京津冀城市群潜在土地利用冲突及对策分析

□董旭，崔怡晴，胡国浩，闫文智，李威

（河北农业大学国土资源学院 河北 保定 071000）

改革开放以来，全球化、城市化、市场化不断发展，推动我国社会经济迅猛发展，同时出现了人地关系紧张、土地超负荷承载、土地利用冲突频发等问题。人类只有依靠土地这一最根本的要素才可以生存下去，但我国土地资源利用现状不容乐观，人口众多而土地资源相对较少。土地资源的合理以及集约利用需要人们高度关注。

城市群对一个国家的发展具有极大的带动作用与辐射作用。城市群体高度一体化和同城化必将带动该地区乃至全国的经济发展。实现经济效益、社会效益、生态效益三位一体，一直是人们对土地的不懈追求。相关部门应该致力于建立宏观统筹土地管理新观念、新机制、新规划，为我国建设注入“新鲜血液”。

1 研究背景

土地资源是指已经被人类利用和可预见、未来能被人类利用的土地，它既有自然属性也有社会属性，是人类的生产资料和劳动对象。“冲突”一词来源于社会学，20世纪被引入资源管理和地理科学领域。进入21世纪后，“土地利用冲突”的概念初步形成[1]。当前，城市化进程加速推进，社会经济快速发展，严重挤压了耕地空间和生态空间。为了满足利益相关者的需求，城镇面积不断扩张，土地空间利用矛盾日益凸显。土地利用冲突对粮食供应、生态健康、经济效应产生了负面影响。

北京是我国的首都，也是我国的政治、经济、文化、科技创新及国际交往中心，城市快速扩张、人口增加难以避免，这些都给土地资源带来了巨大的压力，相关问题逐渐受到了诸多研究者的注意[2]。土地利用冲突并不是尖锐的对立关系，而是相辅相成、相互依存的关系。

因此，明确京津冀城市群土地利用现状，找寻不同土地利用类型之间的结合点和平衡点，在动态平衡的土地生态系统中探寻影响物质、信息、能量交换和流动的因素，寻找土地资源自然属性与社会属性的互补支撑点迫在眉睫[3]。

2 研究区概况

京津冀城市群是我国北方渤海边的“首都圈”，位于36°03′N～42°40′N，113°27′E～119°50′E，总面积217176.42km2，包括北京、天津、石家庄、保定、唐山、廊坊、承德、秦皇岛、张家口、沧州、衡水、邯郸、邢台等城市，以及滨海新区、通州新城、唐山曹妃甸、顺义新城4个工业新城。其两翼为北京通州城市副中心、河北雄安新区；三轴为京津发展轴、京唐秦发展轴、京保石发展轴；四区为中部核心功能区、西部生态涵养区、东部滨海发展区和南部功能拓展区。

研究区可以分为西北山地、东南平原、东部海域3大地域单元。研究区处于暖温带半湿润大陆性季风气候区，水热同期、四季分明；矿产资源丰富，资源分布较集中且易于开发；土地利用方式以耕地为主、林地为辅，建设用地占较大比例；水资源严重匮乏。由于京津冀城市群在发展过程中缺乏总体战略规划，导致该地区发展不平衡，严重影响了土地利用方向，潜在土地利用冲突日益严重。

3 京津冀城市群土地利用主要冲突

在土地利用效率方面，京津冀城市群两极化态势日趋严重，“中心—外围”现象明显。经济发达地区土地利用效率较高，而经济发展较缓慢的地区土地利用效率较低，其中国家级贫困县分布密集的张家口和承德的土地利用效率极低[4]。

另外，土地利用集约度低，土地批而未供问题严重。工业用地成本低，很大程度上增加了企业不合理占地、滥用土地等现象，占地而不用地，降低了土地利用效率。

在土地数量方面，近年来京津冀城市群不同土地利用类型之间出现了不平衡状况，人均农业用地面积不断减少，人均建设用地面积总体呈增加趋势，人均林业用地面积波动幅度较大，人均草原建设用地面积和人均湿地面积逐年减少。

总体来说，京津冀城市群耕地资源严重不足，耕地保护形势严峻。建设用地不合理占用耕地面积大、比例高，违法建设占地比较高，生态工程用地也占用了一定的耕地面积。由此可见京津冀城市群土地利用现状并不乐观，土地利用冲突日益明显。

在土地质量方面，中国地质调查局公布的京津冀地区土壤质量报告显示，该地区的土壤质量整体较好，质量为良好及以上的土壤占全区土地的80.89%；质量为优良等级的土壤占67.1%；中度和重度污染区土壤面积仅为33km2，并且呈点状分布。清洁区及较清洁区土壤占全区的99.86%，土地补充成本加大，区域减量提质已成必然。

在土地生态方面，2009—2016年京津冀城市群各类土地利用类型的面积占比调查显示，该地区生态用地面积占比呈逐年减少趋势[5]。京津冀在一体化进程中以牺牲资源与环境为代价，快速提高经济发展水平，从而诱发了水资源短缺、荒漠化加剧、水土流失严重、海水入侵、海岸河口生态恶化等问题，这些都是京津冀城市群面临的重大问题。

在土地空间方面，根据2019年京津冀城市群的相关数据可知，农业种植用地占地面积最大，为37.78%，林地占27.29%，灌木林地占16.23%，建设用地占13.71%，水域占2.04%，草地占1.92%，园地占0.57%，其他未利用地占0.46%。其中，北京市土地类型占比最大的是林地，天津与河北省占比最大的土地类型均为农业种植用地。京津冀地区的建设用地密集，土地利用变化主要以牺牲耕地面积和增加建设用地面积为主。

4 解决京津冀城市群潜在土地利用冲突的建议

4.1 合理规划，分权统一

保证分权化、统一化。政府在保留责任和权利的同时，把一些用地规模管理、空间规划生态管控等职能下放到地方政府，地方政府把某些职能和职责分散到普通群众中，由非政府组织、团体或其他社会性组织、团体承担。这样做的目的是提高各级地方政府的行政能力，构建“中央—地方—民间”合作机制，让保护土地资源成为“大家的事”。确保对土地利用拥有明确的面积控制和强度控制，加大对土地利用的监管力度，合理规划土地利用目标，保障目标切实可行[6]。

4.2 集约用地，创新机制

提升土地利用水平和效率，既要实行土地利用规模控制，也要做好面积控制工作。在部分土地使用先进的科学技术与管理办法，挖掘土地利用潜力，使土地利用效果达到低投入、低消耗、高产出，与投资强度相匹配，甚至使土地资源合理利用所带来的经济效益超过投资强度。与此同时，还要加大存量土地利用，提高闲置土地利用率和土地利用的集约化程度，合理配置土地[7]。

4.3 统筹区域，协调发展

明确京津冀地区增量控制区、减量优化区、适度发展区、存量挖掘区的区域划分标准，掌握各区土地利用原则，权衡农业用地、建设用地、生态用地之间的动态演变关系。构建土地利用冲突消弭与调控机制，统筹区域、协调发展、合理规划土地，选择适合的土地资源主体和经营主体[8-9]。

4.4 保护耕地，提高生产力

耕地是保障人们食物来源的重要要素。为防止耕地环境进一步恶化和出现其他问题，要健全基本农田保护制度、耕地占用补偿制度、基本农田建设标准等，提高耕地质量，全面落实补充、保障、稳定耕地数量的任务，有效推进耕地整治工作。维持并提高耕地的物质生产能力，保持耕地动态平衡[10]。

4.5 爱护生态，加大资金投入

近年来，京津冀城市群地质灾害较多，各地方政府要加大对政策的执行力度，有效实施退耕还林、退耕还草等生态保护措施。另外，落实南水北调政策，合理开发地下水并减少工业污水的排放。对于灾害频发地区，政府要积极做好预防措施，加大资金投入，保障对相关灾害的预防、处理、救治、安抚等措施能够有效实施。