间的劳动报酬和补偿机制需要有应急状态下的特殊处理机制。按照我国《工资支付暂行规定》，用人单位停业停工停产一个月内的，应当发放劳动者基本工资，超过一个月没有提供正常劳动、但维持劳动关系的，用人单位应当发放劳动者生活费。对于此项生活费的多少，各地规定不同。《广东省工资支付条例》第三十九条、《北京市工资支付规定》第二十七条也有地方的具体规定。这些规定，不是针对突发公共卫生事件疫情期间的法律规定，强调的是非因劳动者本人原因的用人单位单方原因停工、停业、停产，而疫情造成的停工、停业、停产，并非用人单位的意愿或者原因，要求用人单位承担第一个月正常工资、第二个月生活费，并没有考虑用人单位的实际负担和损失。实际上，由于受到疫情影响，大量中小企业在停业停工停产期间损失很大、很多用人单位无力发放一个月基本工资和一个月生活费，将有部分用人单位被迫选择解除劳动关系。而有部分劳动者会因受到疫情期间影响没有交通工具上班、来自疫区需要依法被隔离检疫等因素，导致产生争议。

可见，我国劳动法并没有构建应对突发公共卫生事件的劳动关系保障机制。从平衡劳动者和用人单位的负担来看，对因突发公共卫生事件，超过一个月无法上班，不论是企业停工、停业、停产还是劳动者自身原因无法上班，又不属于因病在治病期间的劳动者，191995 年1 月1 日起实施的《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》对劳动者患病或非因工负伤医疗期做了规定，在职工医疗期内用人单位不能解除劳动关系。也不属于因工患病被认定为工伤的劳动者，应当允许用人单位解除劳动关系。对劳动者因被用人单位解除劳动关系的失业期间，国家社会保险部门应当及时给失业者发放失业保险金，这是国家失业保险基金应当承担的，不应当将责任过度转嫁给用人单位。我国《传染病防治法》第四十一条第二款规定，在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。这一规定是针对甲类传染病的，对于国家确定为乙类传染病但实行甲类传染病预防、控制措施的，从法律推理上可以适用。这一规定虽然对保护劳动者有利，但将责任完全归于用人单位承担，不符合许多用人单位的实际负担能力，也不符合国家责任与社会责任均衡的安排。从社会保障法律体系建设上，建议修订我国《劳动法》和《传染病防治法》，对因隔离或者因疫情无法正常上班超过一个月工资支付周期的劳动者，除了属于因病治疗期间或者因工伤等法定保护情形外，应允许用人单位解除劳动关系，劳动者作为失业状态，由失业保险基金支付失业保险金。

针对疫情作出的延长放假时间，属于特殊时期的变通，应当属于休息日，不应当作为公休假日。20在国家统一安排的延长放假时间后，各地方再作出的迟延复工的时间，既不是公休假日，也不是休息日，应作为更加特殊的一种变通规定，参照用人单位停工停产停业期间的工资支付、安排年休假等。在国家宣布延长假期的情况下，关系防疫的医疗物资等企业需要继续上班、提前开工生产、不能休息的，还有大量关系国计民生的企业需要正常运作，不能延长放假，按照我国现行劳动法律的规定，作为休息日加班，能够安排补休的安排补休，不能安排补休，要支付200%的工资。这也是平时劳动法的加班计酬方式，对于突发公共卫生事件后，为了防疫需要继续工作不能安排休息、补休的劳动者，完全由用人单位单方按平时劳动法的加班计酬计发200%的工资，在法理、情理上也过度加重了用人单位的社会责任。突发公共卫生事件后，与防疫有关、与维持社会正常运作有关的企业，冒着风险为防疫、为社会正常运作提供保障，国家原则上不允许其提升产品和服务价格，又要企业单方承担加班工资，并不妥当。这也是我国《劳动法》没有考虑应急状态的特殊劳动法律规则的结果。我国现行法律规定失业保险基金有法定用途、不能给这类劳动者发放补贴，我国也没有应急保障基金可以补贴这类劳动者，21例如，2020 年2 月上旬，江西省下发《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控重点物资生产企业稳岗的通知》和《关于做好疫情防控期间有关就业工作的通知》，明确了用就业补助金、失业保险金等补助、支付对应企业和人员的补助政策，以相应平衡企业支付加班费等负担。详情见江西省人力资源和社会保障厅：http://rst.jiangxi.gov.cn/tzgg/index.jhtml，2020 年2月20 日访问。在这种情形下，不宜简单适用平时劳动法的200%支付加班费的要求，建议采取倡导性、鼓励性规范，倡议、鼓励企业给应急防疫需要提前复工、不能延长假期的劳动者支付加班费，而且国家在产品和服务价格上应当允许适度地依照市场规律调整，同时国家应给予产品和服务的财政补贴和相应的税费减免。如果简单地控制产品和服务价格，而这些因防疫需要提前复工的企业的积极性会受挫，也无力给提前复工的劳动者发放加班费。

我国《突发公共卫生事件应急条例》第九条规定对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员补助和保健津贴等相关制度。根据这一制度，为应对新型冠状病毒肺炎疫情，中央财政明确给予防疫医疗两类人员每天300 元、200 元的补贴。从防控疫情工作人员的感染风险和艰巨任务看，这个补贴数额是微薄的，因此应允许和鼓励各地财政在中央财政补助基础上，及时作出增加补贴、补助的决定和行动。从财政部和国家税务总局的有关通知看，对这些补贴、补助应当免征个人所得税。修订《个人所得税法》等法律、法规时，要确立应急期间的应急工作人员补助、补贴免征个人所得税和中央、地方负担补助费用等相关机制。按照我国《工伤保险条例》，对在防疫医疗中感染病毒去世或者致残的工作人员应依法认定为工伤，及时发放工伤保险金。

（二）完善突发公共卫生事件的社会管理和公共秩序保障机制

突发公共卫生事件期间，根据我国《传染病防治法》《治安管理处罚法》《刑法》等法律、法规，对于确诊病例、疑似病例和密切接触者需要采取分类收治、隔离医学观察，以保证切断传染源、传染途径。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，全国31 个省市自治区先后启动了突发重大公共卫生事件一级响应，采取了相应的应对措施。防疫应急机构应当组织各国家机关和人民团体的人力采取《传染病防治法》规定的防疫措施和行动，公民有义务按照法律规定，配合疾控卫生部门的防疫措施。《基本医疗卫生与健康促进法》也规定，任何组织和个人应当接受、配合医疗卫生机构为预防、控制、消除传染病危害依法采取的调查、检验、采集样本、隔离治疗、医学观察等措施。

新型冠状病毒疫情发生后，出现了一些人违反防控疫情的违法犯罪行为。这些违法犯罪行为主要涉及抗拒疫情防控措施（包括以危险方法危害公共安全、过失以危险方法危害公共安全、妨害传染病防治、妨害公务等）、暴力伤医、制假售假、非法经营等，其中直接关系疫情防控的以危险方法危害公共安全罪和妨害传染病防治罪为典型和常见。对于明知已经感染或者疑似感染新型冠状病毒，隐瞒、谎报病情、旅居史、密切接触人员等信息，采取在公共场所不戴口罩、密切接触他人等方式，向不特定人故意传播新型冠状病毒，危害公共安全的，涉嫌以危险方法危害公共安全罪。对于违反法律规定，拒绝执行卫生防疫机构依照《传染病防治法》提出的预防、控制措施，引起新型冠状病毒传播或者有严重传播危险的，涉嫌妨害传染病防治罪。222003 年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款对类似情形解释为构成过失以危险方法危害公共安全罪。但是患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗的犯罪嫌疑人主观上是故意的，因此以妨害传染病防治罪定罪更符合其犯罪构成要件。有关部门应当依法对这类违法犯罪行为人进行追责，保障防疫秩序和社会公共安全。

（三）完善突发公共卫生事件的其他社会保障法治机制

突发公共卫生事件期间，涉及大量需要协调处理的社会保障关系。其中一个突出的问题是，对大量疑似传染病人和与确诊传染病人密切接触者的隔离和安置以及生活供应问题，需要有完善的社会救助保障机制。

社会救助是指国家对依靠自身努力难以满足其基本生活需求的公民给予的物质或者服务帮助。23《劳动与社会保障法学》编写组：《劳动与社会保障法学（第二版）》，高等教育出版社2019 年版，第285 页。在突发公共卫生事件的情况下，对需要依法隔离和安置的大量疑似传染病人和与确诊传染病人密切接触者采取临时救助，使隔离措施具有可操作性和保障受隔离人员的生活需要。前述我国《传染病防治法》第四十一条第二款规定，在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障。但是具体如何组织人员加以保障，这也是我国在修订相关法律时应当考虑增加的内容和相应机制。要组织各类国家机关和人民团体的人员通过平时的防疫应急训练，24姚元晶：《凝聚全民的力量应对公共危机——毛泽东军事思想对我国应急救援力量体系建设的启示》，载《中国应急救援》2011 年第1 期。突发公共卫生事件时有序安排到防疫一线维持隔离场所管理，给集中、定点隔离中的疑似病例或者密切接触者送日常生活必需品，这样才能通过有效隔离，以达到阻断传染源、更好防控疫情的需要。

各级国家机构在紧急应对疫情、采取非常措施的同时，也要充分保护相对人的生命健康权利，不得随意扩张和滥用权力，不能简单粗暴地将所有疑似病例或者密切接触者集中隔离，而要动用尽可能的力量安排合适合理的场所采取集中但分开隔离、避免交叉感染、尽力尽快采购检测产品检测和其他有效方法排查出不需要隔离的人员，这也是在应急中应当加以保障的方面。在防控疫情的同时，也应当重视利益相关者的人身自由权和隐私权保障。25陈颖健：《我国突发公共卫生事件应急管理模式变革——〈美国州卫生应急授权示范法〉的借鉴与启示》，载《中国卫生政策研究》2013 年第12 期。

结语

平时的社会保障法律体系与突发公共卫生事件期间的应急社会保障法律体系，有不同的适用对象、条件、程序和规则，一方面要做好平时常态的社会保障法治体系建设，另一方面要做好应急状况下的社会保障法治体系建设。实行预防为主、预防与应急相结合的原则，就是要在突发公共卫生事件前，把各项为应急应对的工作做好、做足，常备不懈。

我国现有的社会保障法治体系建设，基本是围绕常态的应对机制，对应突发公共卫生事件后的应对保障，还有很多不足的地方，值得从包括传染性非典肺炎、汶川大地震、新型冠状病毒肺炎等灾难中总结教训、改进法治机制，将突发事件应急中的各项成熟措施转变为现代、科学、民主、依法的应急保障法治机制，在这方面我国应对突发公共卫生事件的社会保障法治任重而道远。