从“积极政府”到“自制政府”：新时代现代大学治理中的政府画像

凌 健，侯春笑

（浙江工业大学现代大学制度研究中心，浙江杭州310023）

政府画像，在一定意义上就是指政府治理社会的格局，亦即通常所说的政府形态，描述其内涵时常常涉及政府的治理行为及其背后所隐含的理念与风格。新中国成立70年来，受传统计划经济体制逻辑和官僚思维影响，政府主要以一种以政策干预、全面管制为基本特征的“积极政府”形态出现在大学治理过程中。“积极政府”对大学的发展起着绝对的主导与控制作用，形成了高等教育改革与发展的中国特色，富有成效。然而，随着“新时代”的到来与国家治理模式的转型，中国大学的治理语境面临新态势。如何营造有利于大学内涵式发展的外部环境、如何避免现代大学制度落地过程中的悬置、如何引导大学提升服务社会的能力等挑战都迫切呼唤着政府从积极状态转向自制状态，主动描绘出以激发大学活力为基本目标、以宏观调控为基本方式的“自制政府”新画像，形成善治格局，这是高等教育治理体系与能力现代化的内在要求。

一、“积极政府”语境中的中国大学治理：积极效用与消极效应

（一）“积极政府”的形成背景及特征

“一般来说，高等教育管理体制反映着高等学校与政府和社会三者之间的关系，特别是学校与政府之间的关系。”[1]新中国成立之初，为了适应社会主义大规模、有计划的建设目标，国家对旧体制下的大学进行了改造和接管，实行中央集权的高等教育管理体制，政府的权力开始全面进入大学内部。伴随着经济、政治形势的变化，高等学校管理也跟着集权或放权，但这种权力“下放”与“回收”的反复仅发生在政府组织内部，强调的是中央与地方行政关系的协调。“积极政府”的形态则隐藏于高等教育条块办学的格局背后。以政治性的经验决策为基础、以权威式的政策发布为主导方式的高等教育管理的基本特征，决定了“积极政府”的形成既有必要性、又有可能性。根据新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺斯的观点，一个体系一旦形成，它将变得越来越庞大、复杂，并且形成自己的工作模式、信念模式和权力模式，即制度变迁中存在路径依赖。一直以来，政府集管理、办学、评价于一身，集决策、执行、监督于一体，形成了“高等教育大一统的举办态势”[2]。自20 世纪80 年代起，在改革开放的大背景下，我国高等教育体制改革不断推进，国家先后出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）、《高等教育管理职责暂行规定》（1986）、《中华人民共和国高等教育法》（1998）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（2010）、《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（2014）、《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（2015）、《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（2017）等系列教育政策和法规，力求进行针对性的弥补与纠偏。这些文件确实在客观上为大学主体性的发展创造了合法的制度空间，但由于缺乏具体、配套、可行的实施细则，没有建立密切联系、相互支撑的制度环境，难以从根本上改变政府越位、学校失位的局面，“积极政府”的强势地位不曾被动摇。

“积极政府”是指政府作为积极的行动者在治理中所呈现的角色形态。干预多、评价多、手段单一等成为“积极政府”履行高等教育管理职能时的主要特征。其一，干预多。政府依据自己对形势的研判和价值偏好来严格要求大学的办学方向与行为取向，直接决定和规范大学的人事任命、资源分配、权限职责、活动范围等，大学内部弥漫着行政权力的干预和影响。其二，评价多。政府集办学、评价职能于一身，既负责配置资源，又来评价自己配置资源的能力，直接介入大学专业和教学质量评估中，继而又以评估结果作为下一轮资源分配的依据。其三，手段单一。政府主要以“棍棒式”的行政手段对大学进行监督、评价和问责，习惯于对大学发布政策指令，即便是拨款、规划、信息服务和政策指导等都带有强烈的行政色彩。不能否认“积极政府”支配大学种种资源和活动时的美好初衷，但政府对大学承担的责任边界模糊极易产生诸多弊端。一方面，政府对大学事务干预过多，会造成政府精力分散，不可避免地出现资源配置效率低、决策失误等问题；另一方面，习惯性地依赖政府办学，“大学领导注重揣摩和服从政府意志，过多关注如何获取政府配置的资源，忽视对办学规律的研究”[3]，大学的能动性和自觉性受到抑制，无法承担起作为一个独立主体所应承担的责任。可以说，如果在现代大学治理过程中，政府始终承担着大家长的身份和角色，将大学视为不能独立的婴幼儿进行“呵护、培养和管教”，就极有可能增加大学患上“巨婴症”的风险。

（二）“积极政府”的积极效用

从实践层面来看，“积极政府”紧握着整个高等教育结构性与功能性的改革发展命脉，彰显着党和国家对高等教育的深切关怀。“积极政府”通过出台政策、划拨经费、实施重点工程等积极行为推动着我国高等教育“规模发展、质量提升、制度建设”的进程，促使其能够较好地支撑经济和社会发展的需求。就具体效用而言，主要体现在以下几个方面：首先，促成高等教育体系成型和规模大发展。新中国成立之初，百废待兴。政府做出“学习苏联教育模式”的战略性决策，对高等教育进行了系统改造，实现了从旧教育到社会主义新教育的转变，并在中西部和边远地区开办一批新大学，新中国的高等教育体系由此建立，开启了集中优势开展国家急需的科学研究和专门人才培养的征程。为保障高等教育全面支持经济社会发展，中共中央、国务院在1999 年发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，积极做出要“扩大高等教育的规模，积极发展多种形式高等教育”的决策，拉开高等教育大众化改革序幕。高等教育的毛入学率于2002 年达到15%，正式步入“大众化”阶段。至2017年，“中国高等教育在学总规模达到3779万人，高等教育毛入学率达到45.7%”[4]。在高等教育规模扩增的70 年间，每年数百万的高级专门人才被输送至社会各行各业，为国家政治、经济、科技等领域的发展做出了重大贡献。其次，推动高等教育质量大提升。一方面，在高等教育进入“大众化”尤其是“后大众化”发展阶段，政府积极地将建立质量保障体系作为治理的重要内容，成立了高等教育教学评估中心、学位与研究生教育发展中心等质量评估的专门机构，随后启动“质量工程”相关政策，并在2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《纲要》）中明确提出“提高质量是高等教育发展的核心任务”等政策导向；另一方面，政府积极推出系列重点工程建设项目，从“211 工程”“985 工程”“2011 工程”再到“双一流”建设，牵引中国大学在世界权威大学排行榜上的表现日益突出。以ARWU 排行榜为例，中国大陆高校入围前500 名的数量已经从2008 年的10 所增至2018年的51 所，这至少说明在一些硬性指标上，部分中国大学的办学质量可以与世界一流大学比肩。再次，积极推进中国特色现代大学制度的大建设。在积极主动的顶层设计之下，我国高校“坚持和完善党委领导下的校长负责制，以大学章程为基础，学术委员会、教职工代表大会、高校理事会相配套的现代大学制度整体框架已基本形成”[5]，这有赖于政府全方位推进办学制度层面的大建设。在外部治理上，教育部取消和下放了重点学科审批等17项行政审批事项，赋予大学更多自主权；颁布《高等学校章程制定暂行办法》，要求大学按规定时间完成大学章程的制定并进入实施阶段；通过《高等学校理事会规程》《高等学校信息公开办法》《高等学校信息公开事项清单》等政策规范社会参与、监督高校办学。在内部治理上，通过系列政策规范治理的权力结构和治理主体的相互关系，如2014年印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，进一步明确了党委、校长的职权范围、议事规则等；另外，出台《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《全面推进依法治校实施纲要》等政策文件，为大学内部治理的改进提供制度保障。

（三）“积极政府”的消极效应

毫无疑问，“积极政府”改变了中国高等教育的面貌，中国大学呈现了更多的生机与活力。然而，在看到其积极效用的同时，我们必须谨慎对待这种特定的治理形态可能在新发展阶段带来的局限和风险。即将步入普及化阶段的中国高等教育自身及其所处外部环境已经发生了巨大变化。大学已变得更加复杂，结构日趋多元，水平差异逐渐拉大，利益相关主体显著增加，高等教育的国际化程度也前所未有。事实上，政府的种种积极干预行为已衍生出许多预设时难以料想的局限性，大学治理中的“积极政府”定位已渐渐迟滞于国家治理体系与治理能力现代化转型的实际需求，难以有效支撑党和国家对高等教育能力不断提升的迫切愿望，产生了不良反应。一是制度赶超使大学疲于被动求变。所谓制度赶超，是指“在政府的指导和设计下，追赶建设世界一流大学、高水平大学所急需的先进性制度以及高等教育大众化带来的制度迟滞所急需的补充性或纠正性制度”[6]。“赶超式”的制度建设模式严格要求某种制度在尽量短的时间内被全面遵从，但任何一项大学制度的形成都有特定的建设周期和内在规律，那些无法在短时间内被大学认知、理解、接受并遵从的制度难以真正付诸实施。以大学章程建设为例，有学者通过对110 部大学章程文本的质性分析发现“章程文本‘千校一面’、办学自主权‘雷大雨小’、内部治理机构‘徒有虚名’等诸多问题”[7]。显然，“制度赶超”产生了两种效用：一方面，如上所述，中国现代大学制度的框架已经基本成型，内容日趋完善；另一方面，“积极政府”主导下的中国现代大学制度的“快速”成长并未有效地解决制度供给迟滞于实践需求的问题，章程建设、学术委员会制度等诸多制度建设使大学陷于被动求变的困境当中。二是政策过剩使大学自主权难以落实。除了主管部门的实施细则，还有由各部委单独或联合制定的管理规定，一些地方政府也纷纷制定管理本地大学的具体实施办法和意见；不仅业务主管部门制定众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。因此，“积极政府”治理大学过程中存在“政策剩余”现象。研究发现，大学疏于对政策精神的理解与思考，虽然象征性、选择性地执行了政策，但态度消极被动，响应内容空洞模糊、流于形式，更像是“为了应付上级检查而走走过场”[8]。政策设计的初衷是对大学实行有效的管理，提高管理效率，但事实上，“政策剩余”不仅带来政策资源和管理成本的极大浪费，也未必能增强政府对大学组织的领导能力。更严重的是，“政府之手”借政策文本之途，惯性越界并插手高校内部事务，在下放办学自主权时加上“紧箍咒”，使“高校办学自主权变成看得见却用不上的‘玻璃门’”[9]。三是大学能力单一，贡献率较低。长期以来，政府把大学纳入自上而下的行政序列，被纳入更高级别政府建设序列的大学便能获取更多政府所掌握的资源及其附带的“政策红利”，这导致大学能力建设偏好呈现出以政府为中心的特征。换言之，“积极政府”借“资源配置”之势，使大学能力建设简化为对那些容易将自身纳入政府行政建设序列的学术产出能力或获得政府“青睐”的行政执行能力的追求。其后果便是大学陷入“高分低能”的困境：一方面，大学在科研成果数量和排行榜名次等“看得见”的指标上成绩令人瞩目；另一方面，大学对经济增长、社会发展的贡献率却处于较低水平。以人文社科领域的理论成果对政府决策的影响为例，“2017 年人文社科研究领域共发表论文约350769 篇，出版著作17584 部，提交研究与咨询报告17749份，其中被政府及有关部门采纳的仅8613份”[10]。如果“将被政府有关部门采纳的研究报告作为衡量成果转化的效率指标”[11]，那么，大学人文社科研究影响政府决策的能力=8613/（17584+350769+17749）*100%≈2.23%，极低的成果转化率意味着大学服务政府决策的成效十分不理想。

二、从“积极政府”走向“自制政府”：新时代政府治理大学的愿景描述

党的十九大作出“中国特色社会主义进入了新时代”的重大论断，意味着高等教育也进入了新时代。一方面，改革开放四十年来，大学伴随着中国的崛起和发展走过了一段快速发展的历程，奠定了其进入“新时代”的根基，高等教育强国战略的实施呼唤中国大学要有走向世界一流的自觉；另一方面，“党和国家事业发展对高等教育的需要，对科学知识和优秀人才的需要，在当下比以往任何时候都更为迫切”[12]，中国大学面临着如何办好“人民满意的教育”、如何“把论文写在中国大地上”、如何回应“四个服务”的不足等诸多责问。毋庸置疑，提升能力是其根本，而“大学能力建设的前提是理顺政府与大学的关系，彰显大学的主体性”[13]。在政府与大学的关系中，“政府由于自身固有的‘同辈长者’的特点和优势，成为教育管办评分离‘元治理’的唯一主体，自然担负着教育管办评分离改革的政治责任和主导职能”[14]。可以说，进入新时代，我们对中国大学有何种程度的期待，也隐喻着我们对政府如何善治大学有何种程度的期待。

首先，从规模发展到质量提升，政府需要营造大学内涵式发展的环境。中国高等教育正在从以“规模扩张”为特征的外延式发展转向以“质量”为核心的内涵式发展。党的十九大报告提出“实现高等教育内涵式发展”，比十八大报告提出的“推动高等教育内涵式发展”更进一步，从“推动”到“实现”的改变体现了对内涵式发展更迫切和更具体的要求。从实现主体来看，宏观层面的内涵式发展，必须由大学通过挖掘自身优势，发挥自身特色，提升人才培养、科学研究、社会服务的质量来实现。可以说，没有大学的内涵式发展，高等教育的内涵式发展就难以实现。同理，没有高等教育内涵式发展的统筹规划、结构调整，大学内涵式发展也不可能具备“强化特色、挖掘优势”的环境。因此，新时代的大学治理不仅需要政府履行好政策引导、统筹安排教育资源、推进教育公平等职责，营造好高等教育内涵式发展的外部环境，还需要逐步减少对大学的直接控制，真正建立和落实高校独立法人制度，让大学更多地通过内部生态环境的改善，如组织变革、资源配置优化、发展要素重组、管理水平提升等来激发自身的创新活力和发展潜能，真正提高办学质量和水平。

其次，从文本健全到制度落地，政府需要推进现代大学制度效用的发挥。制度的功效不在于设计精妙，而在于是否被接受，能否被实施。从形态上来看，国家层面通过系列政策牵引初步框定了中国特色的现代大学制度筋骨，但仍有许多“制度安排形式大于内容，成效并不明显”[15]，特别是“连关涉各方利益主体的大学章程也是无人问津”[16]，难免让人质疑我国现代大学制度建设在很大程度上是对西方大学制度的简单模仿和移植，步入了“形式化”误区。在对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切、对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈的新时代里，亟须保证已经基本成型的现代大学制度在高等教育实践领域生根发芽、发挥效用。简单来说，“大学制度无非是大学利益相关者的行为规范”[17]，要想使其真正规范各个治理主体的治理行为，仅仅靠制度文本的完善是不够的，还需要包括政府在内的各个治理主体在大学治理目标、治理责任、决策程序等方面达成共识，共同营造中国大学的善治环境，探讨、制定和推行中国特色的大学治理准则。这要求政府更多地关注现代大学制度的落地，引导制定大学治理行为准则，逐步改变政府在大学治理过程中占据绝对主导地位的状态，调动多方治理主体参与的积极性，提升治理效果。

最后，从学术生产到能力彰显，政府需要引导大学坚定服务社会的立场。历史经验表明：大学的价值已经被国家和社会所肯定，乃社会进步之必须；大学的价值必须体现在为社会提供服务之中，乃社会进步之所需。但问题是，新中国成立以来，政府为大学提供了“不愁吃穿”的建设模式，这种依赖型的建设模式助长了大学“等、靠、要”的思想；同时，“大学的发展状况通过政府筛选的学术评价指标得以呈现”[18]，这种简单化的治理模式促使大学将更多的财力物力分配在那些偏向作为政府评价对象的指标上，最终导致其普遍缺乏服务社会的意识和能力。新时代背景下，大学必须直面如何满足“四个服务”等巨大挑战，增强大学认识世界和引领社会发展的本领。毋庸置疑，大学能力提升的一个重要前提是政府改进治理导向。摒弃“唯论文”等大学自身擅长的、易达成的简单量化的学术生产指标，走出在评价和资源分配中被大学“倒捆绑”的治理实践困境，充分调动专业团体、企业等社会各界参与大学评价的积极性，建立以“大学对社会的实际贡献”为导向的评价体系。与此同时，政府更善于基于高等教育分层分类的宏观规划，引导不同层次、不同类型的大学发挥各自能力所长，满足多元化的社会需求。

新时代政府治理大学的新愿景在一定意义上就是要求政府能够在当前高等教育规模、质量水平和已成型的现代大学制度的基础之上，正视时代变迁中“积极政府”治理愈发凸显的局限性，改善建设思路、评价方法，推动大学与政府之间形成相互作用、相互依存、互动发展的共生共荣关系，为大学提供宽松的内外部发展环境，更好地发挥大学在经济社会发展中的作用，凸显其时代地位。政府必须改变过去的规制管理方式，强化自我控制意识，建立以“引导大学提升能力”为旨归的政府治理模式。“自制”应当成为政府在大学治理中的新画像，即：一个有合理边界、能够“自我节制”的政府。实现从“积极干预”到“自我节制”形态的转变，就是要求政府改变“管”字当头的工作思维与行为方式，牢固树立规范自身权力的理念和意识，将“自制”真正体现在各项工作和工作的各个环节中。

实现从“积极干预”到“自我节制”形态的转变，在一定程度上标志着政府由“积极政府”逐渐向“自制政府”转变。按照《牛津法律大词典》的解释，“自制”意为“放弃正在实施的行为或者不实施某种行为”，是对个人而言的。然而，“作为高等教育领域国家权力主体的‘自制’，它是相对于外部控制而言的约束方式，强调自律性和控制的主动性”[19]。在现代大学治理的场域中，所谓“自制政府”，是指政府在治理大学的过程中自发地约束其行为，保证其权力在合法合理的范围内运行的政府治理形态。其概念包含如下要素：其一，自制的主体泛指整个行政系统，既包括教育行政机关，也包括行政系统内其他各级各类行政机关。从抽象和整体意义的行政系统层面讲，它体现的是各级各类行政部门所形成的纵向和横向的科层式机构。其二，自制的对象是权力行使及其外在表现行为。其目的在于规范和约束政府权力和职能范围，预防和阻止政府的不当或违法行为，从而避免对大学组织造成损害或不利影响。其三，自制的具体内容和方式包括少干预、少评价、多制衡。少干预，是指政府应重新调整其职能范围，对大学的干预应该限于大学外部具有普遍性的公共事务，而止于大学的内部事务，从而为遵循知识逻辑的大学留出足够的自主空间。少评价，是指政府要下放评价权，加强对社会组织的培育，推动社会力量参与高等教育评价，形成政府、高校和社会等多主体共同办学兴教的格局。多制衡，是指政府有责任使用拨款、资助、立法、信息服务等多样化的手段对大学的运转加以制衡，做好大学改革与发展的引导者和监督者。总之，以“自我节制”为本质特征的自制政府渗透着这样一种理念：政府经过自觉地约束、规范自身行为，将其职权限定在一定范围内，以期打造健康、充满活力的政府治理大学的生态系统。

三、新时代现代大学治理中的“自制政府”画像描绘

“自制政府”是针对我国传统的“积极政府”提出的一种政府新形态，是当今时代环境变化的客观要求。尽管国家早已启动加快政府职能转变的征程，在教育领域关于重新定位政府角色的提法也屡见不鲜，但可以预见的是，“自制政府”的实现必将面临很大困难。我们不能因噎废食，毕竟“在教育治理中，政府主体的改革和创新是上游，是基础性的”[20]，“自制政府”画像的描绘与实现对新时代高等教育发展意义重大，它将为“管理、办学、评价”的创新提供更多想象和实现的空间。

（一）控制政策的发布，规范介入的空间

“政策治校”即政府采用政策而不是借助法律和制度的手段来处理大学事务的管理模式，这种管理模式不仅造成“政策过剩”，还导致政府可以自由参与大学治理过程，无限放大了政府的介入空间。为规范政府对大学事务的介入空间，一方面必须对政策的发布加以管控。推动政府由政策治校转向依法治校，要对政府不应该介入的空间施以法律保护。虽然《高等教育法》等法律对大学的办学自主权做出了规定，但相关规定仅仅是纲要性质的。建议出台《大学法》作为《高等教育法》的下行法，对我国政府在高等教育领域实施宏观管理的权限范围、程序和途径等以及大学的权利和责任、内部治理框架、质量保障体系等进行详细的界定，使得大学和政府各尽其责，为大学行使自主权支撑起安全空间。另一方面，针对不在立法范围内且需要政府介入的事务，可制定不同类型的政策，并在发布时注明其性质。对于强制性政策，要明确实施细则，使政策目标与措施具体化、具备可操作性，从而避免政策执行时出现“雷声大雨点小”、形式主义色彩浓厚的现象。对于引导性政策，要注重对各利益相关者的通盘考量，尽量降低政策执行过程中出现冲突与对抗的可能性，保证大学的政策执行效率。

（二）建立“守门人”制度，减少介入的主体

受计划经济体制影响，政府各主管部门对口管理大学事务，大学内部也设立对应的组织机构与其对接。迄今为止，“作为学术组织的大学在结构上仍与政府保持同构状态，实际上沦为政府的附属机构”[21]。从中央到地方的教育行政部门以及地方政府各利益主体出于政绩或利益的考量而积极介入大学事务，涉及高等教育的其他部门（如发改、财政、人事部门等）也往往直接介入大学的办学过程中。多方主体的碎片化介入不仅使大学疲于应对，分散了办学精力，也压制着大学自觉性的有效发挥，破坏了大学主体性建设。因此，为减少介入大学治理的主体，应建立教育主管部门的“守门人”制度。首先，要切断除教育主管部门外的其他政府各部门与大学之间的直接联系，加大行政监督和问责力度，非教育主管部门在必要的情况下可以通过教育主管部门对大学施加影响，但不应直接对大学发布文件、命令或直接进入大学进行管理。其次，充当“守门人”角色的教育主管部门作为大学的规范者和管理者，既要保证其权力自成一体，又要依法分权，在人事、财政等各方面实行清单式管理，建立权力清晰、权责明确的教育行政管理制度，规范大学治理过程并使之高效运转。

（三）培育社会治理力量，变革介入的方式

稍加留意，我们就会发现，在对大学拨款和考核评估的过程中，政府介入行为越直接，自由裁量权越大，政校双方的不对等状态越会被强化。主体间权力的非均衡化，显然难以保障大学自主权的落实，要激发大学活力，必须变革政府介入的方式。这其中最重要的无疑是培育社会治理力量，改进投入方式和考核模式。纵观世界高等教育发展经验，一种有效的做法是政府遴选可靠的教育中介组织实现间接介入，以规范的程序、科学的标准引导大学服务国家发展和公共目标，如英国的高等教育基金会、日本的中央审议会、美国的卡内基高等教育委员会等。基于这一设想，我国也可在政府与大学之间建立各式各样的“缓冲器”，培育真正独立于政府和大学的社会治理力量，探索政府介入大学的新方式。如可设立由政府官员、高等教育领域专家、高校代表和知名校友等组成的大学拨款机构，并通过法律明确其在党的领导下，又独立于政府、大学之外，且享有平等、公正的主体地位。这样的“缓冲器”建立基于教育质量、绩效与经费管理的评估机制，定期向政府、高校和社会公众公布关于专业设置、发展方向、经费使用、教育质量的信息，并依据评估结果把政府拨款分配给大学，而政府仅对高校的总体建设内容及绩效目标进行审批，减少对高校资源配置、绩效评估的直接干预。

（四）增强办学透明度，降低介入的动力

“政府作为一种‘必不可少的恶’，会有滥用权力的倾向”[22]，而大学作为一个非营利组织，没有股东承担责任，也没有破产的威胁，若缺乏有效的约束机制，也可能沦为自私自利、为所欲为的场所。在这一动力的驱使之下，政府往往直接介入到大学的具体事务中，以防止大学偏离社会赋予它的目标。“美国高等教育领域的‘自愿问责制’已趋于成熟，各公立大学每年发布问责报告，尤其是作为VSA 会员的大学会通过该系统为公众提供公开透明的信息，从而回应政府和社会的关切。”[23]显而易见，为降低政府主动介入大学内部事务的动力，亟须增强大学办学的透明度，使其自觉接受各利益相关主体的监督。具体来说，政府应制定细致的“大学肖像”模板，这既能解决目前我国高校信息公开工作中存在的公开渠道不规范、公布数据碎片化、报告内容避重就轻等问题，也保证了大学之间公开数据的一致性和可比性。同时，大学也应调整思路，由被动公开转化为主动问责，在模板填充的基础上灵活自主地加入特色指标数据，让社会公众全面了解学校的办学实力、特色优势，这也是在信息社会高度发达的背景下，大学积极参与市场竞争、扩大自身优势的重要途径。

“积极政府”的出现是中国大学治理现代化进程中的必然，而新时代的中国大学更需要一个善于自我约束的“自制政府”，这是政府治理大学更加智慧的标志。在这里，“自制”首先是一种理念，一个共识。提出政府自制的目的，绝不是简单地要限制政府的“手脚”，而是立意于“自制”，旨在提升其治理效率、效能及回应力。对于“自制政府”的讨论也应该更关注政府善治的空间，而不是将政府限制到无法动弹，核心是加强其在宏观调控方面的权能。例如，履行审核大学党代会报告的职责，从而提升大学办学定位与经济社会发展的契合度，推进高校分层分类管理工作。再如，完善对党委书记和校长的绩效考核工作，这既有利于加强对大学主要领导者全面负责权力的监督、约束和制衡，也有利于保护其免受环境的侵扰，独立自主地行使职权。要强调的是，我们希望政府实现从“积极政府”到“自制政府”的转变无非就是希望政府能够把握好“度”，与大学保持一定的距离，这一距离的本质是“主体”与“主体”之间的相互尊重和信任，从而形成新时代高等教育治理的新格局。