安徽生态城镇化发展研究

（中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230051）

一、生态城镇化的提出

2019年我国国民经济保持稳健发展，全年中国生产总值（GDP）为99.09万亿元，比上年增长6.1%。2018年我国城市化水平达59.58%。2019年12月中国社科院发布的《2020年社会蓝皮书》中指出 “2019年城镇化水平跨过60%的门槛”。经济稳健发展，城镇化水平逐步提高。但与此同时我们又面临资源消耗多、生态环境亟待改善的现状。我国生产了全球15%的GDP，供养了全球近20%的人口，消耗全球30%左右的资源。

城镇化发展中需要生态环境提供一定物质资源如空气、水资源、土地等，为经济发展提供动力和支撑。一般来说，生态环境和城镇化发展相互影响。生态环境好，人们的生活环境优质，城镇化的吸引力就越高；城镇化发展快，注重生活环境质量，生态环境保护就越好。但在发展的一定阶段，特别是在发展初级阶段，这种物质资源对城镇化发展起到至关重要的作用，人们往往过多依靠对物质资源的掠夺来获取经济的快速发展，而以物质资源的攫取来推动经济发展的力度是有限的。1972年出版的《增长的极限》一书中就认为自然资源对经济发展并不一直有促进作用。当发展到一定程度时自然资源对经济发展也会有约束作用。生态承载力理论则提出生态环境（生存空间、营养物质、阳光等生态因子的组合）具有一定的承载力，有自我维持与自我调节能力，但生态承载力也有压力部分，有承载力的极限。生态环境为城镇化发展提供一定的自然资源，但并不是可以无限掠夺的，而是具有一定的极限。如果忽略这种承载力，随着城镇化的发展，这种生态承载力超出极限，将难以维持社会经济规模和具有一定生活水平的人口数量的发展，从而导致一系列的生态环境问题。从表面来看这种问题表现为自然资源逐渐耗竭、大气污染难以恢复、水资源缺乏、土壤退化等生态环境问题；从深层次来看这是经济快速发展超出自然容纳承载能力而形成的经济与环境的矛盾，甚至导致生态环境对城镇化发展的逆向作用。正因为如此，党的十八大提出 “大力推进生态文明建设”，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，并提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的五位一体。生态城镇化也应运而生。

生态城镇化的研究最早源自1898年Howard提出的 “田园城市”理论。随后Keger、Wlter等诸多西方理论学家都对生态和城镇化之间的关系进行了研究。国内对生态城镇化内涵说法虽不完全统一，但都认为生态文明建设应与经济、文化、社会共同融合发展之中。城镇化不仅是人口的城镇化化，更应是经济、文化、社会和生态文明的城镇化，是各方面要素的协调发展和共同进步。在城镇化发展中要尤其重视与生态的和谐发展，以环境保护来促进经济和生态之间的协调发展。

党的十八大以来，习近平总书记对生态环境保护和生态文明建设的讲话、论述和批示多达300余次。总书记创造性提出一系列新理念新思想新战略，在卓越的理论创新和重大成就的厚实基础上，水到渠成，诞生了系统科学、逻辑严密的习近平生态文明思想。习近平生态文明思想正是我国生态城镇化发展的重要理论支撑和实践依据。

二、安徽生态城镇化现状

安徽省地处我国南北交汇处，东西结合部，自然条件优越，生物资源丰富。全省地势西南高、东边低，地形地貌南北迥异，复杂多样。长江、淮河、新安江横贯省境，分别流经省内长达416公里和430公里和242公里，还有全国五大淡水湖之一的巢湖。全省划分为淮北平原、江淮丘陵和皖南山区三大自然区域[1]。境内有大别山、黄山、九华山、天柱山等重要山脉，最高峰黄山莲花峰海拔1860米。有黄山、九华山、琅琊山、齐云山等12个国家级风景名胜区，有国家级自然保护区、国家森林公园、国家级历史文化名城、国家重点文物保护单位等多个。名山胜水遍布境内，自然景观和人文景观交相辉映。生物资源丰富，环境优美，物种多样性、景观多样化、人文底蕴深厚使得安徽成为一个旅游资源丰富的大省，生态环境有着得天独厚的历史。但进入工业文明时代以来，随着人口数量的剧增、开发力度的加大，能源枯竭、土地退化、环境污染、生态失衡等生态难题越来越突出，城镇化的发展对资源的需求越来越大，自然资源的短缺和生态环境的恶化已成为城镇化发展的重要制约因素。比如近几年淮河和巢湖水域及部分城市饮用水污染严重，一些地方政府以保护之名行开发之实，破坏滨湖湿地，违规侵占湖面，没有把环境保护放到压倒性或者是突出的位置，造成淮河和巢湖水域污染严重，人民对美好生活的愿望要求强烈。

2019年安徽省全省生产总值为37114亿元，比上年增长7.5%，经济运行保持总体平稳、稳中有进，进中向好的态势，高质量发展取得新成效。2018年安徽常住人口城镇化率为54.69%，低于全国平均水平。安徽城镇化发展需继续努力。城镇化发展有较大的潜力，需要长足发展，但生态环境保护也刻不容缓，是人民对美好生活愿望的重要保证。

张静利用DEA软件对安徽省16个地级市2005——2014年生态城镇化进行测算，认为生态城镇化效率较高的主要在皖南地区，其主要原因是自然生态优势明显。崔木花、吴迪基于耦合协调度模型，用熵权法分析了安徽省16地级市的城镇化与生态环境耦合协调关系，认为“安徽省16市城镇化与生态环境的总体协调水平不高，除合肥、马鞍山、芜湖和铜陵处于良好协调类型外，其余12市二者皆处于中低协调类型”[2]。舒婷、雷思友运用耦合模型，采用变异系数法对2007年、2012年、2017年安徽省16个地市的城镇化与生态环境的耦合关系进行测算，认为两者间关系“从失调衰退型演变为协调发展型，后期所有地市均呈现生态环境滞后型发展态势”[3]。这些研究都表明安徽生态环境与城镇化发展之间尚未走向协调有序的发展之路，还需要创新思路探索安徽生态城镇化发展路径。

党的十八大以来，以习近平为中心的党中央高度重视生态文明建设与经济、政治、文化、社会的融合发展。安徽省也秉承“绿水青山就是金山银山”理念，不断加大生态环境保护和治理的投入。2018年安徽省坚持以改善环境质量为核心，奋力打好污染防治攻坚战，深入实施大气、水、土壤三大领域污染防治，全省生态环境质量大幅改善，多项指标达到近年来最好水平，人民群众生态环境获得感显著提升。2018年全年生态保护和环境治理投资增长42.1%，单位GDP能耗下降5.4%。但生态环境的恶化包含多种因素，它既有历史的原因也有现实的困境，仅仅靠资金的投入和被动的治理还是很难推动生态城镇化的发展。我省污染物排放总量基数大、浓度高，生态环境质量持续改善基础不稳固，能源、产业、运输结构不优，生态环境治理任务十分艰巨。如何推动生态城镇化发展在欠发达的农业大省安徽尤为重要。安徽虽然是个物种丰富、环境优美、矿产资源品种较多的省份，但人均占有量地，人多地少，生态环境脆弱，水土流失严重；土地利用粗放，资源供求矛盾日益突出。在这样的环境下，寻求生态城镇化的发展之路既是必需之路也是可行之路。

三、安徽生态城镇化路径研究

（一）坚持以人民为中心的发展思想

党的十八届五中全会提出“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。在城镇化的发展进程中要牢牢把握以人民为中心的发展理念，结合安徽省情大力进行生态城镇化建设，满足人民日益增长的美好生活需要。安徽作为农业大省，虽然城镇化水平总体较全国较低，但发展潜力大，要实现可持续发展，就必须坚持以人民为中心的发展思想，实现生态和城镇化的协调发展。

坚持以人民为中心的发展思想实现生态城镇化，首先在顶层设计上要坚持以人为本，建设资源节约和环境友好型社会，科学布局生态城镇化道路。这就要求要将城乡空间、生态空间、人口空间等合理布局，尤其是守住城镇开发边界，划定生态红线，保护生态安全。在现实操作中很多地方政府并不是不注重生态保护，而是当生态保护与经济发展产生矛盾时，往往要金山银山而丢弃绿水青山，或者只顾自己的发展，忽视其他部门的发展，“种树的只管种树、治水的只管治水”，从而将生态城镇化发展陷入空局。

两山理论的发源地——浙江省安吉县余村在发展中就曾面临这样的历史：在上个世纪九十年代，余村利用该村的石灰岩开矿办厂，使得村集体经济年收入一度高达300多万元。但盲目的开采也使生态环境遭到了严重破坏，粉尘蔽日、污水横流、垃圾遍地。为了改善环境，封山护水，2003年余村矿山工厂关闭停业，但村集体经济收入一下锐减到20多万元。在这样的现状中余村人陷入了发展的思考中，到底是要金山银山还是要绿水青山？这是当前很多地区面临的困惑之一。2005年的8月，时任浙江省委书记习近平同志来到余村调研，充分肯定了余村坚持关停矿山、走绿色发展之路的做法，并首次提出了“绿水青山就是金山银山”理念。正是在这一理论的引导下，余村人坚信了自己的发展方向，重新规划调整，合理布局，并实现了绿水青山就是金山银山的目标。这说明在经济发展中顶层设计往往是可以让人们拨开迷雾，坚定信念。尤其是在城镇化发展和生态保护之间发生矛盾时，要从顶层设计上认识到两者并不是不可协调的，而是需要调整发展路径。

坚持以人民为中心的发展思想还需要突出区域差异，推动生态城镇化的个性发展。生态城镇化发展不仅需要注重各地的经济发展基础、城镇化发展历史、文化人口差异等，还要重视各地生态优势和特殊性，制定符合当地生态城镇化的有效政策和制度。安徽省大致可划分为淮北平原、江淮丘陵和皖南山区三大自然区域。淮河以北，地势坦荡辽阔，为华北平原的一部分；江淮之间西耸崇山，东绵丘陵，山地岗丘逶迤曲折；长江两岸地势低平，河湖交错，属于长江中下游平原；皖南山区层层峦叠嶂，奇峰峻岭，以山地丘陵为主。各地自然禀赋不同，生态城镇化发展也不尽相同。如果按照“一刀切”的方式来进行城镇化发展会影响发展进程。比如皖南地区自然景观丰富、人文底蕴深厚，旅游资源得天独厚，生态化程度相对较高，可以充分利用优势推动生态资源向经济资源的转化。但皖北地区旅游资源相对薄弱，就应多从节约、保护优先，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，从源头上上树立生态保护意识，创造良好的生产生活环境，推动生态城镇化发展进程。这些都需要在顶层设计上认识到不可盲目追求城镇化进程速度，要统揽大局、统筹部署、尊重自然规律和历史发展，根据各地的生态环境差异、资源环境承载力，构建差异化生态城镇化建设布局。

（二）推动生态资源的有效转化

2005年8月时任浙江省委书记习近平在《之江新语》上发表“绿色青山也是金山银山”一文，提出“如果能够把这些生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山。”“我们过去讲既要金山银山，又要绿水青山，实际上绿水青山就是金山银山。”安徽生态资源丰富，“绿水青山”不少，如何将这些“绿水青山”转化成“金山银山”，如何将这些生态资源转化成生态经济，是安徽生态城镇化的重要发展内容。

1.绿水青山就是金山银山

安徽的山水资源、文化资源都很丰富，这些生态资源可通过旅游生态直接转化为 “金山银山”，因为绿水青山就是金山银山，只要合理规划和有效利用就能实现两者间的转化。比如“天下第一奇山”的黄山、佛教名山九华山、道教名山齐云山等山文化；长江、淮河、新安江等三大水系孕育的水资源和水文化；皖南地区典型的徽派建筑，寓山水与文化相结合，体现了独特的人文风采。这些都是现成的旅游资源，稍加开发就能转化成金山银山。目前安徽省生态旅游已有了长足发展，但仍然面临不少困境：风格不够凸显、总体布局缺乏合理安排、旅游产品较为单一、配套设施不够齐全、宣传缺乏有效性等。这就需要合理规划、统筹谋划，为绿色青山变成金山银山打通路径。

安徽省舒城县汤池镇就是一个典型案例。汤池镇离万佛湖风景区8公里，有汤池老街、汤池温泉等名胜古迹。尤其是西汤池温泉，出水面积有5000平方米以上，水位在65——69摄氏度，是典型的高热氡矿泉，内含多种对人体有益的微量元素，桐城派著名文学家戴名世在《温泉记》一文中就有所记录。汤池有自然风景和温泉，还是板栗之乡、茶叶之乡，生态资源得天独厚。但长期以来由于交通的缘故，旅游资源开发有限，绿水青山没有变成金山银山，当地经济发展有限。近些年，汤池镇以旅游产业发展为主导，从而带动农业发展。调整后的发展规划为：“东部为观光农业示范区，中部为循环经济示范区，西部为高效农业示范区”[4]。以地域差别来规划发展，既有观光旅游、休闲度假的旅游区，也有因地制宜、发挥区域优势的生态农业，从而形成生态旅游农业，推动了生态城镇化的发展。

2.绿水青山引来金山银山

绿水青山在经过合理布局和谋划之后可以转化成金山银山，但这种转化需要一定的条件和环境。安徽省虽然旅游资源丰富，但各地区生态资源不同、城镇化进程不同、配套资源不同从而形成各地生态城镇化程度不同。同是皖南地区，历史文化相似、建筑风格相似、自然风景相似，但因为历史发展不同形成的现状也不同。比如黄山地区因为有黄山作为依托，发展较早，发展思路明晰，旅游氛围浓厚，宣传得力，生态城镇化进程凸显。而周边地区如旌德县位于皖南山区、黄山北麓。虽然紧临黄山，区位优势明显，但与黄山相比旅游资源开发就很有限。在这样的现状中旌德县将绿水青山作为引线，守护绿水青山，聚集人才人气，打造健康产业，成功铸就金山银山。

旌德县是全国第一批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地之一。它把“两山”基地建设作为一项重要政治任务，按照“1155”高质量发展思路，围绕“青山、绿水、兴林、护田、蓝天、七彩”主题，持续开展“两山”行动，投入18.6亿元实施74个项目，生态环境质量位列全省县级评价单元“优”行列，空气优良天数连续4年超过300天，主要河流水质始终保持Ⅲ类水质标准以上。旌德县一方面牢牢抓住生态资源优势，培育生态旅游环境，另一方面以绿色发展理念，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、制度体系、生活方式，着力打造生态文明建设的示范样板。在生态资源基础上旌德县推行农旅融合，推出中国特色小镇——白地宣砚小镇、市级特色小镇——云乐灵芝小镇，推行全域旅游。从原来床位少、住宿难、景点小而散到现在成为全省首个县级智慧旅游中心。2018年接待游客数、旅游收入分别增长31.66%、30.5%。入选国家全域旅游示范县创建名录，获批省旅游强县[5]。旌德县在生态城镇化发展中就将生态文明理念牢牢树立于心，将原本并不凸显的生态资源实现金山银山的转化，推动了城镇化发展。

3.科技推动绿水青山变成金山银山

生态城镇化发展的重要目标是实现生态性和城镇化的和谐发展。生态环境保护和城镇化发展从本质上来看是一致的，但并不是完全同步的。尤其是安徽这样一个欠发达的省份，一方面要进行生态保护，实现可持续发展；另一方面要合理利用资源，优化产业结构、提高资源利用率，构建绿色、循环、高效的经济体系。这就要改变原有产业发展理念，推动科技创新，以科技发展实现循环经济发展，从而实现农业、工业的生态化发展，实现生态城镇化建设。

生态城镇化发展要深化产业结构调整，实现转型升级，对高污染、高耗能的产业进行限制发展，利用科学技术进行新产品和设备的研发和使用。比如在合肥、马鞍山等生态资源相对不很丰富的地区进行先进制造业、现代服务业的转型升级，尤其是开发具有自主产权的高技术含量、高附加值产品。对淮南等资源型城市，“其转型重点为优化煤、电、化三大产业基地，延长产业链，积极承接产业关联度高、需求弹性大的装备制造业、加快自主创新步伐，改善投融资环境，强化区域合作”[6]。即使在生态资源丰富的地区也要利用科技力量对自然资源进行合理开发和科学利用，优化生态环境，提高附加值的产出，比如旌德县在灵芝健康小镇的建设中聚力打造健康制造产业集聚发展基地，进行医疗医药产业发展；上海崇明岛三星镇与同济大学、上海交通大学等合作，采用农田尾水沟塘生态系统高效净化处理技术等技术实现田林田塘协同治理等。

（三）健全生态补偿机制保障生态城镇化发展

生态城镇化发展需要实现生态保护和城镇化发展之间的协调发展。从经济学角度来看，生态发展与城镇化发展是一致、并行不悖的，但在发展的不同阶段两者会产生一定的矛盾。从表面上来看是人与自然的矛盾，其本质是人与人之间的矛盾，是不同利益主体之间的矛盾。生态补偿是解决这种矛盾的一个重要途径。生态环境作为公共资源最大的特点就是具有公共性。长期以来生态资源一直被无偿使用。但随着城镇化水平的提高，生态环境的保护成为城镇化进程中不可忽视的内容。做好生态补偿，健全监督机制，实施因材施教的制度方法是非常重要的。

安徽省近年修订了 《安徽省环境保护条例》《安徽省大气污染防治条例》《安徽省饮用水水源环境保护条例》《巢湖流域水污染防治条例》等环保法规，出台了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《安徽省生态环境监测网络建设实施方案》，按照 “谁考核，谁监测”的原则，初步建成涵盖大气、水、土壤、生态、辐射等布局合理、功能完善的环境质量监测网络。新安江流域试点工作入选2015年全国十大改革案例，启动了新安江——千岛湖生态补偿示范区建设；大别山区水环境生态补偿顺利实施，全省地表水断面生态补偿机制正式启动，探索开展大气环境质量补偿工作。作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点——新安江生态补偿机制改革从2012年开始，涉及安徽和浙江两省，引入商业运作方式中的对赌模式，累计投入补偿资金39.5亿元，采用整体思维、全面把握、统筹谋划，联合规划编制，强化精准保护；联合检测水质，强化信息共享；加强合作，强化工作协调；联合考核评价，强化结果运用等措施，统筹资源要素，发挥区域协同优势，真正实现“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。在推动试点过程中，黄山市拆除渔网鱼箱，关停淘汰部分企业、拒绝污染项目多家。同时黄山市经济也得到了发展，人均GDP突破6000美元，全市“一杯茶”、“一瓶水”、“一尾鱼”、“一路景”，“四个一” 绿色产业得到了充分发展，年游客接待量超6000万人次，旅游总收入突破500亿元。安徽省出台了《关于全面推广新安江流域生态补偿机制试点经验的意见》，提出进一步把新安江跨流域生态补偿机制试点推向全省。新安江跨流域生态补偿是流域水生态环境管理、生态补偿机制建设和绿色发展的有效实践，是我国生态文明制度建设的重大创新。2012——2018年，新安江上游流域总体水质连续6年为优，每年向千岛湖输送近70亿立方米的优质水源，占千岛湖年均入库水量近70%。

新安江流域生态补偿之所以能成功就是运用了整体思维，明确双方权利和责任，明确补偿标准和补偿范围，构建保护者和受益者良性互动模式。做好生态补偿要在尊重市场经济体制运行规则基础上，将经济手段纳入生态补偿制度中，按照“谁受益、谁补偿”的原则，明确各利益方。坚持以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与，探索建立多元化生态保护补偿机制，充分调动全社会参与生态环境保护的积极性，建设创新型生态强省。

生态城镇化发展归根到底是一种生态视域中的发展模式。从城镇化发展的进程来看，生态城镇化最终满足的是人民的美好生活的愿望。安徽省生态资源丰富，有着得天独厚的优势，但又面临城镇化水平较低的现状。把握好两者间的协调度，坚持以人民为中心的发展思想，因地制宜，利用生态资源推动城镇化进程，同时重视科技的力量，做好生态补偿，最终实现人们的美好生活。